郭立磊

摘 要：近几年，政府投资项目的建设逐渐增多，如何更加规范的管理政府投资项目，建设政府投资项目中的漏洞成为人们关注的重点。依据建设项目的三大目标体系，建立政府投资项目的目标管理体系，将有利于政府投资项目更加高效。

关键词：政府投资项目 质量 工期 造价

2008年以来，为了扩大内需，增加出口，促进经济平稳快速增长，我国政府推行了一系列的举措。“十二五”期间，中国交通运输基础设施完成投资额12.5万亿元，水利建设、城市建设等大批项目陆续开工实施。但在项目实施中，出现的决策不科学、设计不合理、管理混乱、资金使用不规范、投资失控、施工质量不高、投资浪费等诸多问题不断受到诟病。如何加强政府投资项目的管理，减少政府投资项目存在的问题成为亟待解决的事项。

一、政府投资项目

政府投资项目主要集中在四个方面：一是政权建设，二是公益性建设，三是公共事业性建设，四是公共基础设施建设。

区别于私人工程，政府投资项目有其独特的特点：

公共性投资 政府投资项目大部分属于投资规模大、投资回收期长、纯公益性和基础设施项目，满足公众需要是其最主要目的。对于非营利性的、公益性的项目，因其公共属性，只能由政府来提供。对于铁路、公路、机场、电力、市政等项目，由于其规模较大而投资回收较慢，同时又关系到国际民生和国民经济的发展，必须要政府投资来带动建设。

（2）经济效益为辅 政府投资项目的实施往往是以社会和环境效益为主，而不是主要考虑经济效益。如机场、铁路的建设，往往需要很长的经济周期才能收回投资，但是机场和火车站建成后带来的社会效益的增加是最主要考虑的因素。一些污水处理厂、垃圾回收站等项目的建设则是主要考虑环境效益的增加。政府投资项目的实施主要是给政治经济文化的发展提供支持，带来社会经济发展的社会效益，带来资源节约均衡利用和环境保护的环节收益。经济效益属于次要考虑的因素。

（3）关注度高 政府投资项目涉及到公众生活的方方面面，对经济和社会的发展影响重大。同时，随着国民法律意识的增强，对于关系老百姓切身利益的政府投资项目，越来越受到公众和舆论的关注。

二、政府投资项目的三个目标体系

质量、工期、造价是三个现实性思维层面上的目标层次，也是项目理性思维层面和哲学思维层面的基础。

工期目标，即项目耗时的时间目标。宏观的工期目标包括项目的建设期、投资回收期、改造周期等。在项目实施中，工期目标主要是指项目的建设期，包括项目实施各阶段的实施工期。

质量目标包括各相关利益单位的工作质量、项目的实施质量、项目的最终功能质量等。包括决策质量，如决策水平、可操作性等；设计质量，如设计标准、系统的均衡性和协调性、设计工作质量、技术标准、可施工性等；招投标工作质量，如文件编制水平、招标成果等；施工质量，如材料质量、设备质量、过程中的安全与环境保护、总体质量等；运营质量，如项目的使用功能、竣工质量、运营和服务的可靠性等。

造价目标，即项目的费用目标。包括项目建设相关的费用和收益，在项目实施过程中，主要是指项目的建设造价，如建设管理费、勘察设计费、招标代理服务费、施工费用等相关造价。

这三大目标是基础性的，是任何成功的项目都必须具备的。在跟踪审计的实际应用中，选择这三个系统最具可操作性。因此本文选择对质量、工期、造价三个子系统开展协同审计。

三、决策阶段的目标体系

决策阶段是工程项目建设的第一步，决策是否科学合理将直接决定项目的成败。

（一）决策阶段的工期目标

决策周期如何设置、建设单位的实际决策时间与行业规范要求的符合程度。

（二）决策阶段的质量目标

决策阶段的制度管理如何设置。项目建议书、可行性研究报告、投资估算等工作内容的编制审批是否严格。方案的比选、决策所需基础数据来源的可靠真实程度。内容组成是否完整，计算方法、计算指标是否客观准确，各项取费依据是否适用得当。

（三）决策阶段的造价目标

投资估算的精准度、计算深度，决策文件的编制费用、专家的评审费用列支等是否管理完善。

四、设计阶段的目标体系

设计阶段是根据项目可行性研究报告、设计任务书以及与业主签订的项目的设计合同上的要求，依据国家政策和法律法规规定，运用科学技术成果及生产实践经验，从多个方案中选择最优秀的建设方案的过程，是将决策阶段构思的框架与目标转化成可实际实施的图纸。

（一）设计阶段的工期目标

设计工期如何设置是否合理。设计单位是否按照合同工期提供设计成果。各節点、阶段性成果的做出有无提前或者延后。

（二）设计阶段的质量目标

设计单位是否具有承担该项目所需的资质和级别，是否建立控制制度。相关的签批机制，责任追究机制是否完善，是否严格履行。所选设计方案是否经过认真严密的比选，是否有相关领域专家的论证，方案选用是否符合要求，是否符合国家法律法规要求。审查设计深度能否满足设计成果的出图要求，是否具备施工可操作性。施工图纸是否完整、规范，是否缺项，印章、签批手续是否合规齐全。施工图审查、会审手续是否完备。

（二）设计阶段的造价目标

项目设计费用的计取、建设单位设计费的支出是否符合相关的规定。设计概算是否超投资估算；设计规模、标准是否达到决策目标，是否与已经批准的可行性研究报告相符，是否符合工程项目所在地的实际情况；施工图预算是否超出设计概算；工程量计算的准确性，工程量的计算使用的规则算法是否准确，是否存在漏缺项或者重复计算；定额的套用是否准确合理，有无高套定额现象，人工、材料、机械费用的取费基数、取费标准是否准确完整。利润、税金的计取是否符合国家现行标准规范。

四、招投标阶段的目标体系

招标投标（简称招投标）是是国际承包市场普遍采用的工程交易方式[57].工程招投标已成为我国建筑市场的主要交易方式，它的实施使建筑市场在公平、公开、公正等方面有了很大改善。

（一）招投标阶段的工期目标

招标控制价的编制与审核，招标文件的编制，招标公告的发布以及招标流程的公告公示是否设置足够时间并严格执行。

（二）招投标阶段的质量目标

招标是否履行法定的签批备案手续，前期所需资金来源，立项批文，备案手续等资料是否齐全，图纸、清单是否完整。招标文件是否按照相关规范编制，建设单位是否认真履行招投标的审查与备案手续，相应资料是否齐全。是否严格按照已备案的文件进行招标文件的编制，有无变更招标方式。招标文件中评标办法及打分原则是否存在明显的歧视性条款。潜在投标人条件的设置是否合理，是否符合市场实际情况，有无限制潜在投标人的问题。是否存在为了降低投标要求将整体项目拆分肢解的问题。

（三）招投标阶段的造价目标

工程量清单有无漏项，相关的技术文件，材料设备的清单列表是否详实，投标文件的报价内容及形式是否符合招标要求，各清单报价有无漏项，分项报价与总价是否一致，大写小写是否一致。

五、施工阶段的目标体系

施工阶段是将项目从决策构思转变成现实，从图纸变成实体的重要阶段。施工过程一般耗费时间较长，遇到的不确定因素较多。施工阶段是投资最大，也是最难控制的阶段。

（一）施工阶段的工期目标

是否按已批准的施工组织计划进行施工，过程中的节点是否按期完成。

（二）施工阶段的质量目标

建设单位、施工单位是否按照合同约定制定相关的的控制制度和措施，相关制度的可操作性如何，执行情况如何。隐蔽工程的施工措施和分项工程的施工组织设计是否完整，是否得到严格执行。变更签证是否按照法定程序进行，记录是否完整。分包单位是否具备相关资质，是否有完成工程内容的技术和人员力量。建设单位、施工单位合同管理是否规范，合同条款合理性与可操作性，合同资料的归档整理是否完善健全。

（三）施工阶段的造价目标

进度款工程量是否准确，工程量确认的程序是否合理，资料手续是否齐全，计算依据与计算规则适合恰当准确。隐蔽工程量相关的影像资料是否留存完整，各责任主体是否按时计量复测。索赔依据是否合理，引用规范条文是否得当，是否符合现行的法律法规和行业标准，索赔金额是否正确。工程建设管理费的支出和使用是否符合相关法律法规的要求。

六、结论

根据相应的目标体系设置目标，对政府投资项目进行目标管理，是促进政府投资项目建设更加高效的有效手段，目标体系的設置应结合政府投资项目的时间情况，这样在实际应用中才更加有意义。

参考文献：

[1] 向鹏成.基于信息不对称理论的工程项目风险管理研究[D].2005.

[2] 陈光，成虎.建设项目全寿命期目标体系研究[J].土木工程学报，2004.

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[4] 范建亭.国内工程招投标研究现状评述[J].经济问题探索，2012.

[5] 孙军，孙绍荣.工程招投标中围标问题的制度模型与治理[J].工程管理学报，2016.