丁新宇

(湖南师范大学 公共管理学院，长沙 410000)

结构功能主义视角下的县域治理

丁新宇

(湖南师范大学 公共管理学院，长沙 410000)

回溯县域治理的横向历史进程维度，结合当前的县政改革实践路径，使得结构功能主义对其具备了较强的解释力。面对急遽变革的现代转型社情，县域治理的构成要素趋向多元化，在聚合关联要素行动的同时，通过形塑诸多子系统的价值回归，为县域治理提供了稳定的文化生态支撑。在治理理念关照下的县域改革，通过耦合治理要素所形成的新平衡，正视各要素之间的结构张力，建构县域治理的一般理论分析框架，能够满足新发展理念下基层治理的理论和实践需要。

结构功能主义；县域治理；治理特征；治理逻辑

一、引言

结构功能主义(Structural Functionalism)认为，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，其各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的平衡功能，最终协调发展为一个相互依赖的功能性整体[1]。美国社会学家帕森斯(Parsons)将地位—角色作为稳定互动模式的基本分析单位，试图整合形构社会结构的诸多分离层次，即社会结构以相对稳定的自我调适，通过价值内化为行动者的社会共识，从而维持功能运转的动态均衡秩序[2]。学者罗伯特·默顿引入了“潜功能”和“负功能”的概念，强调必须高度关注社会文化事项对行动者的影响，在一定程度上回应了对结构功能主义保守性的批判[3]。因此，结构功能论(Structure Functionalism)主张，社会是由各个部分所组成的整体，每个子系统都对整体的存续发挥着应有的作用，以其特有的功能保障社会的良性运转，其存在的目的或意义在于维持社会体系的完整。

通过对马克思主义国家历史脉络的梳理，为实现当代治理中国化提供了理论指导，有助于科学把握治理实践的规律、特点及趋势。从马克思的结构式实践立场出发，社会整体结构被视作根源于物质的关系总和，是由经济基础和上层建筑所构成的矛盾体，而经济基础则在其中起决定性作用。在这里，社会结构类似于分子晶体架构的多元组合体，而其内部成分尤为强调协调的一致关系，并有相应的整合机制维系社会秩序，以恢复架构主要组成部分的平衡[1]。而阿尔都塞所代表的结构主义，提出了“多元决定论”的结构因果观，认为存在着限定行动者思维的真实结构，而这种结构则囊括了整个社会范围，赋予了社会组成以自主变迁的动态特性。

回顾以往的研究成果，不难发现，改革开放以前的县域行政并无多少自主权，直到20世纪90年代中期，学界才开始结合县政的特殊地位，探讨真正意义上的县域政府职能转变。自20世纪90年代中期以来到现在，统筹城乡发展，实现全面小康，以突出创新治理的可持续性为重点，逐渐成为研究县政改革战略的政策焦点[4]。我国县域治理从区域经济改革突破转向全面深化联动，大致经历了以下阶段：第一阶段，就中央与地方关系而言，以向地方放权为主导的80年代改革；第二阶段，以采纳分税制为节点，中央开始逐渐回笼县域权力运行，不断加强对县域的多重管控；第三阶段，即21世纪以来掀起的县域财政体制变革，包括以“省直管县”和扩权强县为标志的新一轮改革试点[5]。随着我国基层社会治理探索的不断深化，取得了一些即时性的肯定成果，可以预见社会效益、经济效益以及生态效益三者的协调发展，将成为今后改革实践的行动指向和战略目标。

周庆智把县级政府作为分析的“政治单位”，揭示了县级行政权力的基本特征和行政运行方式、财政基础和制约机制，并将当前县级政府存在的诸多问题归因在权力性质和结构上[6]。王敬尧试图从财政能力入手分析政府治理能力，认为通过分析县级政府财政能力、服务能力及其管理和应急反应能力，可以综合评价县级政府的治理能力[7]。杨雪冬运用政治系统分析的方法，提出建立在一定人口和地理规模上的县域，拥有相对完整的制度行政功能，并与微观社会组织联系更为密切，能够较全面地反映出行政体制的变迁规律[4]。暴景升从体制转型过程中的县财政改革切入，认为只有通过公共财政建设界定政府与市场的关系，确立政府提供公共产品的责任及其分担机制，方能破解县政改革所面临的行政体制与财政体制之间的矛盾及冲突[6]。

在我国当代社会文化变迁的进程中，县域作为经济社会发展的综合性基本单元，更是隶属于一种底层社会范畴，具有悠久的历史传统及制度延续性，却处于治国理政中最薄弱的基础环节，其社会变迁所诱发的内在冲突亟需进行治理调适。至此，在中国目前“上下分治的治理体制”之下，现代治理理论为发挥县域本身的后天性整合功能，实现县域均衡发展提供了新的突破范式，也契合了当前县政改革的基本逻辑，进一步深化了对社会治理命题的结构性理解。因而，通过探讨结构功能主义视阈下的县域治理特征，有助于发掘其背后的深层次治理生成逻辑，实现县域经济社会发展利益最大化的目标，从而探索积极高效的县域治理模式，为构建县域和谐社会提供一定的实践可行性参照[8]。

二、结构功能主义视角下的县域治理特征

纵览历史实践维度下的县域治理生成机理，将其放在国家化和地方性背景下考察，在我国现代语境与社会期待下的县域治理，已脱离了传统单一的行政话语权要旨，积累了丰富的县域实体建构经验，而这种经验型的治理也形成了很强的路径依赖。现有的县域治理更多的是一种僵化的“巩固”行为，其中政治权威与社会力量两类要素的联合则构成了县域治理的重要形式。

(一)县域治理的复杂系统性

以当代治理理念为实践思维基础，政治、经济、文化和社会四个大的子系统，统一在县域治理的大框架内，发挥着严整完善的系统功能及价值，融合组成了县域的关键系统性架构。一旦其治理环境出现任何渐变，唯有通过不断地多样化调适，最终才能满足政策过渡的要求，呈现出了多维交叉的丰富特质。因此，从结构功能主义视角审视，县域治理必须彰显出多元利益整合的新因素，主动接受社会变迁的流变新情况，不断调整政府结构及功能以保证进行复杂性调整，充分实现治理要素的调节与系统的稳定，准确预判经济社会的结构性变革。对于一个具体的县级政府而言，其发展的具体指标是自身反复实践的结果，一切涉及公共性质的县域治理活动，都要依托于县域子系统而执行，更多地通过社会化的方式来纾解利益矛盾，不断夯实建构其治理的精神内核，推动公共服务组织结构变革向纵深发展[9]。

(二)县域治理的宏观动态性

县政是一个广域型社会文化概念，随着公共服务日趋复杂专业化，以县域政府为轴心的政策执行空间，紧密依赖着平行的多样化社会组织网络。为提高组织弹性及环境适应性，必须重新定位政府服务与公民作用关系的过程，以提高县域治理决策的科学化水平和革新层次，积极实现其治理实践方式的动态灵活调整，将政策视野拓宽延伸至地方可持续发展能力的塑造上[10]。将县域治理作为实现转型的切入点之一，为了形成灵活应对的开放性治理机制，应通过有效的动力机制、沟通与控制手段及责任界定方式，来实现目标协同下的资源有机整合，探索出具备可粘合性的基层民意吸纳机制。在县域治理的体制建设、组织构造、政策过程设计等重大问题上，必须提升把握和解决公共问题、防范和处置危机局势的能力，在探索中不断寻求更加适宜的制度安排，以有效顺应治理本身发展的逻辑和趋势，使县域治理创新能够充分嵌入社会发展的全维度[11]。

(三)县域治理的多元耦合性

作为国家治理能力在地方层面的延伸，县域治理体系本身涉及多元因素糅合，是一个有机的、协调的、动态的制度运行系统，存在着一定的结构性张力。应充分发挥各要素的价值功能与制度功效，通过对话、协商、谈判及妥协等利益博弈途径，以达成彼此依赖的互惠合作机制，为经济社会的稳定发展搭建一个有效平台，使县域治理具备更加完善的制度运行基础[12]。公共服务需求的复杂性决定了其随之而来的连带效应，而制度范畴内的县域治理过程尤为强调秩序重建，并且持续体现出弹性互动的动态耦合性，以妥善应对治理过程中的潜在威胁及挑战。因此，从县域治理演变的一般历史逻辑来看，刚性的权力控制，理性的效率意识，互动的治理反思，这三种治理侧重的充分连接，不单是一个对社会各种治理资源分配的实践过程，且这三者因然要求保持可靠的均衡状态，从而为县域治理行为提供绝佳的社会适应性土壤，以提高县域治理实践行动的一致性。

三、结构功能主义视角下的县域治理逻辑

为了在推进县域治理科学化、民主化及法治化的过程中，营造良好的基层社会创新治理生态，以实现经济社会发展的有序流动，重塑县域治理的基层运行平衡机制，使得县域治理更好地适应于基层的社会独特性。基于结构功能主义视角下的县域治理，其背后所隐含的中国化治理行动逻辑，主要体现为以下几点：

(一)县域治理的价值重构与回归

在一个整体性县域社会的建构过程中，治理行为承担者身份的扩展使公共服务出现了界限和责任的模糊性，开始转向互动协商的多元合作关系，最终将形成一个多样化的自主网络。县级政府管理必须由传统僵化的控制干预型组织体系，向掌舵协调和促进社会资源整合的角色过渡，以达成面向公民积极回应外部变化的公共事务管理体系。县域治理各要素之间的耦合，不仅形成了治理体系的制度体系实体，其内蕴的精神、价值观念和意识形态，则成为治理过程中资源分享、组织协调、有效沟通、伙伴关系的内在价值支撑。公共部门的责任理念与回应性，经济系统中的自由、公平理念，社会系统中的参与、协商文化，这些都构成了县域治理的文化软约束，成为当代县域治理的社会与道德基础。

县域发展是物质生产与价值形塑的双重过程，依据法的原则及精神供给社会秩序，通过效率追求塑造了一种工具理性的价值观和思维方式，这恰恰构成了县域治理体系的文化维系要素，实现了契约精神与立法精神的融合统一，从而为县域治理的运行提供良好的制度保障。只有在县域治理体系构建的过程中整合所有治理要素，并以服务与责任为核心价值取向，形成价值与制度的双重规约，才能真正实现以治理绩效兑现政治合法性的治理目标。[9]因此，价值建立为县域治理的实践基石，并依托于一定的多层次复合地理空间，由此方能实现县域治理的价值回归与形式重构，并为建构县域的良好治理机制提供新视野，以此实现广泛的社会愿景认同和根本价值归化，从而贯穿落实于增进人民普遍福祉的行动过程中。

(二)县域治理的执行信赖与回应

转型期的县域治理体系构建体现出传统权力关系的转变，政府职能重新定位为自由市场提供良好的制度环境，从而建立起纳入制度化的合理竞争机制，以最大程度实现治理的吸纳与整合能力目标。政府的职能发挥过程，也是一种“回应”与“责任”的价值生产行为，因而，必须明确与其他治理要素之间的边界，使战略管理服务于县域的可持续发展，从而为经济社会发展创建一个良好的环境。县级政府在转轨时期的职能转变，重点是管理社会经济事务方式的变迁，并通过这种转变提高政府的治理能力。同时，政府必须担当起“道德补救”的职责，通过建立区域合作治理制度化的规则，明确对公共事务承担的社会与道德责任约束，建立弹性化、针对性强及高回应力的治理模式。

作为地方结构完整及功能完备的政府，县级政府控制着绝大部分社会经济资源，保障和维护公民权利必定以政府回应性和责任为价值依托，依赖于其行动的合理化与边界的明晰化，以提高治理绩效的方式产生合法性资源。要将政府及其他组织有效地整合进县域治理结构中，在竞争的基础上建立彼此协商和合作的关系，解决地方政府行为的激励对称问题，发展地方治理一体化的协调行动等。县域治理体系作为一个纵横交错的网络组织机构，更加强调对地方公众的回应性，所以，必须重新定位县域政府的管理功能，在公共决策过程中开辟渠道实现多元主体参与，以实现多主体共治的网络化治理，从而使得政策的制定更加具有互动性，不断提高我国县域治理的能力及现代化水平。

(三)县域治理的多元合作与协商

改革开放以来，以公共服务需求复杂性为基础，县域治理以地方管理事务为导向，产生了多中心的弹性化治理实践思路。县级政府与辖区内公民社会的良好沟通与合作，能增进政策执行的民意认可度，获得彼此的认同与支持。在县域单中心治理的传统统治模式中，主政者往往拥有比法律规定大得多的实质性权力。因此，需要积极推进授权、决策、管理、监督等权力环节的制度化、规范化和程序化，通过公开、透明、有序的决策参与机制，充分发挥基层民众、党组织、自治组织、社会组织等各方面的具体作用。网络化治理的分权化导向、自组织方式、谈判确立目标的过程、网络运行的规则要求以及结果的公正性原则都体现了民主与法治的精神，有利于提升县级政府构建多中心治理机制的能力。

按照我国县域治理的一般分析框架，地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府，需要将治理视野扩展到纵横向的府际关系、政府与市民、自治组织和私人部门的关系等，从根本上巩固治理的汲取和濡化能力。治理承担者从政府以外扩展到非政府公共机构和自治机构，意味着可由多种行为主体基于一定的行动规则，通过相互制约、相互合作等关系，形成新的公共事务管理模式，实现治理框架下的决策过程民主化。在有着协商、谈判、对话要素的合作中，公民社会作为一方权威主体与县级政府进行合作，既体现了治理主义多元权威的理念，有益于促进以人民性为核心的责任服务型政府建设，更强化了基层政府对公民社会的协商认同，有利于培养积极和谐的民主参与氛围，实现县域治理实践权力的现代化转型。

四、结语

历史维度下的县域治理已经历了漫长的实践过程，是集结了多重力量和逻辑合成作用的结果，足以彰显出其独特的制度、机制和要素。县域一级乃最贴近底层社会民意的治理层次，从而被赋予了构建高效回应型政府的期望，其内含的价值取向表明了对民主体制的强烈诉求。所以，今后的县域治理改革应充分发挥利益表达与聚合的平衡作用，不断优化完善其顶层设计与推进路径，努力建构具有中国式特色的县域治理话语体系，实现县域体制运行的整合与创新，增强民主治理的有效供给，以实现新发展理念下县域治理价值的回归与重构。

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The county governance from the perspective of structural functionism

DING Xin-yu

(CollegeofPublicAdministration,HunanNormalUniversity,Changsha410000,China)

This article makes a back to the horizontal process of county governance,combines the current practical path of county reform in order to make the structural functionalism have strong explanatory power.In the face of the rapid development of the modern transformation of social conditions,the elements of county governance tend to diversify,which provides a stable cultural and ecological support in the aggregation of associated elements of action,through the formation of many subsystems of the value of return for the county government.The county governance reform under the concept of governance,by the coupling governance elements forms a new balance to face the structural tension between the various elements.The construction of county governance of the general theoretical framework can meet the theoretical and practical needs on basic level governance under the new development concept.

structural functionalism;county governance;governance characteristics;governance logic

10.3969/j.issn.1009-8976.2017.01.006

2016-11-08

丁新宇(1992—)，男(汉)，安徽铜陵，硕士研究生 主要研究公共治理。

D630

A

1009-8976(2017)01-0020-04