祝杨军

(首都师范大学 招生就业处，北京 100048)

我国水利标准化战略定位的三维透视

祝杨军

(首都师范大学 招生就业处，北京 100048)

水利标准化战略定位对我国经济社会的发展具有十分重要的意义。运用“历史—现实—未来”三维战略定位法分析发现：我国水利标准化战略的历史定位以工具理性为鹄的，缺少人的元素，本质上服务于国家统治；现实定位以工具理性和价值理性的统一为鹄的，尤其关注人的元素；未来定位以治理理性为鹄的，充分发挥制度作用，从多元化治理中心和多元化服务入手，力求降低行政色彩，实现水利标准化的自治。

水利标准化；战略定位；工具理性；价值理性；治理理性

“战略”一词最早来源于军事领域，其基本含义是从全局谋划组织发展策略。“定位”是指确定方位。定位是战略的重要组成部分，是实施战略管理的前提性要素，没有定位，战略就是臆想；定位不准，战略就不清晰、不可靠。在标准化领域，战略定位具有十分重要的作用。缺乏战略定位，就无法从全局高度把握标准化在市场经济中的地位和作用，就无法有效应对出现的问题。因此，从国家层面制定标准化战略指导相关工作迫在眉睫。具体到水利标准化的战略定位，这种紧迫性更加凸显，这与水利在国计民生中的重要作用是密不可分的。

要讨论水利标准化的战略定位问题，首先要认识到水利标准化战略及其制定过程的重要意义；其次要探索分析框架，对战略定位进行一般性的原理说明，界定使用范围；最后要通过调查研究和理性思考明确战略的具体内容。本文主要关注前两个问题。

一、水利标准化战略定位的意义及一般性分析框架

(一) 水利标准化战略定位的意义

“标准可理解为将最新科学理论和技术应用于提高产品、管理、工程和服务质量，促进贸易，保证环境与社会安全的参照物(指标和技术等)。”[1]水利标准化是指为了保证最佳秩序，针对水利工作特定领域，制定共同使用和重复使用技术性和管理性条款的过程，比如制定水利工程建设标准、生活饮用水卫生标准和村镇供水工程运行管理规范等。换句话说，只要是在特定领域内，无论何人、何时、何地，都要使用并达到这些标准。

水利标准化具有十分重要的意义。一是水利的标准化水平对国家经济社会的发展和人民生活水平的提高有重大影响。比如水利标准化能提高大规模水利工程的建设速度和监理水平，能够提高农业灌溉的节水效率，保证生活用水的品质等。二是水利的标准化水平在一定意义上决定着人民生命财产的安全系数。比如防洪抗旱工程等，只有依靠、运用强制性的水利标准，才能形成强大的威慑力，从而有效、客观地监控实施过程、评估工程质量。三是水利的标准化有利于开展国际交流，争取标准制定权。水利技术和产品引进必须合乎我国标准，同样，技术和产品出口也要符合目标国家或者国际标准。因此，水利标准化是我国参与全球竞争不可或缺的一部分，只能面对，无法回避。

水利标准化的战略定位是指水利标准化在国家标准化战略系统(微观)、水利可持续发展战略系统(中观)和国家发展战略系统(宏观)中的方位。只有明确战略定位，才能确认水利标准化的积极意义，才能引导水利标准化的未来发展方向。根据战略定位的相关理论，明确我国水利标准化的战略定位需要经过分析过程，而“历史—现实—未来”三维战略定位法就是较为有效的分析工具。

(二) “历史—现实—未来”三维战略定位法

“历史—现实—未来”三维战略定位法是一种以时间序列为参考系，通过对特定领域标准化的历史定位、现实定位和未来定位的分析，了解其发生发展规律，并以此为依据指出其未来发展趋势的工具。

所谓历史定位，即特定领域在历史上处于哪个战略方位，是已然的事实，主要作用是发现该领域战略定位的规律，指出其对现实定位的影响及影响机制。所谓现实定位，即组织系统在当前处于哪个战略方位，是实然，主要作用是研究当前特定领域所处的发展水平和存在的问题，比较现实环境、行业形势、技术水平等与过去的差别及变迁规律，为未来定位打下基础。所谓未来定位，即组织系统的发展方向，是未然，主要作用是根据历史规律和现实情况设定目标，根据目标设定路径，通过设定路径影响现实。在非严格意义上可以说，战略就是从现实定位走向未来定位的策略。

在水利标准化领域运用“历史—现实—未来”三维战略定位法，一方面能够看到该分析工具展现的工具效能，另一方面能够较为科学、客观地对水利标准化进行战略定位。

二、我国水利标准化战略的历史定位：以工具理性为鹄的

从历史上看，我国水利标准化的战略定位是以工具理性为鹄的，加强国家统治基础。也就是说，水利标准化是一种技术工具，是实现特定目的的手段。对于封建君主而言，最迫切和最重要的利益就是“江山稳固”。“江山稳固”需要两个条件，一是百姓安于现状，不起忤逆之心；二是经济社会得到发展，满足统治阶级的利益需求。水利标准化恰恰是满足这两个条件的助推剂。

根据以上对发现，我国图书、报纸、期刊的出口数量大于进口数量，图书出口的总额是小于进口总额，但是和前几年相比之下，出口数量和金额有着明显的增长。

(一) 我国古代水利的作用

在古代，水利通常有两个作用。一是促进农业生产。我国自古以农耕立国，农业税是国家财政收入的主要来源，农业生产是人民生活资料的重要保证，农村是人民的主要生活地域。农耕离不开水利，从历史经验看，凡是水利发达的朝代，农业就发达，国家就富强。反之，国家就羸弱。水利在一定意义上决定了朝代的兴衰。汉武帝重视修建灌溉渠，尤其把关中水利建设作为重点，国库因此殷实富足，支撑起其征讨匈奴的大业；王安石主导的《农田水利法》实施后，全国各地出现了兴修水利的高潮，北宋一时繁荣昌盛。

二是防止水患。“中国历史上多江河之灾,以黄河为例,从周定王五年(公元前602年)到1938年的2 540年间,黄河下游有543年发生决口,决口泛滥达1 593次,重要改道26次,大迁徙6次。”[2]黄河、淮河、长江等重要河流决堤不仅造成了农作物大幅减产，更导致无数家庭家破人亡，流离失所。大批灾民背井离乡，涌入富庶地区，造成社会动荡，甚至引发革命。从这个意义上说，水利之于国家，如同血液之于身体，具有举足轻重的地位。

(二) 我国古代水利标准化战略定位的依据

古人早已清晰地认识到，无论是解决农业用水还是防止水患，都必须以水利标准化为前提，否则大规模的水利工程便不可能。首先，水利标准化使得经验复制成为可能。水利工程专家把技术操作规范、技巧和经验，尽可能标准化记述、衡量和传播，探索标准化方法，使得他人能够快速掌握和运用。可复制的经验大大提升了水利工程的效率。其次，水利标准化大幅降低了水利工程成本。标准化的生产、管理和施工，通过规模经济效应，减少了研究成本和时间成本，提高效率的同时降低了成本，这自然是统治阶级所乐见的。最后，广大官员也愿意推动水利标准化。直接原因在于水利标准化能够加快工程进度，扩大工程规模，提高工程质量，取得良好的社会效益和经济效益。间接原因在于水利标准化能够推动政绩工程建设，使其成为官员升官发财的砝码。

尽管水利标准化归根结底是对人民有益的，但是统治阶级在实施这一战略时，并没有把人当作最重要的因素考虑进去。例如过去在制定水利标准化时很少会考虑与人民息息相关的环境污染等因素，或是在程序上邀请当地居民参与标准的制定等。相反，发生洪涝灾害时，许多官员往往抓住机会中饱私囊，大发不义之财。历史上的农民起义，大都是由于水涝或干旱导致庄稼欠收，结果民不聊生、饿殍遍野，而官员不理民间疾苦，依然横征暴敛，终致官逼民反。

由此可见，我国水利标准化的历史定位虽然肯定了水利标准化之于国家的重要意义，但封建统治者仅仅把水利标准化当作阶级统治和谋求自身利益的工具。工具理性成为了水利标准化历史定位的鹄的。

三、我国水利标准化战略的现实定位：以工具理性和价值理性的统一为鹄的

我国水利标准化战略的现实定位是以工具理性和价值理性的统一为鹄的，服务于社会主义国家建设。强调工具理性，是对历史战略定位的承继，承认水利标准化是一种至关重要的技术性手段，并且其技术效能越来越得以发挥；强调价值理性，是承认水利标准化归根结底是以人为本，是以人民的利益作为旨归的。工具理性和价值理性的统一，意味着水利标准化从单纯的关注技术及其带来的效益转向既重视技术进步和效益，又关注人的主观感受和现实需要，归根结底，以“为人民服务”为中心。

(一) 我国水利标准化战略现实定位的历史考察

1950年，淮河泛滥，党中央、国务院高度关注，成立了治淮委员会。1951年5月15日，毛泽东题词“一定要把淮河修好”。从此，淮河治理正式步入快车道，取得了巨大进展。改革开放以后，我国水利建设思路更加清晰，行动更加迅速。比如提出了实行山、水、田、林、路综合治理的思路，实施了黄河小浪底水库和三峡工程的论证并完成建设。尤其是三峡工程，经历了毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等几代领导人的努力，反复调研、反复测算、反复听取专家和群众意见，是一个既要考虑技术又要充分考虑“人”的系统性工程。如此大规模的工程技术上是否能够达到？国防安全能不能保证？大规模的居民搬迁会带来什么问题？会不会造成气候变化？可以说，三峡大坝的建成标志着水利技术的重大突破，也给人民带来了巨大福祉。为了缓解北方地区缺水问题，中央以极大的魄力实施南水北调工程，不仅解决了北方各大产业的用水困难，还改善了人民群众的饮用水需求。这在崇尚工具理性的封建社会下几乎是不可能的。

伴随着水利工程的建设与实施及对“人”的因素的考虑，水利标准化工作也取得了长足进展。不仅有《水利水电勘测设计技术标准体系》《水利技术标准体系表》(多次修订)等这样的“工具性”文件出台，还有《生活饮用水卫生标准》《村镇供水单位资质标准》等这样与人民群众的生活密切相关的“价值性”文件出台。也就是说，水利标准化不再只是为了产生更大的经济效益，还成为了保障人民群众生命安全和根本利益的“守护神”。这些都充分说明，我国水利标准化的现实战略定位是以工具理性和价值理性的统一为鹄的的。

(二) 我国水利标准化战略定位的现状

四、我国水利标准化战略的未来定位：以治理理性为鹄的

(一)我国水利标准化战略从管理到治理的转变

一直以来，我们都强调水利标准化的管理。按照法约尔的说法，所谓管理，就是计划、组织、指挥、协调和控制等职能的统称；按照西蒙的说法，所谓管理就是决策。诸如此类，不一而足。尽管管理学家给出了管理的不同定义，但他们都有一个共同点，即强调以管理者为中心。历史和现实中的水利标准化管理也是以管理者为中心的，主要表现在：水利技术标准和管理标准制定大都由水利部和卫计委等部门牵头组织、执行、监管，具有较强的行政性。

然而，行政部门业务繁多，能力受限，导致水利标准与快速发展的水利工作不相适应。例如现有水利技术标准的平均年限为7.8年，很多标准超过了10年甚至20年，没有完全体现与适应最新的水利改革与发展需求[3]。相比之下，美国、日本和法国等标准的平均标龄一般为3～5年。

政府主导标准制定和执行，还会导致相关利益群体的参与性不足，无法解决关乎国计民生的“痛点”。“污水排放标准和水环境标准体系是再生水战略的重要支撑。由于对再生水核心内涵的理解不同,也使相应的标准制定出现争议和无所适从。”[4]这就是说，传统的、以政府主导的水利标准化管理模式已经过时，必须重新反思政府在标准化工作中的定位。

“技术标准化是一项复杂的、长期的系统工程，需要政府的科学规划和有效支持，政府只有科学定位并采取有效的行为模式，才能够更好地引导和支撑技术标准化发展。”[5]从这个意义上说，应该适时转变为水利标准化治理模式，即我国水利标准化战略的未来定位应该是以治理理性为鹄的。这既是对现实战略定位的承继，又是超越。

(二) 水利标准化战略未来定位的依据

所谓治理，就是指以制度为核心的多中心、多元化服务体系。多中心意味着治理的主体不一定是政府，也可以是企业、非营利性组织等；多元化意味着治理的方式不一定是管制，也可以是协商、参与等。水利标准化治理就是指多元主体通过多种方式开展水利标准的制定、执行、更新和监督等服务。

水利标准化治理具有如下优势：一是多主体参与，解决了水利标准化的民意代表和广泛适用等问题，吸纳多方智慧能够使水利标准化工作变得更加科学、合理。二是多元化服务，解决了不同产业部门和不同社会群体的特殊性需求问题。水利标准化治理体系的最低目标是，淡化以行政命令干预水利标准化制定、执行和监管事项；最高目标是，实现制度、协商、参与模式下水利标准化的自治。

具体而言，水利标准化的相关法律法规是总依据，政府、企业、非政府组织等主体协同配合，依法制定、执行、监管强制性标准，依法规范推荐性标准，充分发挥行业之间、部门之间、群体之间相互监督作用。比如饮用水安全国家强制标准，由国家强制依法制定，依法执行，违背该标准的个人和组织就会受到法律制裁。

而对于一些水利工程建设中的某些耗材和工具，可以采用非政府组织或大型企业的标准，虽然不是强制标准，但是只有符合该标准，才能被市场接受。通过市场优化资源配置，是完善水利标准化治理的重要手段。需要指出的是，水利标准化治理战略绝不是排除政府的作用，相反，政府的作用更为重要。因为市场资源配置是有缺陷的，“标准的供给不足会影响市场的效率，造成社会整体福利的损失，因此需要政府的介入，增加标准的供给，以弥补市场机制的缺陷”[6]。在标准的市场配置中，政府要切实发挥引导和监督两大作用。

总体而言，我国水利标准化战略的未来定位应该以治理理性为鹄的，适应社会和水利形势的发展需求，尤其是要充分发挥制度和市场在资源配置中的重要作用。从国际形势看，目前部分发达国家，比如德国，在水利标准化治理方面已经占了先机，其在防洪、污水处理、水利供应管理等各个环节都形成了较为完善的治理体系。德国相当一部分水利标准被欧盟和国际组织采纳。我国应加快水利标准化立法改革，推动制度建设，以期早日在国际水利标准化格局中占有一席之地。

五、结语

水利标准化的战略定位对促进水利发展具有十分重要的作用。从历史看，水利标准化战略定位以工具理性为鹄的，缺少人的元素，本质上服务于国家统治；从现实看，水利标准化战略定位以工具理性和价值理性的统一为鹄的，不仅要充分发挥标准化的技术优势，还要从人的需要出发，服务社会主义国家建设；从未来看，水利标准化战略定位应以治理理性为鹄的，充分发挥制度作用，从多元化治理中心和多元化服务入手，最大限度减少行政化色彩，最大限度提升对强制标准的管控力和推荐标准的适应力。

[1] 王健敏，皇甫立霞，郭开华.国外经验对我国标准化建设的启示[J].科技管理研究，2010(20)：161-164.

[2] 王培华.水利与中国历史特点[J].史学史研究，1999(1)：15-21.

[3] 胡孟.水利标准化理论与实践[M].北京：中国水利水电出版社，2015.

[4] 傅涛，郑兴灿，陈吉宁.再生水的战略思考与定位[J].中国给水排水，2007(18)：5-9.

[5] 王珊珊，刘雪松，林艳.技术标准化的政府功能定位与行为模式[J].科技管理研究，2016(19)：40-44.

[6] 李增福.政府推动农业标准化的职能定位[J].经济问题，2007(12)：78-80.

Three-dimensionalPerspectiveonStrategicPositioningofWaterConservancyStandardization

ZHU Yangjun

(Recruitment and Employment Office, Capital Normal University, Beijing 100048, China)

The strategic positioning of water conservancy standardization is of great significance to the development of China’s economic and social development. Using the “Historical-Reality-Future” Three-Dimensional Strategic Positioning Analysis found: The historical strategic positioning emphasizes to serve the potentates according to the instrument reason, which is lack of human-oriented idea. The realistic strategic positioning sets the core as the unity between the instrument reason and the value reason, which centers on human-oriented idea. The future strategic positioning gives full play to system and multiple governance-service based on the core of the governance reason, in order to reduce the tendency of administration and make water conservancy standardization self-organization come true.

water conservancy standardization; strategic positioning; the instrument reason; the value reason; the governance reason

2017-08-10

中国水利学会委托项目 “水利标准化管理体制和运行机制研究”(2013013)部分成果。

祝杨军(1983—)，男，云南云县人，首都师范大学招生就业处讲师，博士，研究方向为水利标准化政策和管理哲学。

C931；TV222.5

A

1008—4444(2017)06—0030—04

蔡洪涛)