张明斗++王姿雯

摘 要 城乡社保制度统筹发展作为新型城镇化进程中的重大战略问题，对于我国全面建设小康社会，落实五个统筹及推动新型城镇化的高效合理运行具有显著的现实意义和深远的历史意义。基于此，文章通过对城乡社保制度的发展现状及主要问题的系统性分析和阐述，从城乡二元经济社会结构与户籍制度、政府的财政投入水平与城乡分配结构、城乡居民的社会保障意识与参保积极性三大层面归纳概括出导致城乡社保制度差异的深层次原因，在借鉴国外社保制度模式及其经验特点的基础之上，提出深化户籍制度改革，构建城乡一体化的管理制度，完善城乡收入分配格局，制定统一的社会保障政策等城乡社保制度的统筹发展策略。

关键词 新型城镇化；城乡社保制度；统筹发展；经验启示

[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）05-0042-05

城乡社保制度统筹发展问题属于新型城镇化中的重大关键性问题。城镇化的进程中，伴随着农村人口向城镇的空间转移，居民对于社会保障方面的呼吁力度在不断加强，国家对此发布了一系列有关城乡社保制度的政策。然而，由于区域间经济社会发展的差异、城乡二元结构模式的存在以及农村自身发展水平的制约，城乡之间社保制度的客观差异依旧明显，并有日益向两极化发展的趋势，势必会对新型城镇化运行质量带来负面影响，这就需要在未来的新型城镇化中采取具有针对性和可操作性的措施统筹发展城乡社保制度。本文正是基于此种基调，对新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展展开探索性研究，以期为实现经济社会高质量发展和新型城镇化高效率运行提供行动贡献和策略贡献。

一、城乡社保制度的发展现状及主要问题

改革开放以来，为能够有效适应市场经济发展的需要，我国在建立和完善社会保障制度方面进行了多方的努力和探索，取得了相对突出的发展成效，彰显出光明的发展前景。但从改革的空间来看，这种改革多是在城市进行，对农村的社保制度虽有关注却没有引起足够的重视。同时，伴随着居民对社会保障需求的增多，城乡二元结构体制下社保制度所蕴藏的城乡社会保障差距过大、社保资金供给不足、城乡社保制度区域化、社会保障覆盖率低等各式各样问题也日渐凸显，引发大量的经济社会后果，制约着城乡社保制度的统筹发展。

（一）城乡社保制度的发展现状

城乡社保制度作为城乡统筹发展中的重要内容，受到社会各界的高度关注。根据社保发展的现实情况能够看出，我国在社保覆盖面、人员分配以及财政经费方面均有明显改善，城乡之间的差异日渐呈现出收敛的趋势，努力实现由单位和家庭保障向社会保障、由单纯覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的转变。国家也开始重视并力争弥补我国社保制度的缺口，为下一步社保改革奠定坚实的政策基础。特别是“十一五”以来，我国社会保障体系建设发展步伐加快，制度建设也取得突破性进展。党和国家做出了一系列重大决策部署，先后建立起城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，居民保障水平也因此得到较大幅度提高，社会保障服务管理体系也初步建立。到目前为止，中国已基本形成多元化的城镇社会保障模式与多维度的农村社会保障模式并存的运行格局。前者表现为个人、单位、社会、政府四维一体的架构负责制；后者表现为以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度，农村医保等为主要内容的框架结构。未来的新型城镇化过程中，随着社会的不断发展与制度的日益完善，城乡社保制度将会在较大的空间范畴内统筹和协调，社会保障水平大幅提高，广大人民通过享有社会保障得到实惠也将越来越多。这对于提升新型城镇化质量和居民幸福指数产生更为深远的影响意义。

（二）城乡社保制度中的主要问题

尽管我国的城乡社保制度已取得特定的发展成效，这背后也隐藏着大量的现实问题。主要表现在四大层面，首先，覆盖率低已成为制约城乡社保制度统筹发展的重要因素。相对于城镇居民基本实现社会保险全覆盖的比例来说，农村居民的覆盖率却不到50%，尤其表现在农民工群体，其参加各项社会保险的比例仅有8%到20%。这种偏低的覆盖率严重影响着城乡社保制度的统筹发展，对于未来新型城镇化高质量高效率运行也将产生大量的负面效应。其次，城乡间的社保待遇差距偏大。就社会保障的本质而言，农村居民远比城镇居民更需要各方面的保障权益，然而，实际情况却有所反差，国家对于城镇居民的社会保障补助远远大于农村，城乡社保待遇水平相差较大，没有达到城乡均衡的发展效果。截止2010年，农村参与养老保险试点的人数为32 643.5万人，仅占农村总人口数的33%，且参保水平也在逐年下降。再次，社保基金的筹集方式颇失公平。从社会保障的各个方面筹资方式可以看出，城乡社保基金在筹资方式上有失公平。一般而言，城镇居民的社会保障筹资方式表现为职工与企业共同缴费的营运模式，企业出资大部分，员工缴纳小比例；相比之下的农村居民，在社会养老保险的资金筹集方面，实施以个人缴纳为主、政府仅仅予以政策扶持的营运模式；在医疗保险方面，实施以个人缴纳为主、集体出资为辅、国家政策扶持相结合的营运模式。[1] 最后，农村社保管理机制缺乏健全性。目前为止，城镇已建立起较为完备的社保管理制度，城市社保基金由中央政府通过人力资源与社会保障部统一管理下拨，并且有专业人员成立起专业社保管理机构，构建起较为健全的社会保障信息网络系统；农村社保管理体制成立较晚，少有专业管理人员进行专业性的管理，社保基金多由地方各级政府下属管理，体制分散，分头、多头管理；不同乡镇、不同地区相互独立，各自为政，权责不明确，导致管理效率和管理效果也大打折扣。

（三）城乡社保制度差异的经济社会后果

城乡社保制度的差异性引发了各式各样的问题，也会带来较为显著的经济社会后果。首先，城乡社保制度的差异性阻碍了城乡统筹发展进程的实现。在较长的时期内，城乡社保制度始终是城和乡的割裂状态，农村居民无法像城镇居民一样享有着同等化的社保待遇，无论是在覆盖比例，还是在参保水平，抑或是缴费方式均有所偏差，不利于增强制度的科学性和惠民性，严重制约着城乡统筹发展的速率。其次，城乡社保制度的差异性降低了新型城镇化的发展效率。在城镇化的进程中，由于农村社保制度的不完善性以及区域经济发展所限，保险基金累积和缴费期限受到很大制约，外加社保基金城乡转移难度所在，这会在很大程度上造成农业转移人口的基金资源浪费，导致城镇化的成本加大；同时，正是由于这种社保制度的存在加大了劳动力自由流动的成本，也会严重降低这部分农业转移人口对城镇的经济贡献和社会贡献，导致城镇化的收益下降，最终带来的就是城镇化效率的降低。再次，城鄉社保制度的差异性影响着社会的稳定。社会保障制度一个重要的功能就是作为社会动荡的“稳定器”。在城乡二元结构体制下，城乡社保制度的差异性背后带来的是部分农民享受不了各种保障和扶持，尤其表现部分老年人口和农民工群体，严重缺失其生活保障和医疗保障，极大地危害着社会的稳定和有序进行。与此同时，由于城乡社保制度上的差异，农村居民福利待遇少，村民预期收入无法得到确定，许多农民正是因为生活没有任何保障，从而走上了危害社会的道路。最后，城乡社保制度的差异性不利于深化收入分配体制改革。现行的城乡二元社会保障制度从根本上扭曲了社会保障的收入再分配功能，导致收入分配既不公平也缺乏起码的效率，制约着改革的进一步深化。对这些经济社会后果的明确，对于未来推动城乡社保制度统筹发展、提高新型城镇化发展质量具有重要的推动优势。

二、城乡社保制度差异的成因解析

对于中国城镇化中的城乡社保制度差异而言，有着多方面的深层次原因，上到宏观层面的战略体制，下到居民本身的参保意识，都有着十分明显的联系机制。这既是长期以来国家所存有的城乡二元结构的使然，也是政府的财政投入水平与城乡分配结构不匹配的必然结果。对此问题的明确，对于未来城乡社保制度的统筹发展与推动新型城镇化质量的提升具有显著地成因价值。

（一）城乡二元经济社会结构与户籍制度

城乡社保制度差异的根本成因在于城乡二元经济社会结构。受制于高度集中的计划经济体制，我国明显形成了严格的二元户籍制度，划分出农村户口与城镇户口，给予不同户口于不同身份，对应着不平等的权利和义务。相对于城镇户口的特权优势，在社会保障方面，农村居民无法与城镇居民享受着同等的社保待遇，同工不同保现象依旧突出。由此看来，户籍制度的强划分性造成居民身份上的不平等，而身份上的不平等注定引发社会的不公平，严重影响着城乡社保制度的统筹发展。就其城乡二元结构的本质来看，作为发展中国家从传统农业化向工业化和现代化发展的过渡阶段，实质上是通过牺牲农民的利益来发展工业化，通过收取农业储蓄来筹集资金，保障城镇经济利益。这就导致我国城乡发展政策的制定、服务的供给多以城乡二元结构考虑基础，多注重城镇空间的发展，忽视或回避农村空间的发展。也正是这种原因，我国的社保制度也呈现出城乡间差异明显且缺乏统筹性的运行趋势，二元性特点相对突出，不符合城乡统筹发展的基本要求，更不利于新型城镇化发展质量和运行效率的提升。这就需要在未来的新型城镇化过程中正确处理好城镇和乡村社保制度之间的内在逻辑关系，统筹发展其框架结构与制度体系，深度革除城乡二元结构体制，为经济社会的全面发展和居民幸福指数的提升献计献策。

（二）政府的财政投入水平与城乡分配结构

城乡社保制度之所以呈现差异性，其主要原因还在于政府的财政投入水平与城乡分配结构。根据相关数据显示，自2002年以来，财政在社保方面的支出不增反降，公共财政支出主要用于城镇，农村成为社会保障事业投资最薄弱的环节，农村社会保障事业的筹资异常艰难；2014年国家财政用于社会保障和就业支出为15 968.85亿元，而用于新农合的财政支出为2 890.4亿元，仅占总支出的18%，城乡差距悬殊。从社会保障的本质出发，应首先帮助那些急需帮助的群体，然而实际并非如此。目前城镇已经建立起一套完整的社保资金运行体系和社保资金筹资模式，对社会保险方面各个方面都做了详尽的规定，保证社保资金能够定时定点打到居民账户；而农村仍旧缺乏这一整套完整的筹资模式，资金不到位现象仍旧突出。同时，政府对于城镇居民的社保资金投入相对较多，对于农村居民或是不投入或是投入力度很小，绝大部分需要自己出资，外加农民本身的经济条件有限，很难承担这些社保费用，无法享受到社保所带来的福利。另外，由于财政投入水平的偏差，农村的社会保障也严重缺乏专业型人才，无法及时解决相应的社保问题；农村社会保障的信息封闭性，无法享受新型网络模式下的社保方式。因此，政府的财政投入水平与城乡分配结构构成我国城乡社保制度差异的重要原因，这也意味着在未来的新型城镇化进程中必须有效提升财政投入水平，完善城鄉收入分配格局，加快建设农村社保制度，进而达成城乡社保制度统筹发展的初衷。

（三）城乡居民的社会保障意识与参保积极性

在城镇化进程中，城乡居民的社会保障意识相对较差，参保积极性不高也成为城乡社保制度差异性的重要因素。纵观社会发展史，中国是具有五千多年农耕文明的大国，农民自古以来与土地相偎相依，对土地有着深厚的感情。在中国现行的土地制度下，农民已经有了根深蒂固的土地观念，对土地有着生存依赖，土地客观存在，农民的经济来源就有稳定渠道，农民就能够有基本的生活保障。此种发展现状下，农民就会下意识的忽略除土地以外的任何保障制度，认为任何保障制度都无法土地保障相比拟，形成“只要是需要自己缴费的保障都是不靠谱保障”的思想观念。同时，中国几千年来的历史原因，农民形成了“养儿防老”的传统观念，禁锢了农民的社会保障思想；再加上社会保障制度在农村宣传力度不到位和信息化网络建设的滞后性，广大农民群众根本无法真正了解社会保障制度的真正精髓，导致农民的社会保障意识薄弱，对社会保障的需求力度偏小，参保积极性不高，进而引发农村社保制度不健全、城乡社保制度差异明显的社会现实。这就需要在未来的新型城镇化进程中，更新传统的思想观念，强化社保宣传力度和信息网络系统建设，提高居民的参保水平和参保热情，为更好的推动城乡社保制度的统筹发展和新型城镇化质量的提升贡献力量。

三、国外社保制度模式及其经验特点

国外政府在社保制度方面经过较长时间的实践探索，积累了丰富的宝贵经验，形成了各具特色的社保模式。同时，鉴于我国在城乡社保发展中面临的种种问题，需要认真吸取有益经验，以此促进城乡社保制度的统筹发展和新型城镇化运行效率的提升。

（一）社会保险型的社保模式

以美国、德国、日本等发达国家为代表的社会保险型社保模式成为诸多国家借鉴和学习的重要标杆。该模式的独具特点在于，对不同的社会成员选用不同的保险标准，并以劳动者为核心，建立社会保险制度；强调劳动者个人在社会保险方面的责任；社会保险费用实行由国家、雇主和劳动者三方共同担负的运行机制，以劳动者和雇主的社会保险缴费为主，国家财政适当支持，即个人和雇主投保，国家资助。同时，劳动者享受社会保险的权利与社会保险缴费的义务相关联，享有的社会保险待遇水平与社会保险缴费多少及个人收入情况相关联。[2] 该模式也比较重视社会保险中权利与义务的密切联系度，强化自我保障意识，切实体现互助互济的宗旨。这种社会保险型的社保模式对于我国推动城乡社保制度的统筹发展具有重要的借鉴意义，真正有效体现了以劳动者为核心的主体思想；以个人收入情况为基础缴纳社会保险费用的运营模式，多挣多缴、少挣少缴，彰显出公平的内在要义；费用由国家、雇主以及劳动者承担，责任分明，资金压力分散化，有利于城乡社保制度的治理和完善。

（二）福利国家型的社保模式

以英国、瑞典为代表的福利国家型的社保模式属于一种比较全面的保障模式，对于促进当地的经济发展，保证人民生活质量及保持欧洲社会稳定发挥了关键性的作用，有着成功的内在经验。该模式的显著特点在于用累进税的办法实行收入所得再分配；实行充分就业，使人人能有就业机会；实行全方位的社会保障制度，其保障对象为全社会成员，覆盖面广；贯彻公平优先、兼顾效率的保障原则；个人不缴纳或低标准缴纳社会保障费，福利开支基本上由政府和企业负担；保障项目齐全，一般包括“从摇篮到坟墓”的一切福利保障；这种社保模式的优点在于社保质量水平相对较高，福利国家的居民能够享受到高等福利待遇，真正实现达成居民只要有需求，社会就能提供保障的水平。尽管这种社保模式以发达国家为适用主体，但对于我国城乡社保制度的统筹发展仍具有特定的借鉴意义，特别是公平优先、兼顾效率的保障原则及推动实施较高的覆盖面，对于我国目前城乡社保制度的差异性现状及农村社保覆盖面低的现实具有重要的参考价值。这也为我国未来新型城镇化中的城乡社保统筹发展提供了路径指引和策略参照。

（三）储蓄保险型的社保模式

以新加坡和智利等国为代表的储蓄保险型的社保模式，有着自身内在的运行机制，对我国城乡社保制度统筹发展也有着明显的借鉴意义。该模式的独具特点表现在雇主、雇员共同缴费或只有雇员缴费，政府不提供资助，强调自我负责；权利和义务高度对称；政府不再是缴费主体，而是扮演监督者的角色，重点监督个人账户中的资金运营状况；保障水平基本取决于社会保险基金的实际投资收益率。储蓄保险型的社保模式主要是以资金辅助为主，围绕着公积金、个人账户等展开社会保障模式，意在通过保障居民的资金积累财富，使居民本身拥有的资金数量增多，从而达到社会保障的效果。这种社保模式对于我国未来新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展具有借鉴价值，可以鼓励居民个人，尤其是农村居民通过储蓄的方式积累社保基金，进而从经济层面缓解我国的社保压力，提高农村的社保水平，最终实现城乡社保制度的统筹协调发展。

（四）国家保障型的社保模式

由前苏联提起的以公有制为基础、计划经济体制下推动实施的国家保险保障模式，虽已被摒弃，但对于我国的城乡社保制度统筹发展仍有一定的启示意义。该模式由政府统一包揽，因而又称政府统包型社会保障制度。该模式的重要特点在于，主要是通过国家宪法将社会保障确定为国家制度；社保支出由政府和企业共同承担，个人不再另交保障费；其保障的对象是全体公民；工会参与社会保障事业的决策与管理。该种模式属于强制性的计划性社会保障政策，有着积极的作用，既能够推动实现真正意义上的社会保障，体现完整的福利水平，也能够有效贯彻社会保障的本质要求。对于市场经济体制下的中国而言，这种社保模式对于我国未来新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展也有着较为明显的借鉴价值，城乡社保制度的统筹发展既要强调政府的宏观调控作用，也要发挥市场的资源优化配置作用，并将其功效完美结合，方能达成城乡社保制度统筹发展的战略目标。

四、新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展策略

新型城镇化进程中，城乡社保制度面临着大量的差异性及各式各样的现实问题，对统筹城乡发展、提升新型城镇化发展质量及深化改革收入分配制度均有着负面的影响。这就需要在未来的新型城镇化路途中，找到切合实际且具有针对性的操作性策略，来高度解决诸多现实问题，推动实现城乡社保制度的统筹发展。

（一）深化户籍制度改革，构建城乡一体化的管理制度

推动实现新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展的首要策略就是深化户籍制度改革，构建城乡一体化的管理制度。首先，清理与户籍挂钩的各项政策。禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，逐步剥除附着在户籍背后的各种权益，对社保领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，研究制定城乡统一的新标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩，推动社保制度的统筹协调。其次，合理引导农业人口有序转移。进一步放宽农民进城的落户条件，降低大城市的落户门槛，对于半城镇化人口应实行逐级分布落户的政策体系，引导在城镇就业或者居住的人员有序转为城镇居民，适当考虑出台人地挂钩和人财挂钩的运行机制，以此化解由城乡二元户籍制度所带来的种种冲突和不利，消除由身份不平等所带来的一系列权益的不平等，使城镇社会对农民阶层由经济接纳、社会拒入转变为经济接纳、社会接纳。[3] 再次，建立多元化成本分担机制。根据社会发展的实际需要，逐步建立起由政府、企业、社会等共同参与的多元化社保成本分担机制，降低社会保障的财政支出压力，逐步缩小发达地区与落后地区、城镇与乡村之间社保制度的差距，使每个地区的社会保障事业共同发展，共同进步。因此，深化户籍制度改革，构建起全国性统一的社会保障管理制度，既有利于社会保障工作的管理，也有利于国家统筹社保资金，提升资金的利用效率，推动城乡社保制度的统筹发展。

（二）完善城乡收入分配格局，制定統一的社会保障政策

政府的财政投入水平与城乡分配结构造成了城乡社保制度的差异性，这也意味着未来的新型城镇化中完善城乡收入分配格局，制定统一的社会保障政策成为推动实现城乡社保制度统筹发展的战略举措。首先，规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系。在实际的社保制度完善中，收入分配的不合理性在某种程度上加大了城乡社保制度的差异，为此就需要建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局，[4]使社会发展成果更多的体现在民生保障层面。其次，建立全国统一的社保调转规则。城乡社保制度之所以没有能够实现统筹发展的效果，重要原因还在于目前缺乏整套的社保调转规则，导致各地间农民工跨地区调动时，其社会保障账户无法随地进行移动，这样大部分进城务工的农民工无法享受到可靠稳定的社会保障。这就需要尽快完成社保体系建设，完善社保的服务职能，制定出一套完整的、城乡统一的社会保障政策机制，做到有重点、分层次的针对不同地区、不同身份的居民进行相应的社会保障服务，在保证全国范围的居民能够享受到应有的社会保障权利的同时，平稳推进我国社会保障事业发展。这两大方面的有效开展能够在很大程度上降低城乡社保制度的差异，对其实现统筹发展具有重大的战略价值。

（三）提升财政投入水平，加快建设农村社保制度

城乡社保制度之所以存在较大差异，除了相应的体制机制外，资金投入不足也是其重要的成因。为更有效的推动我国新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展，还需要提升社保的财政投入水平，加快建设农村社保制度。首先，加大社保建设的公共财政投入力度。要根据经济发展水平和各方面承受能力，强化公共财政对社会保障体系建设的投入水平，提高社会保障程度，扩大城乡社保覆盖面，增加对新型农村合作医疗的财政补助，逐步提高城乡最低生活保障和失业、工伤保险待遇，不断充实和壮大全国社会保障基金，使更多的居民加入到社会保障的群体中来。其次，提升财政投入的效率，做到投入到位。提升财政投入水平不单单是要增加财政在社会保障方面的资金数量，也要加强资金的预算工作，以增强社会保障财政支出的权威性和稳定性；[5]社会保障的各个部门要加强社会保障资金的管理执行质量，要和财政社保的信息资源紧密结合，确保财政投入达成好钢用在刀刃上的理想效果。再次，重视政府推动力量，强化政府的推动优势。充分发挥政府在农村社保制度建设中的作用，把建设农村社保制度建设提上工作日程，明确其建设目标，进行统一规划、管理；并积极进行社会保障方面的组织宣传工作，认真进行资金统筹，全力支持农村社会保障事业发展。因此，提升财政投入水平，加快建设农村社保制度也成为新型城镇化中城乡社保制度统筹发展的重要策略。

（四）强化社保信息网络系统建设，提高居民的参保水平

新型城镇化中的城乡社保制度统筹发展还必须强化社保信息网络系统建设，提高居民的参保水平和参保意识。首先，加大社保的信息化建设步伐。新世纪是信息化的時代，信息间的交流碰撞推动着各项社会事业的高效发展，为更好地缩小城乡社保制度差异，就需要加大社保的信息化建设步伐，充分发挥其内在的优势，提高居民的社保项目使用频次；强化社保信息网络建设效率，尽快更新我国陈旧的社会保障信息系统，完善各级社会保障信息体系，做到信息保存完整，随时可调查研究的基本效果。其次，要全方位培养信息建设方面的专业人员。由于农村专业人才的缺乏，也导致城乡社保制度差异的存在，为此就需要大幅度培养信息建设的专业人才，使其通过先进通信网络技术，实现社会保障信息的全覆盖，建立起庞大信息云，每位居民的参保信息、缴费情况可以共同存储在一个信息云云端中，可随时抽取，既能够有效节省时间，也能够降低成本，还可以轻松完成大区域流动性人口社保业务办理，为实现异地社保的合理转移奠定基础。因此，城乡社保制度统筹发展中必须强化社会保障网络体系的建设，加大网络使用频率，通过信息的筛选和政策的识别，全面提高居民的参保积极性，从而为我国城乡社保制度的统筹发展提供策略贡献。

五、结 语

城乡社保制度的统筹发展问题作为新型城镇化中的重大战略性问题，对于经济社会的全面进步和全体居民幸福指数的提升具有关键性作用。伴随着城镇化进程的加速，为能够保质保量的实现转移人口享有到与城镇居民同等社保待遇的目标，就需要在有效明确其现存问题的基础之上，采取具有针对性和可操作性的发展策略，来推动城乡二元社保制度向一体化社保制度转变，实现城乡社保制度统筹发展的美好画面。

[参考文献]

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[5] 邢伟. 城镇化背景下促进城乡社会保障制度的衔接与整合[J]. 宏观经济管理，2013（7）： 28-30.