廖敏

摘要：〖HJ1.73mm〗虽然我国取得了举世瞩目的经济成就，但环境问题却日趋严重，面临着严峻的执法形势。美国早期“经济优先”发展模式造成了严重的环境问题，但通过多年来的积极治理，成功的改善了环境。借鉴美国环境执法经验有利于完善我国的环境执法体系。

关键词：环境执法；特点；启示

中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0061-02

我国一直以来都非常重视环境保护问题，特别是进入21世纪以来，频繁出台了多项环境保护政策法规，但是，现实情况却是环境问题越来越严重，面对这种严峻形势，2011年《国家环境保护“十二五”规划》明确提出了，对地方各级人民政府政绩考核实行环境保护一票否决制，2014年修订并通过了史上最严《环境保护法》，然而，环境保护整体情况还是不容乐观，造成这种情况的原因有多个方面，其中环境执法问题是一个重要的因素。美国环境执法经验丰富、成效显著，对我国的环境执法变革有着重要的启示。

一、美国环境执法特点

自20世纪初开始，美国以“经济优先”发展模式取得了经济上的繁荣发展，但同时生态环境却急剧恶化，环境事故频发。面对这种严峻形势，美国自20世纪70年代起采取一系列措施加大对环境问题的治理，取得了显著的成效。

（一）环保部门受重视，执法权力有保障

美国环保局是美国环境执法的重要主体，在国家组织结构中具有重要的地位。美国环保局局长直接对总统负责，虽然不是内阁成员，但是能够参加内阁会议，权力大于一般部门首长，为环境执法提供了有力的保障。

20世纪70年代以前，环境保护主要由美国各州政府负责，但环境问题往往跨区域，而各州政府在环境保护、执法等方面又缺乏统一协调，导致环境问题日益严重，鉴于这种突出情况，美国重新分配了环境保护权力，于1970年依法成立了环保局。根据法律授权，美国环保局管辖全国的环境问题，有权制定环境政策和相关实施细则，并对各州的环境政策法律执行情况拥有监督权。在环境政策法律执行中，具体由州政府负责执行，如果州政府不能充分履行其法定职责，美国环保局也有一定的实质性权力对州政府进行制约。如排污许可证由美国环保局负责，对环保不达标的地方由美国环保局颁发许可证，环保达标的地方也要经过美国环保局的授权并经过批准后，州政府才能颁发许可证。

环境执法往往涉及多个部门，如农业、林业、水利等部门，只有加强各部门之间的协调合作，才能及时有效的处理一些跨介质的环境违法案件。美国由12个政府机构设立了常设性的组织机构“联邦机构间环境正义工作组”，主席由环保局局长担任，其目的就是为了加强以环保局为主的各机构之间的协作，以便更好的开展环境保护工作。有些政府机构对某一领域负有环境保护责任，是环境执法的主体，但同时其本身也应该成为环境管理的对象。美国环保局针对其他政府部门专门制定了相关规定，如国防部就是重点的监督对象。

（二）执法方式刚柔相济

美国的环境执法方式兼具“刚性”和“柔性”的特点，能够有效应对环境问题的复杂性。美国环境执法的“刚性”表现为环境执法具有很高的强制性，并由以下几方面保障环境执法的强制执行力。1.美国环保局提供充足的经费和配备大量人员为环境强制执行提供基本保障。如2010年至2015年，每年的环境执法预算金额为7.9亿-8.4亿美元。2.为保障环境执法的威慑力，设立了专门的执行机构“执法与守法办公室”，其中内设的刑事执法处、民事执法处有权直接调查、立案、起诉环境违法案件。3.环境执法机构权力大，执法活动有权威。如根据《固体废弃物处置法》的授权，环保局对一切监管对象有调查权，并有下达守法令、罚款等权限，特殊情况下，执法人员有权佩戴枪支进入执法现场。4.通过行政、司法两种手段保障强制执行力。如根据《有毒物质法》的规定，对于故意违法者，除行政罚款外，科以每违法日2.5万美元的刑事罚金或1年以下监禁，或二者并罚。

由于“刚性”环境执法过于严厉，又缺少灵活性，引起了一些企业的不满和抵抗，无形中既增加了执法的难度，又降低了执法的效率，自20世纪90年代中开始，美国进行了“柔性”环境执法改革，取得了很好的执法效果。“柔性”执法方式主要有两种：1.守法援助项目。美国有着大量的守法援助项目，鼓励引导人们自愿遵守法律保护环境。例如，通过守法教育，让人们了解具体的环境保护法律规定，明白不遵守环境法律的严重后果；通过技术援助帮助企业进行环保技术改造；通过资金补助鼓励企业购买必要的环保设备等。2.行政奖励。例如，帮助守法企业进行正面宣传，提高其公众形象和声誉，提升其产品市场竞争力；对守法企业进行资金补贴或给予退税。通过这些“柔性”环境执法手段，既减少了执法成本，又促进了人们自愿保护环境，弥补了“刚性”环境执法的不足。

二、我国环境执法存在的问题

当前，我国环境保护面临的突出问题是，立法很多但实施却很难，造成这种现象主要有两个方面的原因。

（一）执法权威不足

从我国政府的组织结构上看，环保部门隶属于政府，地方政府掌握着当地环保部门的人事任免权和财政权，这就导致环境执法很容易受到政府的干扰，影响执法的顺利进行。长期以来，我国各级政府的核心工作就是发展经济。有些领导为了个人的政治前途，片面追求经济短暂的增长，不顾当地的环境承受力，上马一些高污染性的工业项目，并对其进行“挂牌保护”阻碍环保部门正常的执法，面对这种情况，环保部门也是无能为力，更有甚者，被保护的污染企业不但没有受到任何追责，政府反而在政策、资金等方面给予优惠，不但助长了违法企业的嚣张气焰，也加深了环境污染问题。

另一方面，环境问题十分复杂，有时需要多个部门共同努力密切合作才能有效解决。虽然《环境保护法》明确规定了，环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理，但当各部门出现利益冲突时，环保部门却没有权力对其它部门进行监督管理，要求其配合环境执法，而且，对于其它部门绕开《环境保护法》根据有关专项法律进行环境执法的行为也无能为力。比如，农业部门可以根据《农业法》的有关规定进行环境执法，林业部门可以根据《林业法》的有关规定进行环境执法等。

（二）执法手段单一

当前，有些地方官员存在着高高在上的“家长意识”，在执法中常常采用传统的命令控制手段，即通过事前许可、事中监察和事后处罚来执法，而且最常用的手段就是罚款，只要交了罚款，企业就可以放心排污，继续环境违法行为，再加上广大民众普遍认为，造成环境问题日趋严重的主要原因就是执法不严，对于环境违法案件就应该加大处罚力度，只有重罚才能有效保护环境，造成环境执法上更加倾向于严格执法。现阶段这种威慑型执法手段，虽然可以通过严厉处罚来改变企业的行为，实现特定的环境执法目的，但是这种重视事后处罚的方式在实践中并不能有效预防、减少环境违法行为。而环境问题一旦发生就有可能造成不可挽回的严重后果，因此，我们在环境执法中应该更加注重环境预防，鼓励、引导企业提高自身环境管理能力，积极遵守环境保护法律法规，并加深民众保护环境的重要意识。

三、启示

对比美国环境执法特点，我们可以借鉴并完善我国的环境执法方式。

（一）提升环境执法权威

新《环境保护法》对环境违法行为规定了很多严厉的法律责任，但法律的生命在于执行，如果法律条文不能得到严格的执行，那么法律也就是一纸空文，不但不能产生任何实际意义，反而会引发公众对法律的不信任，影响党和国家的形象。通过上述分析可以发现，造成环境执法不力的重要原因就是没有一个统一的、权威的环境执法机构。我国是社会主义国家，党领导一切工作，因此，在环境执法问题上，地方党委应该负起责任，只有让党委负起责任，才能排除一切干扰，协调各有关部门顺利有效的进行环境执法。

（二）完善环境执法方式

不可否认，威慑型执法方式在环境执法中起着重要作用，但是，我们也不能忽视“柔性”环境执法方式的优势。“柔性”执法方式具有的灵活性、激励性能够有效弥补威慑型执法方式的缺陷，因此，我们应该加强“柔性”执法的力度，通过行政指导、行政奖励等手段，改变有些企业的消极抵抗，激励企业积极、自愿守法，营造一个良好的环境执法氛围。

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