● 林 华 徐杰锋

南京城市管理体制改革的探索和思考

● 林 华 徐杰锋

一、南京城市管理体制改革的探索

从2001年至今，南京市经过2009年、2015年两次改革对城市管理体制进行探索，形成了三个阶段特征的城市管理体制基本框架。

第一阶段：建管统分结合和专业部门管理阶段（2001年至2009年）

这一阶段的主要特征是：城市建设中综合统筹与

专业分工相结合，城市建设主管部门以城建项目审查、审批和编制年度建设计划、资金收支计划为主要方式，综合统筹、指导和监督各城市管理专业部门组织实施相关领域的城市建设任务；城市管理领域则主要以四个政府工作部门专业管理为主，既负责其专业领域的城市建设，又负责相关的城市管理职责。具体为：

——市建设委员会，负责综合统筹管理全市城市建设事业，组织编制城市建设年度计划和城市建设资金收支计划，承担权限范围内的政府投资城市建设项目审批，指导、监督和综合协调全市市政公用设施、市容环卫、园林绿化等方面的建设和管理。

——市市容管理局，主要承担市容和环境卫生设施建设和管理职责、爱国卫生以及城市管理相对集中行政处罚权相关职责。

——市市政公用局，主要承担城市道路、排水、道路照明灯市政设施以及城市客运、供节水、燃气、生活污水处理等公用事业的建设和管理职责。

——市园林局，承担风景名胜区、园林、城市绿化的建设和管理职责。

第二阶段：建管分离和“大城管”阶段（2010年至2015年）

这一阶段的主要特征是：在城市建设和城市管理领域，构建了职能有机统一的大部门制，实现了一个部门管城市建设、一个部门负责城市管理的“建管分离”格局。

“大城建”部门：市住房和城乡建设委员会。撤销原市建设委员会、原市房产管理局、原市建筑工程局，将其职责整合划入新组建的市住房和城乡建设委员会。此外，从原城市管理三个专业部门划转了相关城市建设职责：从市市政公用局划入城市道路、排水等市政公用设施建设和供节水、燃气、生活污水处理等公用事业管理职责，从市园林局划入城市园林绿化建设职责，从市市容管理局划入市容、环境卫生基础设施建设职责。

“大城管”部门：市城市管理局（挂市城市管理行政执法局牌子）。撤销市市政公用局、市市容管理局、市园林局，将其承担的城市管理相关职责整合划入新组建的市城市管理局。从原市市政公用局划入了城市道路、排水、道路照明灯设施管理维护和城区防汛职责，从原市市容管理局划入了市容、环境卫生、爱国卫生以及城市管理相对集中行政处罚权相关职责，从原市园林局划入城市绿化管理职责（此项职责划入2012年新组建的市园林局）。

第三阶段：建管合一和强化专业部门管理阶段（2015年至今）

这一阶段的主要特征是：在加强城市建设、城市管理综合统筹的同时，以深化大部门制改革、进一步推进城乡统筹发展和“建管合一”为主要原则，探索“大水务”、“大交通”一体化改革，强化市容环卫、水务、交通、绿化园林等专业部门既管建设又负责管理养护的功能，推动城市管理更加精细化、专业化。

市住房和城乡建设委员会更名为市城乡建设委员会，剥离房产管理和组织实施城市建设任务的职责，仍以城建项目审查、审批和编制年度建设计划和资金收支计划为主要方式，统筹城乡建设，强化其作为城市建设主管部门统筹协调、综合平衡、衔接指导城建领域各专业部门工作的职能。

“大水务”部门：市水务局。在原市水利局职能基础上，组建市水务局，统筹管理城乡涉水事务，划入市城市管理局原承担的市政排水设施和城市河道管理、城区防汛等职责，划入原市住房和城乡建设委员会承担的市政排水设施建设、供节水、生活污水处理行业监管等职责。

“大交通”部门：市交通运输局。在原市交通运输局职能基础上，重新组建市交通运输局，统筹城乡道路、公路和交通运输管理事务，划入市城市管理局原承担的城市道路、人行道等设施管理养护职责，划入原市住房和城乡建设委员会承担的城市道路建设职责。

改革后的市城市管理局承担市容、环境卫生设施建设和管理养护职责以及城市管理综合行政执法相关职责，同时承担市政府城市治理委员会办公室的职责，强化城市治理领域的组织协调、指导监督、综合考评等职责。

在2012年恢复组建的市园林局基础上，组建市绿化园林局（挂市林业局牌子），承担城市园林绿化建

设和管理职责，强化其城乡绿化统筹职责，并划入市林业局的林业发展和林业资源开发保护的职责。

在城市管理体制调整的过程中，南京市积极探索城市管理综合执法体制改革。2002年，南京市政府根据国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中处罚权试点工作的复函》和江苏省政府法制办《关于在南京市开展相对集中处罚权试点工作的通知》精神，以“两个相对分开”、权责一致、“精简、统一、效能”为主要原则，相对集中城市管理领域行政处罚权，实行综合行政执法。以市及8个城区为试点范围，设立市、区城市管理行政执法局，与原有的市容管理局实行“两块牌子、一套班子”，作为政府的工作部门，负责城市管理方面相对集中行政处罚权的执法工作。撤销原市容管理监察机构和城建监察机构，在市城市管理行政执法局下设城市管理行政执法支队，区城市管理行政执法局下设执法大队。市、区城市管理行政执法队伍编制由市里进行总量控制，总编制为1250名，其中8个城区共1018名。集中市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等方面行政处罚权，采取合作分工的办法分阶段、分步骤推进，到2003年共集中行政处罚权123项。

此后，南京市开展了多轮相对集中处罚权工作，将原本属于规划、园林、公安等多个部门的处罚权集中至城管部门，进一步集中城市管理类、城乡规划类、市政设施类、园林绿化类、环境保护及其他类执法事项总计226项。在不断集中执法事项的同时，还不断加强城市管理力量。2014年、2015年共核增编制1324名，目前城管编制总量达到2777名。

2015年3月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见》，南京市被确定为试点，在城市管理领域深化综合行政执法体制改革，进一步理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系，创新执法方式和管理机制，完善执法程序，加强执法监督，加强执法信息化建设，加强执法队伍建设，继续充实加强基层一线执法力量。积极探索区、街（镇）综合行政执法体制改革试点路径，重点推进栖霞区综合行政执法体制改革试点工作，围绕相对分离行政检查权与行政处罚权，形成两个重心下移，即将行政检查权集中下移到街道，将分散在街道的执法力量集中下移到街道，明确栖霞区各街道综合行政执法检查主体资格，在迈皋桥、燕子矶、尧化等9街道成立综合行政检查执法大队，并规范相关机构编制事项。

二、改革的探究和思考

南京市2001年至今的两次城市管理体制改革，主要是对于“建管分离”还是“建管合一”，强化综合统筹还是专业管理，是“大城管”、“大建设”还是“大交通”、“大水务”等不同改革路径的选择。2010年之后的城市管理体制改革及运行情况受诸多客观因素影响。

首先，这一阶段城市发展等方面对改革的影响很大。一是城市建设跨越式发展，效率优先模式下的规建管衔接不畅、重建轻管。从2010年开始，南京市先后承办了亚青会、青奥会、国家公祭日活动等大型体育赛事和重要活动，城市基础设施建设和整治投入多、任务重，城市建设提档加速，以效率优先，出现了规划、建设部分环节不到位的问题。二是城市建设、城市管理职能分别高度集中在大城建、大城管两个部门，加大了城市建设和管理衔接的难度。部分城市建设项目建成后建管脱节，无法纳入城管养护体系进行精细化管理和维护。三是全面推进雨污分流工程改造。雨污分流改造工程建管衔接不畅等问题，正效应变为负面效应。四是城市管理经费投入不足，市政设施养护市场化培育不足。市政设施养护企业多为事业单位改制转企，养护功能单一，能够承担保洁、道路养护、绿化带养护等综合养护的公司少，再加上市政设施维修更新资金投入不足，导致市政设施养护整体水平不高。

其次，“大城管”和建管分离模式下的综合统筹与专业管理的矛盾。主要体现在综合统筹与专业管理关系失衡。一是“大城管”模式下，一方面综合统筹得到强化，但另一方面原分属专业部门的管理职能转化为大部门内设业务处室职责，且这些内设处室精简、综合设置。改革前，在专业部门由3-4个业务处室承担的某方面职责，改革后可能仅由大部门中的1-2个业务

处室承担。比如，原市园林局两处一办承担的城市绿化管理职责，改革后由市城市管理局城市绿化管理处一个处室承担。二是部分专业管理削弱。多部门多项职能整合进一个大部门，“大城管”部门的职责结构呈扁平化，管理幅度非常宽，受行政理念、任务形势需要等因素的影响，在政策制定、资金投入等资源分配悬殊，分配不足的部分专业管理职能可能被边缘化，由此在城市管理外部物化部分，呈现的就是该类城市基础设施管理不善、维护不足甚至破败衰败现象。

再次，大部门制改革挑战大部门的领导力、执行力。一是外部协调矛盾转化为部门内部协调压力。政府职能部门之间的职责分工、职责争议等外部协调问题，通过“大部门制”改革对相关部门机构、职责和人员编制的整合，转化为大部门内设处室之间的职责分工与职责争议，调处压力不逊于外部职责争议压力，甚至更为隐蔽和困难。二是不同部门整合的大部门，其行政文化、行政思维、履职能力等存在差异。在其长期履职过程中，不同部门必然形成具有本部门特色的行政文化、行政思维、人员结构、知识结构、执法理念、执法网络平台等，大部门制改革必然会带来这种差异性的碰撞与融合压力。

综合上述因素和问题，对于南京深化城市管理体制改革，有如下考虑。一是既要加强综合统筹又要强化专业管理。城市建设主管部门在综合统筹专业部门编制城建项目计划、资金安排上，要更多尊重城市管理相关专业部门意见，充分调动专业部门的积极性，发挥其专业优势。二是重点理顺建设和管理的关系。以服务和管理为先，兼顾效率，调整城市建设、城市管理资金投入比率，加大城市管理投入。城市规划、建设、管理机制有机融合，相关部门既分工明确又共同参与，有效解决各环节衔接，尤其是共同做好建设项目的计划、设计、实施和验收移交。三是进一步完善城市治理机制。优化完善公众参与的城市治理委员会议事决策机制，进一步发挥其科学民主决策功能，加强城市治理方面的统筹，协调部门之间职责争议，明晰部门职责分工，强化城市治理合力。四是组织、引导社区（居民委员会、村民委员会）承担自治事务管理，承接政府委托的公共服务项目，动员、组织社区内单位和居民、村民参与城市治理活动。五是深化城市管理领域综合行政执法。在已经集中的行政处罚权基础上，进一步集中公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面行政处罚事权。推进执法重心下移，进一步理顺市、区、镇街之间事权划分，加强城市管理综合行政执法队伍建设。六是增加城市基础设施养护投入，加大市政设施综合养护市场培育力度。进一步推进市政设施养护综合化、标准化、社会化，增加经费投入，培育综合养护市场，完善市政设施综合养护招投标机制，优化和完善市政设施养护评估和监督体系。

（作者系南京市编办副主任；副处长）

▲ 张义炎书法

临江仙·滚滚长江东逝水

杨 慎

滚滚长江东逝水，浪花淘尽英雄。

是非成败转头空。

青山依旧在，几度夕阳红。

白发渔樵江渚上，惯看秋月春风。

一壶浊酒喜相逢。

古今多少事，都付笑谈中。