● 温州市编办

基于总量控制的事业单位机构编制动态平衡机制研究
——对温州市本级26家事业单位的实证调研

● 温州市编办

一、问题的提出

事业单位是中国一个独特的组织形态。随着经济社会的发展和市场经济体制的建立完善，事业单位机构编制亟需改革。早在1990年，国务院就提出“不能自行扩大编制或超编增加人员”，“人员编制总数应当严格加以控制”。①但是，一些地方和部门仍然“擅自增设机构、在机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部”②，“越权审批机构编制、超编进人”也时有发生。③因此“分类改革”方案逐渐提上议程。1996年的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发〔1996〕17号）已有分类改革的表述。2000年以后，分类改革逐渐成为共识，并写进了2004年的《政府工作报告》。此后，《关于深化行政管理体制改革的意见》（中发〔2008〕5号）把事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营的和从事公益服务的三类，这个分类成为《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）的基础。

总量控制是事业单位分类改革的主要目标之一。2013年7月，李克强总理向中外记者“约法三章”。党的十八届三中全会提出了“严格控制机构编制”，“严格控制财政供养人员总量”的要求。此后，各级政府开启了事业单位机构编制总量控制的序幕。

2014年，温州市以“动态平衡机制”为基点，开始思考事业单位机构编制总量控制中几个亟待解决的问题，包括事业单位机构编制是否已经供需失衡？导致机构编制精简困难的原因是什么？合理的机构编制总量应该是多少？哪些类型的单位或部门需要做加法、哪些需要做减法，标准如何确定？如何构建事业单位机构编制的动态平衡机制？

为回答上述问题，温州市编办课题组以单位类别、机构规格、服务领域、编制数量、领导职数、实有人数等为标准，在市本级事业单位中选择了26家作为样本，开展了实证研究。

二、事业单位编制供需平衡的张力：温州个案

（一）事业编制10年动态变化

近10年来，随着社会事业的不断发展和公共服务增长需求，温州市本级事业编制总量呈上升趋势。2005年的事业编制总数为2.57万个，到2014年增加到3.19万个，10年间增加了0.62万个，年均增幅为2.54%，增量主要集中于教育与卫生等民生领域。这10年间的事业编制增长并不均衡。2010年以前，编制数量增长较快，到2010年达到了3.16万人，增长绝对值为0.59

万人，占10年增长总量的95.16%，年均增幅达4.6%。2010年以后，编制增长得到有效控制，2011年出现负增长，此后3年均保持零增长。2005-2014年温州市本级事业编制增长情况如图1所示。

图1 2005-2014年温州事业单位编制绝对值动态曲线（单位：万人）

温州市下辖4区、2市、5县，共11个行政区。2014年全市事业编制总数为145181个，其中市本级编制占总量的21.97%。将市本级事业编制增长的相对值与全市的数字作比较得到图2。图2显示，市本级事业编制的增长幅度明显低于11个县（区、市），编制增长控制较好。相对而言，县（市、区）控编任务显得更为迫切。

图2 2005-2014年市本级事业编制增减的相对值曲线

事业编制总量变化与政府财政负担直接相关。2005年，温州全市编制内员工工资总额为449707万元，到2014年增加到1314175万元（含正常工资调整因素），10年内增加了2.92倍，年均增幅为12.87%，高于温州同期GDP的年均增幅（9.64%），也高于同期公共预算财政收入的年均增幅（8.41%），成为财政压力的重要来源之一。

剔除2009年的统计异常后，图3清晰地表明，编制内员工工资总额增长率、GDP增长率和公共预算财政收入增长率的曲线变化规律基本一致。这表示，10年来温州市事业编制调控的成效相对稳定，未来须强化总量控制以进一步缓解财政压力。

（二）岗位设置与编制的稳定性

在温州市本级事业单位中，“职能清单”与“一人多岗”已成为常态。问卷数据显示，91.6%的受访岗位有规范的职能清单，职责分工比较明确。多数单位对编制内人员设置了AB岗，部分单位甚至设置了ABCD岗，即“一人多岗”。

然而部分岗位并非基于本单位的使命而设置，它们存在的理由是：（1）满足上级行政主管部门对口设置的需要；（2）完成国家专项任务的需要；（3）应对行政部门专项检查的需要；（4）其他。

岗位设置不合理必然导致工作压力不均衡。有62.3%的受访者认为自己经常被安排做一些“份外工作”；还有52.2%的受访者表示自己已经“超负荷”工作。部分岗位由于工作强度过大，不得已只能临时从内部借调人手帮忙，这往往又导致其它岗位人手短

缺，进而产生连锁反应。

图3 10年内事业编制工资总额增长率与GDP、财政收入增长率的比较

一个悖论是，高强度的工作压力并没有导致高比例的离职率。在受访的26家单位中，从事中层管理、财务、后勤等工作的普通员工稳定性最高。相对来说，高学历、高职称、高技能的员工稳定性略低。温州Y高校新员工3年离职率为15%左右，已经是比较高的一个特例了。

与人员稳定性相一致，编制内员工对编制的依赖性也非常高。有受访者表示，事业编制的最大特点是工作稳定，最大优点是收入、福利、社保有保障，最大满足感是“体制内”人员有地位；这种认识具有一定的普遍性。为考察员工对事业编制的依赖性，课题组设计了一个问题：“如果采取一次性偿付的办法，给您多少钱您才愿意放弃事业编制？”额度最高的选项为“50万元以上”。结果，选择该项的比例高达91.8%。这意味着，以补偿减编的方式实现总量控制是不现实的。

计划体制遗留下来的一些事业单位，带有一定的历史必然性和现实必要性，不可能像企业那样大刀阔斧地裁员，因此各地通常都以“自然减编”为首选方法。事业单位员工离职率低，对编制的依赖性强，这个特点决定了编制总量控制不可能在短期内通过行政手段强力推进。在这个过程中，建立一套科学有效的编制动态调适机制可能是较好的选择。

（三）减编政策与扩编需求的矛盾

从2014年上半年开始，温州多数事业单位按照5%的比例执行了减编计划。然而，部分事业单位认为减编加剧了人员不足的矛盾。26家样本单位均表示，近3年来他们已经很难得到进人指标，老员工退休后，编制被控制使用或被收回；个别单位已超过5年没有招聘新员工。此外，多数样本单位期待的理想编制数远远超过现有编制数，详见表1。

表1计算了“理想编制数”与“实有编制数”之比，扩编需求最大的两家单位，“理想编制数”是“实有编制数”的3-7倍。有3家单位认为扩大一倍以上的编制才能保障运行顺畅。显然，在受访者看来，编制供需矛盾非常紧张。

由于政府职能转变不到位、行政编制管控严格等多种因素，致使管理进入一种“行政不足事业补、事业不足编外补”的循环怪圈。因而，缓解编制压力的有效办法是招聘“编外人员”。编外人员的数量由市编办按程序核定，财政局负责核发工资，他们的月薪通常为编内员工的1/4-1/3。在市本级事业单位中，没有聘用编外人员的只占3.85%；在聘用编外人员最多的K单位，编外人员是编内人员的3.16倍。

客观分析，部分事业单位的增编需求是客观的、真实的。一个典型案例是市中心血站。该站主任表示，现有的98个编制难以满足医院的用血需求；而且医学越发展、医疗条件越好、医院越多，用血量也就越大。另外，现代医学对血液的质量要求不断提高，检测程序也越来越多，核酸检测已纳入常规要求，对血液安全的把关与监控要求也在提高。此外，血站还要承担台州和丽水两个地级市的核酸检测工作，工作量成倍增长。他表示，编制不够只能强制性地加班。调研还发现，增编需求之所以强烈的另一个重要原因是单位人员结构性矛盾，大多数单位想到唯一的办法就是通过增加编制来解决，这是较为典型又很无奈的一种选择。

（四）进一步缩编的可能性

事业编制总量控制旨在实现供给与需求的匹配效率。由此切入，也许能够在供需张力之间找到减编的空间。课题组考察了事业单位编内员工的在职在岗

情况。结果显示，32%的受访者认为“本单位编制内员工人浮于事”。这个结果与单位负责人的看法差距较大。单位负责人认为本单位编制极为紧缺，增编已刻不容缓；但问卷结果却难以与之相印证。进一步调研发现，单位负责人存在夸大编制紧张程度的问题。原因在于，负责人对2014-2015年的减编工作心有余悸，担心被二次减编；同时，负责人也是在维护单位的整体利益，有一种“人多就有存在感”的意味。

表1 部分事业单位现有编制数与理想编制数的比较

调研还发现，部分事业单位存在“隐性”离岗现象，即临退的编内职工占编占岗却不做事，单位也拿这些“老人”没办法，这等于变相地离岗离职。“隐性”离岗导致已紧缺的事业编制更加捉襟见肘。因此，调动临退人员的工作热情，是克服机构编制供需张力的必要步骤。

减编空间最大的是职能已经弱化的事业单位。这类单位大多建于计划体制时代，如今已经失去了部分社会需求，不需要太多的编制。例如，课题组在市园林局下属G单位调研时，单位负责人起初坚称编制不够：“每年退休十几个人，如果不抓紧进人的话，技术人员得不到补充，园林没人维护，社会公共服务就没有保障，增编已经刻不容缓。”但是当课题组提出“老人老办法”且保证不损害单位利益后，他的态度发生了逆转：“（我们）不要这么多编制的，如果能保证原有人员利益不受影响，减少一些编制也是没有问题的。为什么大家都讲自己编制不够，就是怕麻烦（指危害自身利益）。”G单位的案例证明，部分事业单位确有较大的减编空间，问题的焦点不在于精简多少，而在于如何实现利益平衡。

另外，存在多元竞争者或替代产品的事业单位，也有较大的减编空间。例如，在社会组织较为成熟的领域，事业编制可以相对减少。温州市社会组织的人均拥有量、社会成熟度、独立自主性、公共服务水平等都位居全国前列，这为编制精简提供了有利条件。例如，在市文广新局下属T单位，每天都有大学生志愿者从事专业服务，有效缓解了编制紧缺问题，也带来了一定的减编空间。

向信息技术要编制也创造了部分减编空间。较为成功的一个“机器换人”案例是，温州市图书馆引入了大量自动化设备，原来的借书证办理、图书借阅、图书归还、书目分类、超期罚款等工作均已实现自动化，无需工作人员值守。此外，温州市科技馆和博物馆已实现了全程自动语音讲解，与之对应的编制数量也可相应缩减。

在考察了减编空间之后，课题组利用DEA和灰色Verhulst模型计算得出，温州市本级事业编制的总量控制目标应为2.96万左右，最高上限不应高于3万，这意味着市本级事业单位在未来几年要精简编制2300个左右。

三、从温州个案看减编难的原因

（一）政府与事业单位职能定位不清

事业单位编制紧缺源于没有分清哪些是事业单位应该做的，哪些是政府应该做的，结果事业单位做了政府的很多工作。因此，编制改革，治本之道在于清晰地界定“政—社（事）”的角色与职能边界。

定位不清导致事业单位无法摆脱政府的附属地位。部分事业单位之所以设置，初衷就是为了补充政府编制的短缺。这些单位占用事业编制，却只为上级行政主管部门服务，不直接向社会提供公共物品。在行政主管部门的庇护下，这类单位的精简难度非常大。这也意味着，事业单位机构编制改革，应当与行政体制改革协同推进才会收到较好的效果。

更普遍的现象是，主管部门直接调用下属事业单位的编内职工到行政机关工作，出现机关事业人员“混岗”现象。问卷数据也显示，有75.2%的受访者表示上级政府部门调用了本单位的编制内员工。主管部门调用事业编制的理由是“优先保证行政工作”，该表述直接体现了政府与事业单位之间职能界定不清，也再次证实了事业编制改革必须与行政编制以及行政领导体制改革同步推进的判断。

（二）事业编制核定缺乏统一的标准

目前只有学校和医院等少数事业单位有编制配置标准，其他领域只有一些原则性的表述，并无统一的配编标准。在这种情况下，事业单位会寻找对自己有

利的标准作为增编依据。

经常被援引的标准有两个：（1）以同类单位的横向比较值为标准。通常又分为两种情况，一种是同一行政主管部门下属不同事业单位之间的比较，例如文广新局下属的市图书馆、市博物馆之间相互比较；另一种是省内其他地市同类机构相比较。（2）以行业标准为增编依据。部分事业单位有全国性的行业协会，行业协会通常会在制度规范、场馆面积、设备设施、人员配备等方面提出参考标准，其中关于人员配备的标准就成为事业单位增编的依据。

事业单位往往综合使用这两种标准。例如，K单位负责人称“按照行业标准，我们已经是大型馆了，标准规定180平米：1人，我们场馆2万多平米，至少需要110个编制，现在却只有19个。横向跟兄弟城市比较，展品规模和展区跟我们差不多，但编制却是我们的好几倍。”

在温州的实践操作中，除了部分行业既有的编制标准外，其他主要是依据政策文件的规定。例如，前身是聋儿语训部的K中心，原来只有3个编制。后来《浙江省人民政府办公厅关于进一步健全残疾人康复和托养服务体系的意见》（浙政办发〔2015〕31号）正式出台，根据其中“重点任务”第三项“集中托养机构专业护理人员与托养人员按照1∶3—1∶4比例配备；日间照料机构管理和护理人员与庇护人员按照1∶10比例配备”的规定，该中心的编制依据标准作了调整。

（三）事业单位人事奖惩权缺位

部分事业单位的增编需求来自粗放型的管理模式，他们真正缺少的不是编制，而是效率。效率以健全的奖惩机制为前提。在温州的事业单位中，主要的奖惩机制是绩效工资。但调查发现，多数事业单位的产出难以量化考核，若完全依据绩效工资标准发放奖励，必将导致职工心理失衡和集体的低效率。因此，多数单位会尽量压低奖励性绩效工资的份额，但这又无法体现绩效工资作为奖惩机制的作用。此外，惩罚权缺位。事业单位虽然名义上拥有人事惩罚权，但只是一种象征性的存在，偶尔会执行警告、记过等处罚，但开除公职极为罕见。在课题组访谈的26家事业单位中，10年间只有1家单位开除过编制内员工。对出现过错或者能力不济的编制内员工，通常的做法是将其从核心岗位转到非核心岗位。例如，课题组在Y高校发现，某编制内员工因能力欠佳，先由专业教师转为实验员，之后转为行政岗，再转为辅导员、图书管理员、后勤等。

实际上，多数事业单位的考核制度和奖惩办法是健全的，问题在于现有法律法规没有形成有效的奖惩机制和操作办法，不能为内部管理提供有力的支撑。例如，2014年最新颁布的《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）列举了六种处分行为，但这六种行为在具体案例中很难对照执行，也无法一一对应问题的严重程度。条例同时列举了五种处分等级，但不同等级之间缺乏有区分度的参照标准，实际操作起来比较困难。

（四）编外人员待遇低且流动性大

为解决部分事业单位的真实用工困难，对社会化服务程度较高的后勤保障等岗位，温州市允许事业单位按照编制基数的一定比例招聘编外人员。聘用编外人员有三大好处：（1）减少了正式编制的数量；（2）解决了事业单位人手不足的问题；（3）编外人员月薪低，有助于缓解财政压力。

然而事实并非如此。财政局核定的编外人员工资是2.5万元/年（含五险一金），受访者均表示这个标准“太低了”。2015年，温州市最低工资标准为1860元、1660元、1530元、1380元四个档次。而编外人员在扣除五险一金后，每个月的实际收入只有1200元左右。在温州，这个收入仅能勉强维持一个人的基本生存。比较而言，温州市区临街商铺普通员工的底薪是2500—3500元/月，是事业单位编外职工的2倍多。

与低收入相伴的是高离职率。温州市事业单位编外人员的平均在职时间不足2年，各单位不得不频繁招聘增补，有的单位半年内招聘10余次，却始终无法填补人员缺口。此外，为达到基本服务标准，编外人员须先培训再上岗，但由于流动太快，培训的投入难见产出。与低收入相对应，招聘的标准也在不断降

低。L单位在招聘场馆讲解员时提出了学历、相貌、身高、普通话、专业技能等要求，但很快就发现无人应聘，随后标准不断降低，最后只剩下一个标准：“只要愿意来就行”。

显然，在事业单位看来，聘用编外人员不是长久之计，只有增编才能形成稳定的人员结构和服务能力。编外人员稳定性的基础是工资待遇，他们未必需要正式的编制。切实提高编外人员的实际收入，是缓解编制供需矛盾的必要举措。

（五）部门核心利益博弈与取舍困难

机构编制调整直接触及事业单位的核心利益，而事业单位的核心利益又与行政主管部门的利益捆绑在一起。因此，表面上是事业单位机构编制调整，本质上却是不同行政部门之间实力的较量。

一个典型案例是L区“编随事转”中的利益博弈。L区原来下辖9个街道，后来市政府将其中的4个街道连同所属的13所学校委托给某功能区管理。在此之前，L区正在筹建区属第六幼儿园，筹备初期核定了5个编制，正式招生后再根据学生数量增编。然而在尚未建成时，因体制调整，将其委托给了市级某功能区管理。现在第六幼儿园共有大、中、小三个年级12个班，5个编制是远远不够的。后续增编L区就不再负责了，最终是由温州市按配置标准核定了编制。

部门利益也是导致“在岗不在编”与“在编不在岗”的主要原因。“在岗不在编”常见于领导岗位，一般是单位领导轮岗不调编造成的。“在编不在岗”常见于非领导岗位，有的是行政主管部门调用下属事业单位人员造成的；有的是同一主管局下属不同事业单位之间的人员互借造成的。

另一种利益博弈表现为编制横向调配难。编制横向调配难有两种类型：一是非同类事业单位之间编制调配难。非同类事业单位的编制性质与工资构成不一致是导致困难的重要原因。二是同类事业单位之间的编制横向调配难。在事业单位中，员工个人与部门、岗位、编制融为一体，形成固化的利益结构，成为编制横向调配的直接阻力。

“在岗不在编”涉及事业单位内部的利益关系，“在编不在岗”涉及事业单位与行政部门之间的利益关系，编制横向调配和“编随事转”涉及不同事业单位和不同行政部门之间的利益关系。归根到底，事业单位机构编制调整的本质是不同行政职能部门之间的利益调适与再平衡过程。

（六）一些普遍性的假设及其验证

理论与案例存在相互印证关系。关于事业单位机构编制调控难问题，学术界已经形成了一些普遍性的假设。课题组试图将这些假设带入温州的案例加以检验。如果这些普遍性的假设能够在温州的案例中得到验证，那么温州的经验与思考或许具有一定的推广价值。

课题组将学术界的研究成果归纳为11条基本假设，制成问卷在事业单位职工中发放。每条假设赋予1—10分，由受访者视其重要性给分，最后的权重由所得平均分决定。统计结果如表2所示。

在这11条假设中，影响权重超过6分的有7个，均在温州的案例中得到了验证。学术界出现频率较高的假设，如社会保障体制不完善、国家缺乏明确的法律制度等，在温州的案例中也被赋予了最高的分值。唯一的例外是“高学历人才引进的需要”，这条假设学术界提到的不多，但在温州却排到了第2位。原因可能是，温州市政府为吸引高端人才，在事业编制的

配置上做了适度倾斜，这对其他省市可能不具比较价值。

表2 导致事业单位减编难的原因及其权重

四、构建事业单位机构编制动态平衡机制的初步设想

（一）优化重构事业单位改革分类体系

自2011年开始，国家将分类改革作为事业单位改革的基本方向。分类的依据是事业单位的社会功能、职责任务、服务对象和资源配置方式等。分类改革的方向是正确的，但依据的标准却是多元的，这就难免在改革实践中出现分类偏差，导致组织类别划转上的困惑。例如，温州市总工会下属G单位在计划经济时期为“自收自支”类事业单位，2011年分类改革时转型为“差额拨款”的公益一类事业单位，目前正在积极争取机会向“全额拨款”的公益一类事业单位转变。与之形成对比的是，南京市总工会下属G单位与温州G单位在名称、性质、建立时间和服务内容上完全相同，却由“自收自支”的事业单位转变成了企业。标准的多元化导致改革的结果完全不同。

公共物品理论提供了一种重构事业单位的分类体系的思路。在新的分类体系中，公益一类事业单位符合完全的非排他性和完全的非竞争性特点，一般由政府财政全额拨款，应当归为“纯公共物品”领域。公益二类事业单位符合非完全排他和非完全竞争的特点，应归属于“准公共物品”领域。新的分类体系与原有分类体系的对比详见表3。

表3 两种分类体系的差异

因此，课题组的推演逻辑是：全额拨款、公益一类事业单位在其属性划分、资金来源、产品类型等方面，均与政府组织没有差别。这类事业单位的资金来源皆为财政全额拨款，提供的产品从本质上讲就是政府提供的纯公共物品，政府只是将其经由事业单位呈现，公共服务的供给主体是政府。换言之，在公共物品供给上，全额拨款、公益一类事业单位只是政府的另一种表现方式，似乎并没有将其单独分立的必要。这样，课题组提出，分类改革后，事业单位将以公益二类事业单位为主体，承担行政职能，或由财政全额保障的事业单位可以逐渐向政府靠拢整合。

公益二类事业单位改革可以选择市场化和社会化两条路径。市场化是将部分公益二类事业单位转变成企业化管理单位或企业，成功与否取决于两个前置条件：（1）该单位有较好的市场盈余能力，能够保证提供不低于当前水平的社会公益产品；（2）市场上已经存在颇具竞争力的替代者或替代产品。事业单位的社会化改革是将部分事业单位转变成社会组织，成功与否取决于社会组织的整体能力，否则分类改革后事业单位的职能转移将缺乏有效的承接者。

在改革的初级阶段，部分公益二类事业单位可以有条件地试行备案制。对此，课题组基于温州个案提出了“五定原则”：定标准、定经费、定资质、定底数、定服务。定标准，是指备案制事业单位应事先对人员结构和配编标准做出明确规定，这是备案制的基本前提。定经费，是指测定一个编制数量基年，以该年份的事业编制总量为限额确定事业经费，将各项开支“打包、定额”拨付事业单位，若干年内不再追加。定资质，是指对事业单位新聘人员的年龄、学历、专业、技能、职称等方面设置资质条件，杜绝违规招聘。定底数，是指事业单位承诺最低从业人数，防止备案演化成缩编，影响公共服务产出水平。定服务，是指事业单位必须承诺提供最低数量与质量标准的公共服务，以体现其公益属性。通过“五定原则”，编制总量控制就被分解成了财政总量控制、人员结构控制、入职资质控制、人员底数控制和服务指标控制。在满足这五个条件的前提下，可以对公益二类事业单位实行备案制。

（二）建立基于“四张清单”的政事协作机制

政事（社）关系是事业单位最重

要的外部关系，在成熟的改革模式形成之前，适时推出“四张清单”是一种不可或缺的过渡形式。所谓四张清单，是指政事分工清单、岗位职能清单、公共服务清单、履职责任清单。

政事分工清单是在政府与事业单位之间建立明确的职能分工体系。应重新梳理行政主管部门和事业单位职能，按照“职权法定”原则，对每一项职能逐一列出对应的法律依据、政策依据与现实依据，汇总形成行政主管部门与下属事业单位间的职权目录，做到职能界定与编制使用直接挂钩，行政主管部门职责范围内的职能不得由事业单位承担。

岗位职能清单是在事业单位内部形成合理的岗位结构，并基于岗位设置编制职位说明书，作为事业单位内部人事管理的基础。事业单位原则上只保留核心职能；辅助职能采取精简或外包的方式剥离，同时编制流程图，减少流程环节，明确每个环节的承办机构、办理要求、办理时限等。岗位职能清单要求与编制一一对应，并形成岗位职能考核办法，杜绝临退人员的闲置和“人浮于事”等现象。

公共服务清单是事业单位以列举的方式向社会公开承诺公共服务供给项目，并对服务的数量、质量和效果做出保证。公共服务清单应按照事业单位的从业领域分类提出，是服务对象监督事业单位的重要依据。

履职责任清单是对事业单位的问责清单。问责的内容包括岗位设置、编制使用、公共服务等内容。实际上，履职责任清单为事业单位编制的合理使用设置了一种倒逼机制。同时建立履职责任清单考核的部门联动机制，对行政主管部门不当干预导致的履职责任，行政主管部门承担连带责任。

“四张清单”构成一个完整的体系。政事分工清单厘定了政府与事业单位之间的关系；岗位职能清单阐述了事业单位内部各部门、各岗位之间的关系；公共服务清单表达了事业单位与其服务对象之间的关系；履职责任清单划清了事业单位与其编制管理部门之间的关系。“四张清单”是否够奏效，不仅取决于清单是否完整，更取决于清单是否清晰以及监督是否有力。

（三）探索灵活多样的事业编制总量调适机制

目前各地编制增减的主要做法有：保留主体岗位、疏导辅助岗位；生产经营类事业单位“只出不进”；老人老办法、新人新办法、自然减员收编；内部调剂；撤一建一等。这些都是一般性的规定，没有具体的操作办法。除上述常用的做法外，课题组结合温州的个案提出以下几种思路。

1.试行“同类”事业单位之间“横向”调编。跨部门横向调编很难突破部门利益的“天花板”，较为折衷的做法是在“同类”事业单位之间横向调编。特别是事业单位中的管理人员、财务人员、工勤人员等，调剂到“同类”单位不存在技术上的障碍。此外，温州还提供了另外一种成功的案例。温州市的基础教育采取集团化发展理念，将不同办学层次的中小学整合为几个大的教育集团，所有教师均须按时段在集团内的学校间轮转，实现了优质教师资源的共享。这个思路可以在编制调控中应用，例如在医疗系统中，各类编制在社区卫生院、区县医院、地市医院中合理流转，能够有效解决编制不平衡的问题。

2.试点基于绩效考核的“结果定编”。“结果定编”以事业单位对社会的贡献值核定编制额度，贡献值越高，编制配给越多。事业单位都有可以量化的工作，例如医院的接诊量、学校的学生数、科技馆和博物馆的参观量、图书馆的借阅量等，可以率先在这些产出可以量化的单位中试行“结果定编”。结果定编的内在逻辑是：事业单位的使命在于公益产出和社会贡献，如果无法实现更好的公益“结果”，则事业单位增加编制只是一种徒劳无功的投入。

3.区分单位特点尝试“功能配编”。“功能配编”是以事业单位内部的功能划分为依据确定编制额度。部分事业单位内部可以划分成若干个功能区，每个功能区的职能相对单一，消费者的增加呈边际效用递减规律。例如，图书馆可按其功能分为书库、阅览区、借阅区、查新区、休闲区等，每个区域的功能相对单一，读者数量的增加一般不会产生消费上的拥挤效应，也无法构成增编的正当理由，此时，“功能”应成为定编

的主要依据。

4.在团队型组织中试点“结构优编”。部分事业单位，如科研院所、曲艺团体、高等院校等，内设各种结构化团队。例如，曲艺团体的一场演出需要配备固定结构的演员、乐师、舞美、工勤等人员，缺少任一部分都无法呈现完整的剧目。类似的还有科研团队、教学团队、诊疗团队等都是以结构化的方式组织起来的。对于这类组织，应在明确编制限额标准的同时，保证团队所需各类人才全部到位，走“结构优编”之路。

5.适时推出临时性“周转编制”。这类编制用于临时性或阶段性工作，工作完成后编制收回，不计入事业单位编制总数。“周转编制”只是一种补充措施。当事业单位提出增编要求时，应首先考虑：（1）是否可以通过系统内部调剂解决；（2）是否可以通过部门间的合作解决；（3）是否可以与社会组织合作解决；（4）是否可以通过引入志愿者解决；（5）是否可以通过购买服务解决。若以上方法均无效方可考虑“周转编制”。此外，应把“周转编制”作为正式增编的一个前置环节，即任何单位在正式增编前，都应采用“周转编制”过渡2—3年，过渡期满后视实际需要增补正式编制。

6.在严格规范管理中“梯次用编”。为避免单位编制使用不合理带来的知识、年龄结构性矛盾问题，应从源头加以严格控制和规范管理，用编时应根据单位工作任务特点、岗位需求等需要，逐年梯次安排用编计划，杜绝大进大出。

（四）试点建立事业单位大部门体制

所谓事业单位大部门体制，是指通过合并职能相近、业务范围相同的事业单位，最大限度地避免职能交叉、机构重复、人员同构等现象，实现资源的整合利用。事业单位大部门体制有两层涵义：第一层是基础层面的大部门制，即同类事业单位之间的合并重组，主要方式有三种。一是以职能重构为依据进行整合。部分事业单位建于计划经济时期，同类重复设置较多。例如，温州市M局下属革命烈士纪念馆，D研究室下属革命历史纪念馆，二者并无本质区别，可以考虑合并减编。二是以行业发展为依据进行整合。在同一个行业中，不同事业单位的发展境况并不均衡，可以把同类事业单位合并发展，打造资源整合、优势互补、协同推进的整体格局。例如，在温州的戏曲团体中，瓯剧团、越剧团、昆剧团等最具地方特色，可将它们重组为“温州戏曲研究院”，既拓展了生存空间，又能实现资源、编制与人员的共享。三是以编制数量为依据实现大部门制。部分事业单位不足5人，但“麻雀虽小五脏俱全”，各方面的工作都要兼顾，人员调配自然困难。可以考虑把小于5人的事业单位与规模大的单位合并，同时收回这些编制。例如，可将小的科研院所与地方高校合并，采取“进二退一”的方式，每合并进两个编制后，收回原有的一个编制，总体上控制编制数量。

第二层涵义的大部门制是行政管辖上的大部门制，即剥离主管部门对事业单位的管辖权，将其“事业管理职能”精简组合成“事业单位管理局”，作为负责事业单位管理的大部门。这一设想意在减少行政局的直接干预，提高事业单位的自主性。在事业单位管理局的基础上，可以进一步取消事业单位的行政级别。其中首要的是取消事业单位法人（如校长、院长、馆长等）的行政地位，法人代表由全体职工选举产生，不再由行政机关领导兼任、推荐、提名或任命。

此外，在事业单位推行法人治理结构，完善理事会构成要件，探索建立以决策层及其领导下的管理层为核心架构的事业单位法人治理模式，保证监事会的独立性，形成决策层、执行层和监督层分工负责的完整结构。在此框架下，落实事业单位法人自主权，允许事业单位自主决定编制内员工的清退办法，打破事业编制“铁饭碗”，提升编制使用效率，减少编制增量需求。

①《国务院关于进一步加强机构编制管理的通知》（国发〔1990〕14号）。

②《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）。

③《中共中央办公厅国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）。