● 成都市编办

成都全方位多层面多路径探索综合行政执法体制改革

● 成都市编办

编者按：

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都的改革和发展已上升到国家战略的高度。近年来，成都从实际出发，积极推进重点领域和关键环节的体制改革，为形成统筹城乡发展的体制机制做了大量努力，在放管服改革、综合行政执法体制改革、相对集中行政许可权改革、街道办事处体制改革等领域都取得了实质性的进展。成都先行先试的经验无疑为其他地方深化改革提供了样本。本期开设“成都全面创新改革探索专栏”，以综合行政执法体制改革为主题，重点介绍成都整体改革的特点和彭州、郫县的改革经验。

结合深入实施统筹城乡综合配套改革，成都市在城市管理、交通、文化、农业、水务、食品药品等领域推动综合执法，试点在中心城区国土执法、县以下市场监管多个层面进行，积极推动减少层级，下移执法重心。同时积极探索跨部门综合执法改革。

近年来，成都市按照党中央、国务院“放管服”改革总体要求和中央编办、四川省委省政府综合执法改革工作部署，结合深入实施统筹城乡综合配套改革，在多个领域、多个层面、多个区域积极探索推进跨领域、跨层级、跨部门综合行政执法体制改革，着力解决执法队伍过多、层级过多、重复执法、执法缺位以及执法行为不规范等突出问题，努力构建城乡一体的综合行政执法体制机制。

一、积极推进重点领域综合执法

一是在城市管理领域，整合城市管理多个机构，组建市城市管理局，挂市城市管理行政执法局牌子，集中行使市容、园林、市政、环保、工商、卫生、规划七个方面的全部或部分行政处罚权。为强化对城管综合执法的全域统筹、综合协调和指挥监督，将市城管局更名为市城管委，组建市城管执法总队、市城管数字化监管中心，形成“一委一队一中心”的管理体制，实施网格化管理。

二是在交通运输管理领域，整合公路、水路、城市公共交通、交通运输综合协调等职能，组建市交通委员会。同时对交通领域的路政、运政、海事、出租车管理4支队伍进行整合，组建市交通运输行政执法总队，实施交通综合执法。

三是在文化管理领域，整合市

文化局、市广电局、市新闻出版局等部门，组建市文化广电新闻出版局。同时对文化、广电、新闻出版3支执法队伍进行整合，组建市文化市场综合执法总队，实施文化市场及其相关领域综合执法。

四是在农业管理领域，整合市委农工办、市农牧局、市农机局、市供销社等部门，组建市农委，挂市委农办牌子。同时对涉农的3支执法队伍以及市商务局承担的生猪屠宰、市水务局承担的水产养殖等执法职能进行整合，组建市农业综合执法总队，实施农业综合执法。

五是在水务管理领域，对城乡防汛、城市供水、排水、节约用水、河道管理、水资源保护、农村水利工程等职能进行整合，组建市水务局。同时组建市水务执法监察支队，实现水务一体化监督管理。

六是在食品药品管理领域，整合市食药局、市质监局、市工商局、市商务局等部门的食品药品监管职能，重新组建市食药监局，同时对4个部门的相关执法职能和人员编制进行整合，组建市食品药品稽查总队，对食品药品的生产、流通、消费全过程实施集中统一执法。

通过上述改革，改变了城市管理、交通运输、文化、农业、水务、食品药品等领域执法队伍设置过多、各自为政、多头执法的局面，执法效能和水平明显提升。目前，市本级行政执法队伍由28支精简为17支。

二、减少层级推进执法重心下移

一是减少中心城区国土执法层级。按照中央关于“设区的市要整合重复设置的执法机构，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍”的要求，成都市将5个城区国土执法大队划归市国土资源执法监察支队统一管理，通过减少执法层级，有效整合了中心城区国土执法资源，提高了执法效率。

二是推进县级以下市场监管综合执法。为落实地方政府属地监管责任，强化市场监管领域综合执法，成都市将区（市）县工商、质检、食药监机构从市垂直管理调整为区（市）县政府分级管理，并在19个区（市）县统一推进市场监管体制改革，整合工商、质检、食药监机构，组建市场和质量监督管理局；同步整合了工商公平交易执法分局、质量技术监督局稽查大队和食品药品稽查大队，组建市场监督管理综合执法大队，集中行使市场监管领域的执法职能；整合乡镇（街道）工商行政管理所、食品药品监督管理所，组建市场监督管理所，并在村（社区）配备市场监管协管员，将执法延伸到基层，构建了区（市）县、乡镇（街道）、村（社区）三级贯通，横向到边、纵向到底的市场监管执法体系。

三是探索乡镇（街道）综合执法。随着城乡统筹的深入推进，一些乡镇（街道）人口和产业聚集，面临着越来越重的市场监管和社会管理任务，实际承担了大量的执法监管责任。为解决基层“看得见管不着”问题，成都市积极推进执法重心下移，探索乡镇（街道）综合执法，努力构建城乡一体、全域覆盖的基层执法新体制。第一，在经济发达试点镇设立派驻城管分局，挂镇综合执法大队牌子，受县级相关部门委托，集中行使城市管理、环境保护、道路交通、文化市场、环境保护等方面的行政执法权，有效缓解了部门执法鞭长莫及、乡镇执法有责无权的问题，提高了试点镇对区域经济社会事务的管理能力。第二，依托区城管局派驻街道执法中队，整合治安、交通等部门的执法力量，成立街道综合执法队，采取联合执法、委托执法、执法力量下沉等方式行使城市管理、社会治安综合治理、交通秩序维护等方面的行政执法权，维护了中心城区街面治安秩序、交通秩序和市容秩序。

三、大胆探索跨部门综合执法

一是合理布局推进改革。按照问题导向，对市、区（市）县、乡镇（街道）三级行政执法机构运行情况进行全面调研。研究制定《成都市综合行政执法体制改革试点工作实施方案》，由市政府常务会审议通过，确定在成都中心城区、近郊区、远郊区分别选择处于不同经济社会发展水平的武侯、成华、双流、彭州、崇州、金堂6个区（市）县开展跨部门综合执法体制改革试点。

二是自主选择改革路径。在改革路径的选择上，不搞“一刀切”，鼓励试点地区自主选择符合当地经济社会发展需要的改革模式。6个试点区（市）县大体形成了两种改革实施方案。一种是“全领域综合执法”方案。按照“监管与处罚分离”原则，最大限度整合执法职能和队伍。如彭州市对除公安外的25个行政部门的执法职责、17支执法队伍

进行整合，组建综合行政执法局，实行“大综合，全覆盖，一支队伍管执法”。武侯区、成华区依托城市管理局、市场和质量监督管理局两个主体，将所有执法职能和队伍整合，形成了“两支队伍管执法”的综合执法体系。另一种是“重点领域综合执法”方案。按照“职责相近相关”原则，对重点领域执法职能和队伍进行整合。如双流区、崇州市、金堂县在原城市管理综合执法的基础上，进一步整合规划、国土、水务、交通运输等方面的执法职责和队伍，实施“大城管”综合执法。

三是创新执法管理机制。试点区（市）县在改革中加强机制创新，强化机制建设，为执法体制的调整提供保障。建立协调配合机制，理顺执法主体与行政主体的事权关系，建立健全相互配合、相互协调、齐抓共管的工作机制。建立信息集中受理机制，整合案件举报受理信息平台，对违法案件实施举报受理、分派处理、监督落实、信息反馈、网上公示“五统一”。建立标准化管理机制，按照制度化、标准化、流程化、精细化要求，对不同领域执法内容分类统一规范执法环节、程序、时限和处罚标准。建立监督制约机制，强化法律监督、行政监察和社会监督，完善法制审查、层级监督、行政复议、信息公开等制度，全面落实行政执法责任制，健全责任追究机制和纠错问责机制。建立规范化人员管理机制，加强执法队伍建设，创新人员管理方式，提高执法队伍素质和执法水平。

开展试点改革以来，6个试点区（市）县行政执法队伍由84支精简为52支，减少38%，有效解决了多头执法、执法缺位、执法力量分散等问题，提高了执法效率和规范化水平。