邓雅萍

摘要：耕地是人类生产生活的重要物质基础，对人类生存发展至关重要。耕地面积及土地质量的好坏影响到一个国家的粮食问题，口粮问题与社会秩序和稳定息息相关。近些年，土壤流失，土地肥力下降，土壤板结等生态问题的出现，耕地生态补偿理论应运而生，以耕地生态补偿法律制度进行研究，主要研究耕地生态补偿的必要性、借鉴国外经验、补偿中存在的问题，最后就如何完善耕地生态补偿提出几点意见，丰富我国生态补偿理论体系的研究，使耕地生态补偿以类型化的立法方法详尽地规定在正起草的《生态补偿条例》中。

关键词：耕地；耕地补偿；生态补偿

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0033-04

“土地是一切生产和一切存在的源泉”，[1]与人类密切相关，对人类的生存与发展起着至关重要的作用，耕地不仅维持农产品生产功能，还具有涵养水源、保持水土、维护生物多样性等诸多功能。此外，除了生态功能，耕地资源还可以产生经济收益及带来社会价值。如何处理耕地与利用关系问题有极高的研究价值。

中国经济过去几十年在牺牲生态环境的前提下飞速发展，此前更多的是关注耕地的经济价值，生态价值往往被忽视，随着人类生产生活资料的提高，开始重视生态环境。为了有效的保护和管理耕地，确保耕地面积、质量，保证国家两根“红线”，实施耕地生态补偿刻不容缓。

一、耕地生态补偿的必要性

（一）实施耕地生态补偿是保障国家粮食安全的需要

当前，我国耕地面积在不断减少，原因主要包括：一、前几年房地产领域的持续火热，建筑用地大大增加，以及农村自建房用地。二、生态环境的保护需要，退耕造林、改渔、改牧、改果。三、生态退耕，退耕还林、退耕还草、退耕还水。四、灾毁耕地，主要由于地震、水灾等不可抗力的因素导致，对耕地面积的减少具有不可控性。[2]耕地资源减少的同时也制约农民收入的增长和农村经济的发展。再者对边际土地的开发，严重影响耕地的经济效益和稳定发展，造成土地污染，肥力下降及耕地生态的破坏。耕地生态系统面临严重威胁，我们应该站在生态安全的战略高度，实施耕地生态补偿，对公民个人为生态保护而放弃使用农药喷洒农作物及土壤所导致的直接经济收益的损失进行补偿，对间接派生的耕地的社会效益和生态效益进行补偿，保障我国的粮食安全和耕地生态的可持续。

（二）实施耕地生态补偿是实现耕地价值的需要

在传统小农经济制度的影响下，耕地使用者仅追求耕地带来的直接经济利益，过度使用土地导致土壤污染，土地肥力下降。耕地资源具有公共产品属性，极易出现耕地使用者以外的公民免费“搭便车”现象，使用者却得不到相应的回报，从而也不会牺牲个人利益主动去保护集体利益。

我国《土地管理法》就耕地补偿依照“占补原则”。国家只就耕地数量予以补偿，忽视了耕地蕴含的生态价值。将生态补偿纳入补偿范围，是实现耕地资源经济效益、社会效益及生态效益有机统一的需要，可有效的保护耕地资源，协调耕地资源的保护及耕地使用者自身发展的矛盾，实现耕地资源效益最大化。

（三）实施耕地生态补偿是维持生态系统服务的需要

耕地是特殊的生态系统，土壤形成与保持功能，可固本培元，防止耕地水土流失。气候调节、涵养水分功能；生物多样性功能，无数动植物在耕地上生存和繁衍；在传统社会，耕地满足了人们的日常生活所需，不仅给人类带来的直接的经济效益，带来的生态价值也不可估量。而今耕地面积的减少，土壤肥力的下降及生态功能的衰退，使我们必须站在生态安全的战略高度，实施耕地生态补偿，保证耕地资源的可持续发展。

二、国外的实践经验及借鉴意义

（一）美国的实践经验

美国历史上对耕地生态环境服务的付费政策已有一段时间。上世纪30年代，沙尘暴、干旱等自然灾害及经济危机的出现，人民意识到耕地生态环境的重要。为了保护耕地生态环境，实施了相关的生态措施。使农民意识到耕地的生态价值及社会价值的重要性，让农民自愿的对耕地生态环境的保护，美国开始实行自愿的支付项目。[3]

其中，休耕计划是美国政府农业生态保护的主要措施——农民主动的提出愿意与政府签订长期的休耕协议，将那些生态脆弱，极易水土流失的耕地及土质较差不适合耕作的耕地转化草地、林地、或者停止耕作，政府每年向这些农民提供补贴。提供的补贴内容主要二类：一、是对耕地租金的补贴，对于农民主动愿意退耕还草、还林和停止耕作的土地，政府根据这些耕地的直接与间接经济效益计算出市场价格，用以计算一年的耕地租金补贴价格。二、对于农民将耕地退耕还草、还林进行的一些投入，政府也给予补贴，给予农民以不超过投入成本本身一半的补贴。[4]美国联邦政府及各州政府实施的自愿的支付项目对耕地生态环境的保护取得了巨大的成效，减少耕地的流转的可能性，保护了生态环境。

美国的休耕计划自20世纪80年代中期开始到20世纪90年代初这20年期间，联邦政府及农业政策的财政支出大部分全部用在了土地休耕计划上。保护和储备计划是美国最大的农业环境计划。1995年美国政府财政拨出28亿资助农业环境计划，其中大部分划拨给了保护和储蓄计划。这一计划中包括二大受偿主体：一、农民，最直接的耕地所有人，在耕地上耕作给农民带来了直接的经济效益，20世纪大多农民还是靠土地供给生计。农民自愿提出与政府签订长期的休耕协议，把自己符合条件的土地纳入到土地休耕保护计划中。申请的土地需要符合两个条件：一是土地在最近的5年内必须种植过农作物，二是土壤质量较差。二、美国联邦政府和州政府，作为农业生态保护计划的执行主体，负责这项计划的主要事项，管理、招标、审批、考察、通过、制定相应的实施规则和补偿计划，向农民提供咨询帮助，为他们提供无偿的技术支持。土地休耕计划主要在四个方面：第一，确定耕地保护区域。第二，重复租用耕地与永久休耕。第三，政府购买农民的土地租用权。第四，土地休耕计划的成本和收益。[5]

（二）美国的成功经验对我国的借鉴意义

第一、明确耕地生态补偿中的产权关系。清晰明确产权关系是为了解决资源的稀缺与社会发展需求矛盾而界定各经济行为主体的资产权利关系，目的是通过市场机制优化资源配置，提高效率。无清晰明确的产权关系，会引发外部性问题。耕地产权关系的明确对耕地生态补偿制度的建立十分重要，界定了耕地产权结构内法律关系中补偿主体权利和责任的划分，解决了各利益相关者的利益冲突。美国系土地私有制国家，土地产权界定明确。在20世纪的休耕计划中，美国政府如果对属于公民个人的耕地做出一定的限制，则必须要与公民就耕地产权受限协商达成一致，并就给公民因限制耕地而造成的损失以一定的补偿。我国系土地公有制国家，相对于土地私有制中耕地属于公民个人所有，耕地所有权归国家或集体所有，可见，我国土地制度属于典型的公共产权，即土地一旦界定给某一集体，这块土地上的使用权、转让权以及取得收益的权利则一并归该集体所有，在集体内每个成员都有权分享这些权利，且集体以外的公民个人不得以任何形式干扰共同体成员行使这些权利。但集体内的个人仅享有其中的使用权，说明又带有私有产权的色彩。因此我国耕地的产权界定具有双重性，公共产权中有私有产权的性质及特点，是一种特殊的公共产权。公民个人对耕地仅享有使用权，因历史局限性仅看到耕地产生的直接经济利益，很难注意到耕地的生态价值和社会价值。认为土地作为公共财产，并非仅个人享有所有权，所有权而是属于全体公民，全体公民系耕地的主人，从而导致耕地使用者过度使用耕地，竭力从中获取直接的经济利益，出现“公地悲剧”现象，进而造成耕地退化。因此确立清晰明了的耕地产权关系对我国耕地生态补偿机制的完善十分必要，解决了失去耕地的就公民个人就补偿为何补，如何补的难题，也促使了拥有耕地的公民去保护耕地资源。

第二、以市场补偿为主，辅之政府补偿模式。美国的征地补偿标准较高，主要通过运用市场机制决定耕地产权价值，就是把耕地的实际效益、投入成本和预期效益等主要补偿项目的补偿价格参照当前耕地市场价格。这种以市场更好的保障了公民个人的权益，根据各地区经济发展状况制度补偿标准，兼顾效率及公平原则。我国以政府补偿为主，依靠政府财政拨款，不仅增加了政府的财政负担，也使得各地公民个人无法得到与其损失相应的补偿。应该学习美国结合市场补偿机制，多渠道全方位的筹集资金，保证生态补偿资金的充足。在考虑中国国情的基础上，建立赋有中国特色的补偿模式——以政府补偿为主导，以市场补偿为辅。

第三、结合各地区综合因素，因地制宜的实行差别补偿。美国在土地休耕计划实施过程中，会就休耕计划征地给公民个人造成的直接经济损失和投入成本与公民协商确定相应的补偿并达成共识，达成一个相互接受的价格。联邦政府及其各州政府都享有一定的资金支配权，可以自由合理的运用资金，由了解各州具体情况的各州政府权衡资金补偿多少，大大提高了休耕补偿的效率。中国虽也有一些生态方面的补偿实施了差别补偿政策，但是各地区补偿的划分十分笼统，补偿标准不合理，一般采用一刀切的补偿标准，忽视了地区经济的不平衡，政治条件和自然条件等空间差异性，[6]导致了有些地区补偿相对过量，有些地方的补偿相对不足。我国的退耕还林还草工程，整个北方地区的补偿标准即采用“一刀切”的标准，补偿过量和不足的现象比比皆是，生态补偿机制无法得到合理有效的实施。遂应借鉴美国的成功经验，并探寻适合我国的耕地生态补偿路径。[7]

第四、生态补偿中赋予公民个人申诉权。美国休耕计划中，政府赋予了公民个人就土地征用享有申诉权，土地所有者私有财产权益不受侵犯，公民个人可就征地补偿中存在的一些问题向有关部门申诉，从而保证自己的合法权益。我国可借鉴赋予公民相应的申诉权，并将纠纷交由仲裁机构或者法院，也可专门建立生态补偿纠纷机构。这样就在一定程度上防止政府征地补偿中的腐败现象，消除征地补偿中的不安因素，维护社会秩序，减少社会执法的成本。

三、耕地生态补偿实践中存在的问题

（一）关于耕地生态补偿的立法不完善

我国建立国家层面的以耕地生态补偿为主旨的制度极少，仅有的关于耕地生态补偿政策对耕地的保护也只停留在初级阶段。[8]《宪法》第九条和第十条规定了自然资源的归属与利用和土地制度，但都站在物权的立法层面，并未涉及土地或是耕地的生态环境功能保护。《环境法》作为生态保护的基本法，仅在第二十条原则性的规定了保护农业环境，更多强调行政机关的指导作用。《土地管理法》主要旨在维持土地的动态平衡，对农转非，非法占用耕地等现象做出了限制，未就生态补偿予以规定。[9]可见耕地生态补偿的立法不到位，难以对保障耕地生态补偿顺利进行提供有效的措施，各地区进行耕地生态补偿的实践中普遍存在法律依据不合理、缺乏执行力的问题。各地区开展耕地生态补偿实践中运用的实施办法都是各地方政府部门出台的相关指导文件，极具地方性行政色彩，使得补偿无法落实到位，受偿主体无法得到补偿等。[10]

（二）生态保护的可操作性不强

我国耕地生态保护的相关法律法规停留于表面，并未深入研究耕地生态如何补偿，以什么方式补偿，大多数法律法规具有政策号召性，对生态补偿的实质性问题未做说明，这类法律法规的可执行力极其低。《土地管理法》第十九条第四款规定“保护和改善生态环境，保护土地的可持续利用”。第三十八条规定“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境……开发利用未利用地”。可见，上述法律法规实际操作性不强，其中存在过多的软性条款，大多只是倡导性条款，可想而知实践中的执行力，不利于耕地的保护，给各级政府提供了寻租空间。

（三）耕地生态补偿标准偏低

耕地生态补偿的标准决定了补偿的大小，标准的确定应站在鼓励保护生态的立场上，在理论上应包含公民个人在建设和保护耕地所付出的成本。我国各地区补偿标准不同，实践中，各地的补偿标准也普通偏低。目前在我国经济实力大幅度增强，支付能力提高的基础上，补偿标准偏低导致了受偿主体的经济利益受损。[11]

（四）缺少监督程序

在我国很多关于环境资源的法律中都有对资金的专款专用的规定，迄今为止没有一个法律对这方面的资金派生出的权利义务予以确定，更没有一个法律规定保障这种权利义务的程序性规定。实践中贪污腐败现象严重，资金无法落实到位，各地耕地生态补偿标准偏低。在资金下拨补偿这一过程中缺少监督以及公开透明程序，很难保证制度执行的公正性。

四、构建我国耕地生态补偿法律制度的建议

（一）统一法律制度基本理论

目前学术界对耕地生态补偿制度的概念、价值目标、法律关系等没有统一的界定，有必要对其加以系统的、具体的规范，为完善我国生态补偿法律制度提供理论依据。[12]

（二）健全生态补偿法律体系

我国还未出台系统的、专门的关于生态补偿方面的法律，有关耕地生态补偿的立法只是散见于环境保护基本法、一些自然资源和环境要素污染防治单项法律法规和一些部门法中。这些法律法规主要针对污染防治，法目的不以生态补偿为主，其中原则性规则偏多，可操作性差，不够系统，偏重于不同主体权限和利益，对利益主体享有的权利、负担的义务及责任的承担的界定，补偿的内容、程序、标准、监管、评估、环境资源产权制度等关键而需要细化的问题未能做出具体、细致的规定，强制性补偿少，自愿性补偿多，致使效果不明显，应该更加系统的对其进行补充修改，作为一项基本制度加以制定，确立有关的耕地生态补偿原则与标准，制定具有可操作性的生态补偿实施办法和程序，为生态补偿提供法律基础。[13]

（三）完善生态补偿管理监督体系

我国的环境管理体系实行从中央到地方或部门的垂直管理体系。在不同领域的生态补偿问题有不同的行政部门负责管理，这样容易造成部门之间因利益问题难达共识，导致生态补偿工作效率低下。应加强部门间的合作与明确分工，既能对生态补偿工作统一管理，又能防止相互推诿的现象，促进工作效率。

自然资源产权制度方面，应建立相关的机构，对自然资源的经济价值、社会价值、生态价值属性进行勘探、测量、统计予以储存，并随时对其跟踪。目前，国际上通行做法主要是从二个方面对生态补偿标准加以考量：首先，根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值来确定标准，其次，根据生态环境保护产生的机会成本来确定标准。[14]我国可以借鉴国际上的做法，对我国的各方面要素加以综合考量，制度出适合我国的补偿标准。

在生态补偿资金管理方面，补偿程序未透明公开，大量的资金不知去向，致使生态补偿资金的不足。建立相关的监督部门，加强对资金支出、使用的监督，公开透明，建立生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对财政专项的各类补助资金的使用绩效进行严格考核。同时在此基础上，对补偿资金的使用过程中，要对其全程进行监督和跟踪，并加以考核和审计，建立相关的奖惩制度，促使生态补偿资金更好的发挥出其自身的价值功能。[15]

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[12]董自富.论完善我国生态补偿法律制度[D].武汉大学环境法研究所，2015.

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