李 鹏，王维翊

(1.东北师范大学 政法学院；2.中共长春市委党校，长春 130012)

公共性视角下的政府信用问题研究

李 鹏1，2，王维翊2

(1.东北师范大学 政法学院；2.中共长春市委党校，长春 130012)

政府信用既是一个重要的理论问题，也是一个重大的现实问题，本文基于公共性的视角对政府信用的相关问题展开了深入的分析与探讨，从政府信用产生的逻辑入手对政府信用的内涵进行了界定与公共性分析，从政府实际的运行状况出发系统地提出了权力行为、责任行为、伦理行为、服务行为以及公共形象五个公众认知与评价政府信用的依据，并从这五个方面有针对性地论述了当前提升政府信用的对策与建议。

政府；信用；公共性

党的十八大提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”[1]党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”[2]政府信用建设是政府公信力建设的基础和前提，因此对政府信用的研究在今天就具有了重要的价值与意义，首先，政府信用的研究有助于政府部门更为清晰地了解政府信用的内涵与特点、认识政府信用在现实中的表现以及和政府部门、政府公务人员的关系。其次，政府信用研究有助于政府更为准确、有效地构建其与人民群众之间的和谐信任关系，并在此基础之上，促进和谐社会秩序的构建与社会的有序运行，再次，政府信用的研究有助于进一步促进我国社会信用体系的整体性构建，不断提升我国的国家治理能力与水平。当前，我国正处于经济快速发展、社会急剧转型与全面深化改革的关键历史时期，政府也正处于从管理向治理、从管理型向服务型转变的重要阶段，经济的快速发展与社会的急剧转型，以及全面深化改革对于利益结构调整的不断深入,使政府管理面对的问题和矛盾日趋复杂、尖锐，在这样的时代背景下，我国政府信用建设正面临着前所未有的挑战，政府信用流失的风险不断积聚，政府信用的研究正日趋紧迫。

一、政府信用的生成逻辑、内涵及公共性分析

(一)政府信用的生成逻辑

政府信用的生成逻辑隐含于政府信任关系之中，因此，对政府信用生成逻辑的分析，要以对政府信任关系的分析为基础。在《辞海》中，“信任”被明确界定为“信得过而托付重任”[3]。在这一定义中，“信得过”是基础与前提，托付重任是结果与目的，这其中“信得过”的涵义与信用是相似的。从国外学者的研究来看，卢曼认为“信任指的是对某人期望的信心”[4]。波兰社会学家彼得·什托姆普卡认为“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博”[5]。从这两个对信任的经典界定中我们可以发现，信任是一种关系，这种关系的完成必然要在动态的过程中进行与结束；信任具有主体与客体，信任关系的产生就是主体对客体未来行为的一种期望，主体对客体能否产生期望以及期望值的强弱虽然受信任主体认知因素的影响，但根本上取决于信任客体的信用情况，因此，客体的信用是信任关系得以建立的基础，在政府信任关系中，公众是信任关系的主体，政府是信任关系的客体，政府信用既是政府信任关系建立的前提，同时，又依赖政府信任关系而存在。

(二)政府信用的内涵界定

在政府信任关系中，政府信用是公众信任政府的基础与前提，在这一关系维度下，政府信用的内涵应包括三个方面的内容，一是，政府对公众所作出的承诺，二是，政府履行承诺的意愿、能力以及行为效果，三是，公众对政府履行承诺情况的认知与评价，在这三个方面的内容中，政府履行承诺的意愿、能力以及行为效果和公众对政府履行承诺情况的认知与评价都是围绕着政府对公众所作出的承诺这一问题而展开的，因此，对政府承诺内容的分析就成为了界定政府信用的关键问题。政府向公众作出承诺是一种理论上的假设，在现实状态下，这种承诺具体的表现为政府所应履行的职能。

马克思主义从唯物史观出发，在强调国家是阶级矛盾不可调和的产物与国家是阶级统治的工具的同时，也强调了国家履行公共权力与维护公共利益的职能，如马克思指出：“只有为了社会的普遍权利，个别阶级才能要求普遍统治。”[6]恩格斯也指出：“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能不由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。……这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”[7]自然法学派的政府理论认为，生活在社会中的所有人都具有自然所赋予的权利，在社会生活的发展中，人们通过订立契约、让渡权利而进行各种往来，并通过与政府订立契约将管理公共事务的权力让渡于政府，政府之所以能够获取公共权力，是依靠其在与人们订立契约过程中对于公共利益实现与维护的承诺，因此，在社会契约论的语境下，政府的核心职能就是对公共利益的实现与维护。从上述国家理论的论述中，我们可以得出，现代政府的核心职能就是对公众公共利益的实现与维护，现代政府所履行的政治职能、经济职能、文化职能与社会职能都是为政府核心职能的实现而服务的，同时也是政府核心职能的具体化，因此，在政府信任关系中，对公众公共利益的实现与维护也就成为了政府对公众所作出承诺的内容，基于此，本文认为所谓政府信用就是公众对政府履行实现与维护公众公共利益承诺的意愿、能力与行为认知与评价的水平。

(三)政府信用的公共性分析

所谓公共性，简单来说就是政府对公共利益性的实现与维护性，对公共性的理解应该把握以下两个维度，一方面，公共性是一种工具价值，这是指政府在履行公共权力，实现与维护公共利益的过程中应推动经济、社会与文化的发展，实现社会的和谐有序，应不断促进民主与法制的进步，更好地营建与维护社会的公平正义，不断提高其开展公共管理、提供公共服务与供给公共产品的能力与水平。另一方面，公共性是一种道德价值，即政府在实现与维护公共利益的过程中政府行为要符合公平、正义和程序性的要求，政府部门与工作人员的行为要符合公共伦理与公共精神的要求，最终达到将公共利益置于自身利益之上的价值要求。以往对政府行为公共性的认识更为注重其道德价值性，而往往忽视其工具价值性，只有将工具价值性与道德价值性相统一，才能使政府行为的公共性全面、准确地呈现出来。

政府信用具有公共性、政治性、主客体的不对等性等多重特征，但是，从现实政府的运行现状来看，公共性则是政府信用最为基本、重要的属性，也是公众认知与评价政府信用水平最为核心的标尺，这主要基于以下几个方面的原因，一是，政府履行职能的核心目的是实现与维护公共利益，因此，政府相关行为必然要体现对公共利益的实现与维护性即公共性的特征，二是，政府实现与维护公共利益的工具是公众赋予的公共权力，因此，政府应明确其所握权力的公共属性，在履行权力的过程中体现公共性的价值诉求。三是，政府实现与维护公共利益的行为是对公共责任的承担，因此，政府在履行职能的过程中，其行为必须要受到公共责任的价值约束，接受公共责任的价值考量。

二、公共性视角下政府信用的认知与评价对象

公众对政府信用的认知与评价对象是政府履约的意愿、能力与行为，从当今世界各国政府的执政实际来看，绝大多数政府在主观上都是希望去实现与维护公众利益的，而政府的履约能力则需要通过具体的行为效果来体现，因此，在意愿、能力与行为中，最为重要、有效的认知与评价对象就是政府的履约行为即政府行为，而公共性也就成为了公众认知与评价政府行为的核心标尺。从应然性的角度看，政府行为是由庞大、复杂、细锁的行政行为构成的，然而，从实然性的角度看，公众却很难对庞大、复杂、细锁的政府行为的公共性水平进行整体性有效认知与评价，因此，公众对政府信用的判断对象应该具有更为整体、概括与代表性的特征，从公共性的视角出发，根据现实政府管理实际，本文认为，现实公众对政府信用认知与评价的对象应该由公共权力、公共伦理、公共责任、公共服务以及公共形象五个方面构成。

(一)公共权力

公共权力是由国家权力机关所赋予的，政府在履行公共管理职能，实现与维护公共利益过程中所具有的权力，政府是行使公共权力的主体，行政相对方是公共权力行使的客体。政府对公共权力的行使，是公众评判政府信用的核心依据，如果政府在行使权力的过程中，严格按照相关法律与程序，将公共权力全部运用到实现与维护公共利益，切实保障公众的各项权利之中，那么，公众就会认知到政府行为的公共性，就会认为政府行为是有信用的，就会对政府的未来行为给予信任；与之相反，如果政府在获取公共权力之后将所掌握的权力异化即在目标上没有切实为实现公共利益而使用权力，在程序上没有依法依规履行权力，而是将公共权力异化为了组织、甚至个人的私利，或者滥用、怠用公共权力，那么公众则难以认知政府行为的公共性，就会认为政府是缺乏信用的，就不会在政府未来行为中给予政府信任。

(二)公共责任

有权力就要有责任，没有责任的权力必然会走向异化，政府应该是负责任的政府，只有负责任的政府行为才是具有信用的。按照学者张国庆先生的归纳，公共责任应该具有责任、义务、任务、制度和监控体系五个方面的特征，因此，从公共责任的角度出发，公众评判政府行为是否具有信用的着眼点主要集中在政府行为对法律、行政法规以及道义标准的遵守上；体现在政府对公民应尽义务以及政府公务人员对自身职责的的履行上；体现在政府对工作任务的完成、对相关责任体系的构建、责任制度的完善以及对不履责部门、组织以及个人的问责上，公众会认知到负责任政府行为的公共性，会对负责任的政府给予信任，反之，不负责任的政府是难以建立自身信用的。

(三)公共伦理

公共伦理是政府部门及公务人员在实现与维护公共利益过程中的价值规范，是政府行为的内在控制因素，它超越了责任、义务等其他约束政府行为的刚性手段，是从思想、文化以及道德层面对政府以及公务人员行为的约束与引导；公共伦理明确了政府行为的最高价值诉求，是政府内部及政府与公众之间处理各种关系的伦理价值要求，公共伦理集中表现为政府行为对“善”即政府行为对道德以及公平正义的追求，这种追求具体的表现为政府对公共精神的践行，即政府行为是公平正义的、是大公无私的、是全心全意为人民服务的，公共伦理对政府行为的要求不仅仅是结果导向，而是更为注重价值导向，更为注重政府行为价值在政府公共管理过程中与管理结果中的体现，具备高度公共伦理价值的政府行为会表现出较高的公共性，其政府信用水平也会较高，反之，公共伦理不彰的政府行为其信用水平就会较低。

(四)公共服务

公共服务主要是指政府职能中的社会管理职能，在服务型政府与善治政府的语境下，政府对社会的管理职能可以进一步上升为服务职能。从宏观角度看，政府的服务职能包涵维护公共秩序、推动社会经济发展、社会文化进步、社会与民生建设以及生态环境的保护与发展等，从微观角度看，公共服务主要是指政府在公共管理中以满足公共利益为中心，为公众提供公共产品的行为。政府公共服务行为与公众对政府信用的认知与评判最为密切，其范围也最为庞大、复杂，因此，政府的公共服务行为成为了当前公众认知与评判政府信用最为直接、重要的依据，以往，相关研究较为重视价值、责任等因素对政府信用的影响，缺乏对政府公共服务与公共产品等工具性因素对政府信用影响的深入分析。然而，观察当今世界各国政府的运行实际，因政府公共服务能力下降、公品供给不足而引发的政府行为公共性下降，政府信用爆发危机的例子屡见不鲜，因此，必须要高度关注公共服务对政府信用的影响。

(五)公共形象

公共形象并不是按照行政要素或政府职能对政府行为的一种分类，而是对所有政府行为的整体性呈现，是政府行为通过各种媒介途径，并在加工或没有经过加工的过程中，在公众面前的呈现，公众对政府行为的认知与评判既有直接的，也有间接的，值得注意的是，在今天的新媒体时代下，公众对政府的认知与评判更多的是间接形成的，这就决定了政府公共形象对于公众评判政府行为公共性的重要意义。政府公共形象塑造的基础是政府的各种具体行为，关键是各种媒介对政府具体行为的塑造，即政府如何处理与媒体、社会及公众的关系的过程，良好的公共形象会使政府在履行好各项职能的基础上更为有效地提升自身行为的公共性水平，提高政府的可信度与信用水平，反之，糟糕的公共形象会损害政府通过不断努力而获得的信用，会加剧公众对政府行为的不信任。

三、公共性视角下政府信用的提升路径

政府信用流失是当前世界各国面临的普遍性难题，我国的政府信用近年来在一些地区和部门也出现了流失的现象，从公共性的视角来看，导致政府信用流失的根本原因是政府行为没有很好地去实现与维护公众的公共利益所导致的政府行为公共性水平的下降，因此，当前提升政府信用水平的着眼点应聚焦于对政府行为公共性水平的提升上，具体应从以下几个方面展开。

(一)提升政府行为的公共权力性

政府行为的本质是权力行为，提高政府行为的信用水平，需要不断提升政府行为的公共权力性，使公众认知到政府行为所体现出的公共性。提升政府行为的公共权力性，一方面要使政府权力行为始终围绕着实现与维护公共利益这一目标展开，要通过制度建设、思想建设、机制建设防止政府行为的私利化，防止政府部门及其公务人员的自私性对政府行为公共性的干扰、侵蚀，防止政府行为的异化，确保政府行为的公共权力属性。另一方面，要使政权力行为严格依法展开，法律、法规是政府行为体现其公共权力性最基本、最核心标准，政府相关行为要在法律的授权与框架下运行与开展，要坚决做到法无明文不为，严格按照法律法规办事，同时，政府行为要严格遵守法律程序，做到程序合法。

(二)强化政府行为的公共责任性

政府行为的责任是对公共利益实现与维护的责任，因此，要不断提升政府行为的公共责任性，使公众认知到政府行为所具有的公共属性。提升政府行为的公共责任性，首先要实现对自身担负义务的承诺，即政府要保质、保量、按时完成相关职责内的工作任务。其次，政府要模范履行相关法律、法规的义务，接受法律的监督。第三，政府内部各部门及工作人员要按规定履行上下级之间以及同级单位之间的相关职责，同时，要模范履行社会公德的相关义务。最后，要进一步加强从内外两个维度对行政问责体系的构建与完善，进一步提高行政问责的力度，强化对问责结果的重视，从而不断推进政府行为公共性水平的提升。

(三)增强政府行为的公共伦理性

政府所应恪守的公共伦理既包涵社会生活中如诚信、践诺等价值理念，同时又包涵公平、正义、民主、法治等具有高度公共性特征的价值理念，增强政府行为的公共伦理性是从思想意识深处对政府行为的规范，是提高政府行为的公共属性，提升政府信用水平的重要方面。增强政府行为的公共伦理性，一是要增强政府行为对基本伦理规范的认知与践行水平，使政府成为履行社会伦理道德的模范。二是要增强政府行为的公平与正义性，政府在履行职能的过程中要时刻将公平、正义理念贯穿其中，要使相关法规、政策、规划体现出公平、正义的思想。三是要增强政府行为的民主与法治性，政府要不断通过体制机制的建设与完善来提高政府行政的透明性与公众的参与度，要不断加强公众对政府行为的有效监督，切实提高政府行为的民主与法治水平。

(四)提高政府的公共服务能力

政府公共服务能力是公众评判政府行为公共性的重要依据，提高政府的公共服务能力应从以下几个方面着手，一方面，要加快服务型政府的构建。政府相关部门要加快自身的建设与转型，要牢固树立服务理念，坚决破除官本位思想，要不断推进政府职能从管理向服务的转变。另一方面，要不断提升政府公共产品的供给能力与水平。实现与维护公共利益的核心在于政府对公共产品的有效供给，要加快体制机制的调整与完善，加快现代管理理念与管理手段的运用，要通过完善治理体制，构建新型公共产品供给机制来不断满足广大人民群众对公共产品与服务的要求，使广大人民群众切实体会到政府对公众切身利益的实现与维护，进而，提高政府行为的信用水平。

(五)塑造良好的政府公共形象

塑造良好的政府公共形象应从以下几个方面展开，一是，政府要不断提升对现代媒体环境、媒体技术以及新闻传播规律的认识，要重视与公众良好公共关系的构建，要提高对主流舆论的引导与掌控能力，要善于利用相关手段传播主流价值理念与舆论话题，政府要不断提升自我形象的塑造能力，善于在媒介上打造有利于公众理解与认知的政府形象，要善于将政府的正面信息向社会公众进行合理有效的传递，以使公众对政府行为有更为真实有效的认知，从而提高政府行为的公共性水平。二是，政府要不断提升危机公关能力，公共危机是政府信用流失的重要诱因，公共危机环境下，公众极易对政府行为公共性产生不正确的认知，进而导致政府信用下降，因此，政府要不断提升危机公关的相关技能，要在危机发生时，及时、合理、有效作出回应，要善于在危机环境下通过宣传与引导使公众正面认知政府的相关行为，最大限度减少负面信息对公众认知的影响，积极维护政府的公共形象，减少政府信用的流失。

[1] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社：1956：464.

[2] 辞海编辑委员会.辞海：增补本[M].上海：上海辞书出版社，1982：67.

[3] 尼克拉斯·卢曼.信任——一个社会复杂性的简化机制[M].上海：上海世纪出版集团，2005：3.

[4] 彼得·什托姆普卡.信任——一种社会学理论[M].北京：中华书局，2005：33.

[5] 吴英.对马克思国家理论的再解读[J].史学理论研究，2009(3)：23.

[6] 习近平.中国共产党第十八次全国代表大会报告[OL].[2016-09-15].http://www.xj.xinhuanet. com/ 2012-11/19/c_113722546.

[7] 中国共产党十八届三中全会公报[OL].[2016-10-28].http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.

[8] 马智博.公共选择理论以及对我国政府行为的启示[J].长春工程学院学报：社会科学版，2011(1)：34-36.

A study of government credit from the perspective of public

LI Peng,et al.

(NortheastNormalUniversitySchoolofPoliticsandLaw,Changchun130012,China)

Government credit is not only an important theoretical problem,but also a significant practical problem.This paper analyzes and discusses the related problems of the government credit from the perspective of publicness.From the logic of government credit,This paper puts forward five kinds of public cognition and evaluation of government credit from five aspects:power behavior,responsibility behavior,ethical behavior,service behavior and public image from the actual situation of the government.This paper discusses the countermeasures and suggestions to promote the government credit.

government;credit;public

10.3969/j.issn.1009-8976.2017.01.003

2016-10-15

李鹏(1983—)，男(汉)，吉林长春，博士研究生，讲师 主要研究公共管理、政治学理论。

D623

A

1009-8976(2017)01-0008-04