张佳欣

摘要：虽然新《行政诉讼法》的受案范围进行了拓展，由农村土地房屋等问题而引发的群体性冲突事件近年来愈演愈烈，通过开放式合作的形式，将行政调解制度作为行政诉讼的环节之一，引入到土地纠纷解决机制当中，并通过对行政诉讼的类型化研究和关于行政调解制度的预想设计方案，寻找出具有我国特色的行政诉讼纠纷调解制度，从而提高司法效率，节约司法资源。

关键词：土地补偿；行政协议；行政调解

中图分类号：D922.16；D925文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0240-01

一、我国农村土地及房屋行政纠纷存在的问题及现有的司法救济途径

（一）我国农村集体土地及房屋拆迁存在的问题

我国在2014年11月公布的新修订的《行政诉讼法》中，对行政诉讼的受案范围进行了调整，其中第十二条将对农村土地及宅基地房屋的征收、征用决定及其补偿决定和行政协议纳入了行政诉讼的受案范围。

（二）农村土地等问题产生行政纠纷的原因

关于农村拆迁冲突产生的原因，主要是征地补偿的标准过低、拆迁政策不连贯、部分拆迁人员工作作风欠佳。而此类问题产生的核心问题在于政府及相关行政机关对“公共利益”的判断和不合理的补偿制度。

我国《土地法》补偿规定，并没有考虑到农民实际的生产收入能力，并且低估了土地的经济生产价值，导致农民在土地被征用后，无法保持原有的生产收入和生活水平，在金钱总额一定的情况下二者能够拿到的金钱就是此消彼长的一种状态。

引发此类纠纷的根本原因主要有两点：其一、政府和农民两个利益群体，始终处于博弈的状态中，并且政府不能摆正自身位置，直接导致了暴力群体性事件或伤害事件的发生。其二、由于不相关因素的介入，使得政府在进行“公共利益”价值选择的过程中，失去了原有的判断力，在功利性的状态下做出了盲目的征收征用决定。

二、行政诉讼中引入行政调解制度的可行性分析

（一）我国现行关于行政诉讼中的司法调解存在的问题

我国新修改的《行政诉讼法》虽然新增加了行政案件可以进行司法调解的规定，但是从实质上看仍然没有突破行政不调解这一原则。从具体内容上看《行诉法》在第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”在这一内容上是对“行政纠纷不调解”这一原则的明确表述，其后但书中规定了可以进行司法调解的特殊行政纠纷，但是这种前后矛盾的法律文字表达不论是以行政法学角度出发，还是从立法技术水平分析都体现了行政诉讼对司法调解制度的矛盾态度。此外，法院对此类案件通常按照行政案件进行受理，但是行政案件的审查标准是行政行为的合法性。对于失地农民而言，行政机关的裁决都是符合法定职权和法定程序的，其结果也必然是败诉。

（二）农村土地房屋等行政纠纷中引入行政调解制度的必要性分析

虽然司法调解并不是行诉法中倡导的解决争议的主要方式，但在司法实践的统计数据显示却不尽然。根据最高院官方网站发布的统计数据表明，行政纠纷非正常撤诉率在1990-2011年期间，一直保持在57%以上，这表明我国行政诉讼的结案方式以撤诉为主，并且在这其中涉及乡级政府的行政纠纷案件，调解率高达100%。

（三）行政调解制度的优越性

传统意义上的调解制度主要指在审判时以法院为主导的司法调解和人民调解，但在行政纠纷类案件中，还可以引入行政调解制度。行政调解不同于其它两种调解方式，是指在国家行政机关的主持下，以当事人双方自愿为基础，以国家法律、法规及政策为依据，通过对争议双方的说服与劝导促使双方平等协商达成协议，以解决有关争议而达成和解协议的活动。行政调解制度对比人民调解的优越性在于主持行政调解的行政机关可以对纠纷进行专业性的分析，从而更加科学的进行调解。这里强调主持调解的机关，最好是能够掌握行政纠纷相关专业知识的部门。

三、行政调解制度的具体操作路径

行政调解并不属于司法救济途径，实质上是行政机关解决行政纠纷的内部救济措施，但是我们可以通过制度的设计，将其与司法调解和诉讼程序相衔接，从而达到化解纠纷、保障权利并最大程度的节约司法资源，提高司法效率这一问题。

首先，在一些符合条件的案件之前可以采用行政调解。如土地、宅基地的评估、协议内容、执法行为不合法等案件的解决不仅要求有专门的土地管理知识，同时还需要档案材料的收集与保管，设置由基层政府的土地管理机构预先进行调解的相关制度，减轻司法机关证据审查时的工作压力。

其次，对一些行政调解机构釆取适当授予决定权的政策。司法机关经审查，认为意见书不存在法定无效或可撤销的情况，可以给出有法律效力的裁决文书促使案件转为执行程序阶段。

最后，扩宽行政调解的途径，降低行政调解的门槛。具体来看，应当废除行政调解的收费制度，改为由被申请机关承担，此类费用可以比照行政复议类纠纷的财政规划或者有省政府统一制定财政计划，由各级政府的法制部门对同级主持调解的机关进行监督，在追究相关责任人法律责任后，由法制办和调解主持机关共同承担被滥用的财政款项。