摘 要：为激发社会活力和促进社会组织的健康有序发展，近年来各级政府出台了一系列推动社会组织发展的扶持政策。实践证明，区别于政府购买的财政扶持政策是社会组织扶持政策的关键门类，目标旨在培育和型构合理的社会组织体系。财政扶持政策既是社会组织培育的重要机制，也是社会治理创新的重要策略，在優化社会组织发展结构、完善社会组织发展的支持体系、创新社会组织发展格局上有着重要意义。然而，在社会组织财政扶持政策的实践中也存在政策设计的精准性困境和政策运行的公开性困境。社会组织财政扶持政策走出困境的优化路径，需与政府购买公共服务政策相区别，厘清政府资助与财政扶持政策的功能和目标，合理化财政扶持内容，重点扶持具有地区性、专业性、发展性和基础性的社会组织发展。

关键词：社会组织；财政扶持；政府购买；政府资助

中图分类号： C912.2 文献标识码：A 文章编号： 0257-5833（2017）02-0072-08

作者简介：彭善民，上海大学社会学院社会工作学系教授、博士生导师 （上海 200444）

社会组织是社会建设的重要载体与发展目标，社会组织的发育及良性运行是我国社会体制改革的重要任务，也是政府职能转变与现代社会体制型构的重要基石。近年来我国政府在扶持社会组织的培育和发展方面扮演了重要的角色，早在1990年代制定了社会组织税收减免的优惠政策，21世纪以来则聚焦政府购买社会组织服务的制度建设。2007年国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，首次在文件中出现政府向社会组织购买服务的提法。2013年国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的实施，则在全国各地掀起政府购买社会组织服务的热潮。伴随政府购买服务的政策与实践的发展，财政扶持或资助政策近年也有了重要起步。在国家层面上，2012 年中央财政安排专项资金，支持社会组织参与社会服务，重点资助社会组织开展各类示范项目和试点项目。12016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出要完善扶持社会组织发展政策措施。地方层面，财政扶持政策在社会组织相对发达的地区亦有较早的探索，并渐次展开。2007年上海市浦东新区政府颁布《关于促进浦东新区社会组织发展的若干意见》，明确了“十一五”期间该区社会组织发展的财政扶持重点。2010年广州出台《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》，明确列出促进社会工作机构发展的财政扶持专项。2012年北京市《关于利用福利彩票公益金购买社会组织公益服务项目的通知》专门规定了对社会组织的资助补贴和项目奖励。同年上海市静安区下发《社会组织发展专项资金管理办法》，对社会组织初创期经费补贴、发展激励和购买服务的标准和流程有明确规定。2013年广东省财政厅与民政厅还共同制定《广东省省级培育发展社会组织专项资金申报指南》。2014年成都市财政局亦首次设立培育发展社会组织专项资金，以扶持项目方式培育发展社会组织。

客观而言，政府购买政策和财政扶持政策的出台积极推动了社会组织的发展，但在大力推进政府向社会组织购买服务的实践中，各地各级政府对“购买服务”的认识依然存在着较大的差异，以致实践中有关购买服务的政策表述和具体操作也呈现出一定的不同。其中最典型的是将大量“政府出资、社会组织运作”的公共服务供给方式统称为政府“购买服务”，客观上影响了政府购买服务的规范化发展与可持续发展。1国内理论界近年来对政府购买社会组织服务政策进行了颇多研究，内容广泛涉及政府购买公共服务的意义、涵义、边界、模式、路径等。2政府购买公共服务基本被理解成将原来由政府直接向社会公众提供的一部分公共服务，通过合同外包、公私合作、补助或凭单等方式转交给社会力量提供，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式。3这一理解容易形成“政府购买”与“政府资助”的混淆。政府购买服务引入的是市场竞争机制，遵循的是等价交换原则，与以往的资助和补贴等有明显不同。我国社会组织的发展在总体上尚处在起步阶段，能够承接政府购买服务的社会组织数量不多、水平不高、专业能力不强，需要政府在购买服务时在向社会组织提出明确要求的同时，进行必要的指导、支持、培育和发展，让社会组织能够通过参与购买服务逐步发展壮大起来，真正成长为公共服务和社会治理的参与主体。4为此，以政府资助为主的财政扶持政策研究对深化政府购买公共服务制度建设、型构社会组织扶持政策体系及推动社会组织发展有着重要的意义。然而，国内对财政扶持政策的研究至为缺失，既有研究初步涉及扶持政策制定环节的讨论5，相应政策的评估分析及政策定位研究亟待加强。

作为全国社会组织建设创新示范区和国家综合配套改革城市的上海P区是社会组织发展财政扶持政策探索的先行者，在政策的制订、实施和评估等方面均有着积极的实践。本文试以P区“十二五”时期的社会组织财政扶持政策为研究对象，旨在深入探讨社会组织财政扶持政策的功能、目标及重要落脚点，以期增进社会组织扶持政策体系的完善和社会组织的健康有序发展。

一、财政扶持政策内容及成效

（一）政策内容

社会组织财政扶持政策内容主要体现在政府对社会组织的运营补贴和各类奖励方面，各地扶持政策内容上的差异主要体现在补贴和奖励的类别、额度及支付方式上，亦具有较为鲜明的政策导向性。纵观国内当前既有的社会组织扶持政策文件，以广东为代表的珠三角区域及成都地区在运营补贴方面包含了一定的项目资助内容。《广东省省级培育发展社会组织专项资金管理暂行办法》规定专项资金扶持为无偿资助，由受扶持社会组织统筹用于办公场地租金、社会服务项目成本费用以及培训费用等支出。《成都市培育发展社会组织专项资金管理试行办法》规定的专项资金包含了一次性补助金和扶持项目资金。在资助方式上主要采取多项综合的打包给付，广东省省级培育发展社会组织专项资金扶持的社会组织分为公益服务类、学术联谊类、群众生活类、行业协会类、公证仲裁类等非营利性社会组织，并且明确规定每类社会组织的总体额度，即规划了每类组织的具体数量和每家机构的具体额度，机构申请获得的经费为机构可以相对自主的统筹经费。以上海为代表的长三角区域的扶持政策内容则相对纯粹地体现为机构的运营补贴和奖励，在具体支付内容上进行分项给付，以上海P区为例，社会组织财政扶持政策内容可具体归为如下七类：

一是开办费补贴。该项政策设计主要针对新成立的社会组织而言，并选择以公益性社会组织的培育和发展为旨归，对在该区登记成立的服务民生的公益性社会组织、枢纽型社会组织、支持型社会组织给予一次性开办费补贴。

二是房租补贴。对由区政府有关部门担任业务主管单位的枢紐型、支持型社会组织和属该区重点发展产业的新登记的区行业协会、新入驻的市行业协会、基金会，给予房租补贴。同时，对于非P区注册的有影响的社会组织入驻和提供服务，给予相应的房租补贴。

三是工作经费补贴。为构建区、街道（镇）两级社会组织管理网络，加强管理网络建设和对基层社会组织的服务管理，对承接社会组织网络建设工作的各街道（镇）社会组织服务中心进行专门的工作经费补贴，其中，镇社会组织服务中心补贴经费由区财政与镇财政各承担一半。

四是人员经费补贴。旨在鼓励枢纽型、支持型社会组织引进高端人才，对该区登记的枢纽型、支持型社会组织吸收全日制大学本科以上应届毕业生就业给予专项人才补贴。为防止人才流失，补贴的兑现要求引进的人才需签满三年劳动合同，给予三年内每人每年2万元的人员经费补贴。

五是活动经费补贴。主要针对行业协会而言，旨在鼓励行业协会（含以企业为主要会员的协会、商会、促进会和联合会）开展在国内外具有影响力的活动，对行业协会在区内主办具有国内外影响力和一定规模的展览、会议以及招商引资等活动，根据参展人数、会议和活动规模给予专项补贴，具体额度参照支出经费的30%，但补贴最多不超过15万元。

六是创先争优奖励。对区内登记的社会组织及其研究成果获得区级、市级、国家级各类荣誉或奖项的，分别给予奖励；专职从业人员获得区级、市级、国家级劳动模范，三八红旗手，新长征突击手，先进工作者等荣誉的，亦分别给予奖励。

七是规范化建设评估奖励。鼓励社会组织参与等级评估，对首次获得社会组织规范化建设等级评估4A级以上的组织予以程度不等的奖励，同时，入驻本区的市、长三角区域、全国性行业协会以及基金会亦参照执行。1

（二）政策成效

P区政府在“十二五”时期根据上述七个维度对社会组织进行财政资助，每年的扶持资金达到1200万元，此种导向性投入不仅强化了社会组织培育的力度，而且直接影响了区域内社会组织发展的结构。具体成效和影响可归之为如下方面：

一是推动社会组织健康有序发展。首先，财政扶持政策对新成立的社会组织给予开办费补贴和发展中的社会组织给予运营补贴，减轻了这些组织创业初期的费用负担或资金周转压力。对于不少受扶持的社会组织而言，房租补贴为主的财政扶持资金占到组织管理经费的80%以上。其次，社会组织扶持政策总体上具有较为明确的指引性和较强的选择性，重点扶持社区公益性、枢纽性、支持性社会组织以及行业协会，推动了社会组织结构的优化，“十二五”时期相比较“十一五”时期，P区服务民生的公益性社会组织数量已经超过教育培训类社会组织，占比超过1/3。再次，财政扶持政策注重引导社会组织的规范化发展，规范化评估等级与社会组织普遍依赖的房租补贴挂钩，积极推进了社会组织的规范化建设，2011年至2014年全区已有240多个社会组织获得评估等级，其中5A等级25个，4A等级63个，3A等级93个，同时完成对39家社会组织的撤销登记。第四，财政扶持政策中的人员经费补贴和创先争优奖励，尽管额度并不高，但是在圈内容易形成一定影响，推动了社会组织能级与人才的发展。“十二五期间”区内两家社会组织获得全国先进社会组织称号，区党代表、区人大代表和区政协委员中社会组织成员有47人，其中专职人员10人，更有1人当选市党代表，2人当选市人大代表，2人当选市政协委员。最后，财政扶持政策更加专注专业社会组织阵地建设，不仅稳固了一批具有创新能力和社会影响力的社会组织，而且还成功地打造了公益园和公益街，并于2014年被评为全国社会组织建设创新示范区，彰显了社会组织财政扶持政策在整体规划、支持和创新方面的影响力。

二是促进社会组织政策环境优化。区级社会组织发展的财政扶持政策，激发了街镇兴办社会组织的热忱，推动了街镇一级社会组织扶持政策的出台。不少街镇参照区级财政扶持政策意见相继出台扶持社会组织发展和促进政府购买服务的意见，助推了社区社会组织的蓬勃发展。与此同时，P区社会组织发展扶持政策成为国内其他区域社会组织发展扶持政策制定的重要参考模板，一定程度上彰显了此项政策的社会影响力。促进社会组织的规范化建设的财政扶持政策一定程度上推动了政府购买社会服务的力度和政府购买政策的完善，P区财政扶持政策的核心制定者法学专业出身，长期扎根社团管理领域，注重从专业角度出发，在多个场合反复强调政府资助与政府购买的区别及意义，直接推动了P区“十一五”和“十二五”时期社会组织财政扶持政策评估的两项研究，力求政府资助的扶持政策与政府购买政策相互作用，共同促进了社会组织发展环境的优化。区工会、团委、妇联、残联、科协等人民团体亦受社会组织发展财政扶持政策影响，或成立相应社会组织，或购买相应社会组织的服务，日益发挥出枢纽组织之影响。

三是加快了社会组织复合培育体系的形塑。财政扶持政策是政府培育和调控社会组织的重要手段，是打造政府支持政策体系与社会组织培育发展体系的关键环节，在政策实践领域，注重顶层设计和战略规划，使得P区社会组织发展从过去的单一行政培育模式逐步转变为政府扶持培育、事业单位改制、社会专业机构孵化、公益项目催化、引进外部社会组织等多途径复合培育模式。在财政扶持政策的导引和支持下，P区逐步型构出上游有基金会，中游有支持型、枢纽型、示范性社会组织，下游有丰富多样的社区操作型、实务型社会组织的生态链。以公益服务园、基金会服务园、社区公益服务园、P区公益街为主体的公益示范基地，荣获“第六届中国地方政府创新奖”。

二、财政扶持政策的主要困境

整体上看，P区社会组织发展的财政扶持政策在取得良效的同时，亦在政策设计和政策运行环节存在多种困境，主要体现在以下两个方面：

（一）公开性困境

政策的公开力度是政策有效性的重要考量，在社会组织始兴和普遍存在资源依赖的当下，社会组织财政扶持政策更是面临公开性挑战。有研究指出目前国内政府支持社会组织参与社会服务的政策实践过程中，存在向社会公开相关信息的力度不够、项目监管与评估呈现“内部取向性”等问题。1P区政府制定的社会组织财政扶持政策在体制内外都有公开，在网上能查到扶持政策文件及相应的政策解读，作为政策出台的职能部门民政局还专门委托区社会组织服务中心对区内社会组织进行专门的政策宣传和政策讲解，并给参加业务培训的社会组织学员发放过政策解读的纸质小册子。按理政府职能部门完全履行了政策公开的义务，然而，扶持政策的社会知晓度依然不高。就知晓面而言，多限于社会服务机构的中上层管理者，普通员工对之的知晓度很低。若进一步扩展到非社会组织层面或社会大众层面，知晓者甚微。就知晓程度而言，知晓此项政策的多数人对社会组织财政扶持政策只是“隐约知道有那么回事”，但不知道政策具体运作程序，不熟悉政策的基本框架，不知道政策具体包含哪些部分。不少社会机构人员表示，即便知道有此块扶持经费申请，但对该项政策实施的结果不甚了解，不知道哪些组织获得了多少经费支持，也不知道可以从哪些渠道方便了解这些结果，同时也不清楚政策的评估和监督方，部分已经申请到扶持经费的机构负责人甚至事先不知道还有财务监督处的专业人士会对此进行不定期的审计等。

总体上机构人员对扶持政策知晓或获悉的信息渠道较为单一，或倾向于个体化，比如开办费申请，基本是负责或协助登记管理的工作人员一一告知机构申请者届时申请。尽管有在P区注册机构的非常熟悉开办费补贴，但也有部分人并不知情，当被告知有一笔开办费时，会感到意外的惊喜。财政扶持的经费数额有限，对一些处于发展期的机构影响并不大，因而相应的机构管理者对此项政策缺少主动关注，然而，当其一旦知道其他组织在同等情况下得到相应补助或奖励后，往往会产生心理失衡和不公感，转而对财政扶持政策的制订者和宣传者产生一定的消极感和负面感。

若仔细考究扶持政策既有的公开方式或公开手段，亦能分析出知晓度不高和公开性困境的部分成因。就政策的网上公示而言，真正从网上寻找和了解政策的人甚少。就政策的专题解读报告会而言，参与培训的人员亦是十分有限，一般的社会组织规模小、事务繁多，能派出参会的人少。扶持政策公开宣传的频次和力度有限，社会服务机构人员流动性大，政策的经常性解读是不少机構工作者的现实需求。部分政策条款的模糊性也是影响政策公开效力的重要因素，部分经费资助理解起来较为困难，诸如活动补贴一项，相应的条件说明就不够明确，政策解读人员也表达出不易判断的困境。新兴的社会组织财政扶持政策自身的不完善性一定程度上也制约了政策宣传的积极性和公开的力度。政策制定者和解读者在访谈中坦言，既有的扶持政策是探索性的，扶持政策的目标定位并不特别清晰，此外，鉴于社会组织领域的“模糊发包”政策执行模式1，扶持政策本身还存在相当的完善空间。

（二）精准性困境

社会组织的兴起尚属新社会现象，P区社会组织财政扶持政策亦处于摸索阶段，在政策的设计和运行方面面临诸多的精准性困境。

一是开办经费补贴方面，开办费是一次性补贴社会组织在创立初期的项目启动。有对一次性的给付方式提出疑义，认为社会组织一成立即获得全部开办费的做法不科学，做得好的组织和做得不好的组织获得同等开办费的做法有失公平，主张根据新成立社会组织的项目启动和服务验收结果分期给付。亦有认为开办经费补贴可以取消，理由是如果新成立的社会组织连开办都有困难，还需要补贴，说明能力不行，起码的资格都不具备，政府为何还要扶持？其他地方对社会组织财政专项支持中亦有不设开办费补贴之举，P区既有扶持政策文本中对此的立论依据不明朗。

二是工作经费补贴方面，是专门针对街镇社会组织服务中心的规定，在政策实践中亦受到质疑。有提出工作经费紧缺是很多社会组织面临的现实问题，为何社区中的街镇社会组织服务中心有工作经费补贴，而其他社会组织没有，工作经费补贴称呼上的科学性或贴切性值得进一步考虑。此外，各街镇经济社会发展水平差异性大，社会组织的发展程度不一，既有不顾社会组织服务和发展数量的资金统一补贴方式并不十分妥当。

三是房租补贴方面，多数受访者表示项目经费之外的房租补贴，是笔极为重要的开支，直接影响到社会服务机构的生存。享受房贴的社会组织普遍担忧未来房贴政策是否变化，现有房贴随着社会组织的日益增多是否能够持续。未能享受到房租补贴的社会组织则质疑现行房补政策的科学性和负责房租补贴政策落实的第三方组织的公正性。此外，街镇社会组织认为，区一级社会组织能申请租房补贴而街镇一级不能申请的措施不合理。

四是人员补贴方面，专业人才的流失与缺失一直是社会组织普遍存在的重要问题。街镇社会组织当下招收大学生难，因此有认为既有的人才补贴政策主要有利于区级、市级枢纽性或支持性组织，对街镇社会组织有些不公。享有该项补贴的社会组织则表示现行人力资源成本越来越高，现行的补贴额度实在太少，对机构的减负功能不大。随着社会组织的发展，海外高学历优秀人才也开始进入到社会服务领域，有认为海外优秀人才的人员补贴应有所提高，希望人才补贴能参考工资收入或所交的社保金的高低配置细分补贴档次，使得补贴政策更趋精细。

五是组织等级奖励方面，现行政策鼓励本区社会组织参与社会组织等级评估，对已享受4A评估等级的给予5万元奖励，如再获得5A等级评估，增补奖励3万元。不少人认为此项政策的覆盖面还可以再拓展，主张对等级升级快，取得较大进步的也要给予相应奖励。有建议增设普惠性的政策扶持条款，使得1A到5A的都能享有政策扶持。也有认为应减少对5A机构扶持，5A机构属于成熟的典范机构，年度收支通常在500万元以上，基本具有自我发展的能力，倒是处于上升期的3A-4A组织或年度项目额度500万元以下的机构往往处于转型发展的关键期，更需要重点扶持。

六是创先争优奖励方面，多数受访人员认为奖励的要求高、覆盖面窄、能享受此条款的甚少。这一定程度上也影响到扶持政策鼓励创先争优的初衷，对社会组织的创先争优的激励氛围不够。此外，奖励的部分条款欠明确，诸如“由国家部委办或授权的机构和组织评选的全国性专项先进集体，参照执行”中国家部委办或授权的机构和组织有时不好界定。在奖励内容中，上海市级获奖没有纳入，有些市级奖励含金量可能比某些全国性奖励还高，奖项设计没有很好地结合地方实际。

七是活动经费支持方面，主要针对行业协会或支持型组织而言，特指具有国内外影响力和一定规模的展览、会议以及招商引资等活动。尽管政策实施细则中对国内外影响力和一定规模有明确的数字要求，但在实际操作中存在一定的理解困境。不少受访者反映相应条款的要求太高，条件苛刻，即便申请到，使用起来也非常繁琐，需出具大型活动的专项审计报告。即便有够条件的，但事先对相应条款了解不够，实际工作中容易忽视相关证件或证据的保留，待到申请阶段最终因材料缺失而主动放弃或被动放弃。事实表明，2011-2013年期间也只有P区计算机协会一家组织获得该项活动经费支持。

总的来说，社会组织财政扶持政策如何精准设计与科学制定？财政扶持资金如何进行预估？资金使用如何接受社会监督？财政扶持政策如何公开？诸多问题均需在政策修订中得以完善，更深层次上涉及到财政扶持政策的功能理解与目标定位。

三、财政扶持政策优化路径

社会组织财政扶持政策的优化路径与未来发展，需要与政府购买等扶持政策相比较，更加清楚财政扶持政策的功能、明晰政策目标、合理化扶持内容。

（一）财政扶持政策的目标旨在培育和型构合理的社会组织体系

政策目标的合理定位在政策制定和实施过程中有着首要地位，政策目标科学定位的方法之一在于与既有参照物的比较。现行社会组织扶持政策主要有政府购买和政府资助两种类型。政府资助的核心内容即财政扶持。实践证明，两类政策对社会组织的发展均有重要的意义，但在实际运行中又有不同的侧重。如何理解两者的差异，恰是财政扶持政策定位的关键。社会组织财政扶持政策的目标在于培育和型构合理的社会组织体系，目的是力促社会组织与国家、市场依法有效的良性互动，以实现社会团结，塑造和引领繁荣有序的社会生活。1具体而言，与政府购买推动社会组织的大力发展相比较，财政扶持政策目标更突出社会组织健康有序的优质发展，不仅是社会组织数量的增长和规模扩展，更在于社会组织结构的优化、扶持政策体系的完善及社會组织体系的形塑。与显性的短期时效倾向的政府购买政策相比较，社会组织财政扶持政策的目标更为长远且相对隐性，需要深入的认识与把握。

（二）政策运行需要力行分类扶持、公开透明与绩效导向

现行社会组织财政扶持政策中既有的分类扶持基本是按枢纽型、支持型、直接的民生服务型等组织类型进行划分，然在实际的运作中，基本上都呈现出综合服务的特点。社会组织为求生存往往呈现出过度的资源导向1，承接各种项目，消极影响到组织的专业性成长。新时期的分类扶持在参考传统的组织样态类型划分基础上，应兼顾社会组织的专业属性或服务领域，即使是枢纽型、支持型的社会组织也呈现出不同的领域类型，财政扶持政策需要对不同专业属性或领域类型的社会组织发展规划和配备相应比例的经费。

公开透明是财政支出的基本要求，财政扶持专项资金的申请、审核、分配以及使用情况等应以适当方式向社会公开，广泛接受社会监督。专项资金管理方需要明确职责义务，负责各项补贴、奖励和专项经费的落实，对资金的使用进行跟踪和动态管理，每年可委托第三方专业机构对上年度社会组织使用专项资金情况开展专项审计或绩效评价，且结果公开。为提高政策的公开度和知晓度，需加大政策宣传力度，创新政策宣传方式，委托专业机构定期举行政策解读或咨询。

社会组织的财政扶持或政府资助亦需强调政策投入的成本意识及政策效果的评估。新形势下的社会组织财政扶持政策应是有限公共财政资源下的选择性扶持和激励性扶持，具有明确的效果或效应指向，即政策扶持资金投入需要充分发挥资金的激励效应，提高社会组织自我造血功能，激发社会组织的效力和提升社会组织的影响力。绩效导向的社会组织财政扶持政策一定程度上需要朝向社会投资型或发展型或能促型的社会政策发展。

（三）扶持重点：地区性·专业性·生产性·发展性·基础性

究竟扶持什么样的社会组织是财政扶持政策制定和实施的关键，社会组织发展的财政扶持政策在选择扶持对象的时候，需要重点考量社会组织地区性、专业性、生产性、发展性、基础性等因素。地区性方面，扶持资金源自地方公共财政，公共财政的地方性特征决定了扶持政策的属地化，财政扶持政策应重点扶持长期主要服务辖区的社会组织，重点审视组织的服务地而非注册地。登记虽不在辖区，但主要业务和服务在辖区的社会组织应充分享受扶持政策待遇。财政的公共性特征决定了区一级财政扶持的社会组织应具有相应的服务广度或影响力，即服务半径或服务影响力应在全区层面具有一定的覆盖面。区级财政扶持政策与街镇财政扶持政策的区别亦需明确，以防止有失公平的重复补贴或奖励，对于那些落在个别基层社区，或服务半径及服务影响力主要在街镇一级的社会组织，可列为街镇扶持政策的重点。总之，判定地区性的关键指标是地区的服务度，具体看社会组织服务人群的区级覆盖面、或服务项目的区级参与度及区级影响力。

专业性方面，政府向以公共性见长，市场以专业性见长，社会组织所代表的第三部门，处在政府与市场之间，兼顾了公共性和专业性。在实践当中，专业性更是社会组织的立身之基。作为政府职能转移重要取向的社会组织发展，一定程度上更是强调与行政综合性服务相对的专业性服务的提供。为此，专业性社会组织的培育发展及社会组织专业能力的提升是社会组织的重要发展方向，扶持政策需要向专业性社会组织倾斜。在当下社会组织专业性总体不足或总体水平不高的情形下，可以优先扶持具有一定专业追求或服务领域相对集中或注重专业人才吸纳的社会组织。社会组织服务人群或服务领域的一贯性或专注度及员工队伍的专业水平可视为判定专业性的关键指标。

生產性方面，作为社会组织福利的扶持政策是一项“输血”机制，然而对于社会投资型或发展型社会政策而言，此种政策性“输血”具有明确的“造血”取向。“造血”的核心在于资源整合和服务产品自我增殖的能力。就目前而言，具有较强自我“造血”能力的社会组织并不多见，多数社会组织的资源来源渠道单一，对政府资源过多依赖，所提供的服务缺乏产品意识和成本意识。为鼓励社会组织的自我生产能力，财政扶持政策可有意识地引导和嘉奖那些资源来源多元或具有较强经营管理能力的社会组织。社会组织社会资源的整合能力和自我经营能力，即非政府资源的整合能力和依法合理的服务收费状况，可视为判定生产性的关键指标。

发展性方面，应重点扶持具有发展前景的社会组织和具有较大拓展性的社会组织。实践表明一些发展中的社会组织有时比新开办的社会组织更需要财政政策扶持。比如，发展三五年左右且年度收支在200-500万元间的社会组织通常会面临转型困境，维持相应的发展规模和员工队伍所需的机构运营成本高，亟需经费支持以顺利完成战略转型与能级提升。为增进社会组织的开拓性，拓展资源整合渠道，提升自我造血机制，应鼓励社会组织吸纳社会资金参与社会建设与管理，尤其是鼓励社会组织与企业、市场的互动，经专业评估机构或权威部门认定，对于其获得企业或社会资助多的项目给予一定的奖励，并基于一定比例的经费配套。社会组织的发展时间和发展等级，或服务领域的前瞻性和服务方法的创新性，可视为判定发展性的关键指标。

基础性方面，基础性工作的投入量高、回报周期慢，但回报率高、覆盖面广，在整个事业体系中的地位重要，理应是政策扶持的重要方向。对于社会组织发展而言，基础性工作主要体现在社会组织培育基地的实体建设和社会组织专业人才及领军人物的能力建设。社会组织培育基地的建设需要在既有条件和具体区位上重点规划及分阶段扶持，以在全区整个版图上实现社会组织培育和发展的整体联动。在人才培育的基础性工作方面，扶持政策可以重点做实和强化社会组织的能力建设。一方面是加大能力建设资金投入力度，另一方面设置社会组织专业人才发展补贴，规定一定的限额，给专业人才的培训学习以较大的自主选择权。社会组织培育基地选择标准重点看选址的区位和街镇社会基础及行政支持力度，具体区位的选择要看服务的辐射半径能否产生一定的区域带动性。人才建设重点是分类扶持和人才的人物化，即培育专业服务型人物、组织管理型人物和研究倡导型人物。

总的来说，随着社会治理体制创新的起步，新时期的社会组织将面临培育和治理的双重境地。一定程度上，具有导引性和协调性的社会组织财政扶持政策承担的社会功能和意涵亦将更加放大，其既是社会组织培育的重要机制，也是社会治理创新的重要策略。社会组织财政扶持政策旨在优化社会组织发展结构，完善社会组织发展的支持体系，增进社会组织的服务能力，创新社会健康有序优质发展的新格局。

（责任编辑：薛立勇）

Abstract： To inspire social vitality and propel social organizations to develop healthily and orderly， local governments have introduced a series of supporting policies in recent years to promote the development of social organizations.Practice has proved that fiscal supporting policy is a key category of social organization supporting policy， which is different from the government purchasing policy. It aims to cultivate and configurate a rational social organization system.This study concludes that fiscal support policy is not only an important mechanism of fostering social organizations，but also an important strategy of social management innovation，and plays a vital role in the optimization of the structural development of social organizations，completion supporting system of social organizations，and the development pattern innovation of social organizations. However， there exist dilemmas in accuracy of policy design and openness of policy operation in the practice of social organization supporting policy. The optimal path to step out the dilemmas needs to differenciate from the policy of Government's Purchase Public Service， clarify different functions and goals of government funding and fiscal support policy， optimize the contents of fiscal support， and focus on the regional， professional， developmental and fundamental social organizations.

Keywords： Social Organization； Fiscal Support Policy； Government Purchasing Policy Government Funding