文/张瑞瑞 袁征

中外合作大学是不是第三种高校类型？——兼与刘梦今商榷

文/张瑞瑞 袁征

根据机构的组织特性，可以把中外合作办学分为两大类：一类是非独立设置的中外合作办学项目和二级学院，一类是独立设置的中外合作大学。与前者不同，中外合作大学的公私属性一直存在较大的争议。在学术界，多数学者从经验出发，认为中外合作大学正在超越公私两分法，逐渐成为介于民办高校与公办高校之间的第三种高校类型。这种对中外合作大学公私属性模糊不清的划分，直接导致其权利不清和义务不明，并使中外合作大学的发展陷入严重的困境。

中外合作大学是不是第三种高校类型？

厦门大学教育研究院博士生刘梦今在《中外合作大学公私属性之辨》（《中国高教研究》2014年第11期，以下简称“刘文”）一文中，对中外合作大学的公私属性进行了定位和阐释，其核心论点是“中外合作大学既非公办高校，亦非民办高校，而是独立于公、私立高校之外的第三种高校类型”。这个论点包含了三个分论点：一是中外合作大学不是公办高校，二是中外合作大学不是民办高校，三是中外合作大学是独立于“公”“私”立高校之外的第三种高校类型。对前两个分论点，刘文采用了实证的方式进行论证，不过其论据的可信度似乎并不高。对第三个分论点，刘文采用了思辨的方式进行论证，然而其以后果论替代权利论的论证方式值得商榷。

（一）中外合作大学不是公立高校？

刘文认为，中外合作大学不是公立高校。为论证此观点，刘文提出了两个论据：一个论据是《中外合作办学条例》（以下简称《条例》）中对举办主体的规定。在刘文看来，虽然中外合作大学的办学主体是中外双方高校，但是中外高校的非政府组织性质决定了中外合作大学不同于由政府主办的公办高校。刘文据此判断，中外合作大学不是公立高校。另一个论据是《条例》及其《中外合作办学条例实施办法》中有关中外合作大学管理方式的规定。即中外合作大学采用董事会领导下的校长负责制，地方政府代表因投入资金而可以成为董事会成员。据此，刘文认为，中外合作大学既不同于一般公立高校所采用的党委领导下的校长负责制，又有别于民办高校董事会的成员身份及其构成。

刘文第一个论据的失误是混淆了“中外高校的非政府组织性质”和“政府组织”两个概念。从性质上来看，“中外合作高校”不仅包括了公立高校，也包括了私立高校。公立高校是政府用公共资金建立的，属于全民所有，所以，它所开办的中外合作大学属于公立大学。第二个论据的失误是混淆了中外合作大学的所有权和管理权。决定一所大学性质的是所有权，而不是管理权或管理方式。公立高校是公共财产的管理者，而不是所有者，在一般情况下，它不能将公共财产捐赠给非公立机构或个人，否则就是国有资产流失。如果私立组织或个人把财产捐赠给公立高校，那么这些财产就已经成为公有财产，公立高校以此开办的学校属于公立。因此，如果中外合作大学的中方合作大学是公立性质的，那么无论外方合作大学是公立性质的，还是私立性质的，这所中外合作大学在中国境内都是公立大学。由此来看，刘文中的“中外合作大学不是公立高校”的观点值得商榷，中外合作大学可以是公立高校。

（二）中外合作大学不是私立高校？

刘文的第二个分论点认为，中外合作大学不是私立高校。为论证此观点，刘文提出了三个论据：第一个论据是《民办教育促进法实施条例》规定，“公立学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费”，而在实际的办学过程中，“举办中外合作大学的几所中方公办大学”大都有国家的经费资助。第二个论据是《条例》中有关办学主体的规定，《条例》没有对中外合作办学进行直接定义，这为地方政府参与中外合作大学的举办提供了依据。第三个论据是《条例》和《条例实施办法》中有关中外合作大学管理方式的规定。

刘文第一个论据的论证逻辑是，因为现实中“举办中外合作大学的几所中方公办大学”大都有国家的经费资助，所以中外合作大学不是私立高校。这不仅犯了以偏概全的错误，而且也没有认识到私立高校因其教育的公益性也有权利得到国家的资助。第二个论据的论证逻辑是，因为地方政府从资金、政策等方面参与了中外合作大学的兴办和运行，所以中外合作大学就一定不能是私立高校。这个观点的不合理之处在于，没有认识到帮助公民实现办学权是民主政府的基本职责之一。政府资助与否，并不是判定中外合作大学性质的依据。第三个论据的失误是混淆了所有权和管理权，只有所有权才是判断中外合作大学公私属性的标准。中国公民开办的学校具有私立性质，这种私立性质不会因为得到政府的资金资助而有所改变。如果中方私立大学与外方私立大学或者外方公立大学合办中外合作大学，那么在中国境内这所中外合作大学的性质就是私立的。由此来看，刘文中“中外合作大学不是私立高校”的观点是错误的。中外合作大学可以是私立高校。

（三）中外合作大学是第三种高校类型？

在上面两个分论点的基础上，刘文认为“中外合作大学是第三种高校类型”。为了论证有理，刘文把“有利于推进中外合作大学的相关法制建设”，“有利于更好地发挥其办学特色，也有利于我国高等教育机构的多样化发展和高等教育系统的整体优化”等美好的后果作为上述观点的论据。这种论证方式的不合理之处是以后果论替代权利论，即以想当然的后果赋予中外合作大学“第三种高校类型”的合法性，犯了因果倒置的错误。权利是原则问题，它的重要性应当压倒其他考虑。如果一种权利是合理的，那么它就必须受到尊重。权利的合理性本身就是理由，不应该以保护后果为依据。从本质上来看，一个机构属于公立还是私立，实际上是由其所有权决定的，所有权是所有者的权利，这是判断中外合作大学属性的根据。因此，从权利理论的角度来看，中外合作大学既包括了公立大学，也包括了私立大学，但并没有超越公私二分法，不是第三种高校类型。

中外合作大学为什么会被定位为第三种高校类型？

目前，多数学者认为中外合作大学是“非公非私”或者“亦公亦私”的第三种高校类型。导致这种认识产生的原因，主要有以下三个方面。

（一）中外合作办学政策失真的影响

中外合作办学政策失真主要是指在政策实施过程中，出现的政策执行及其结果与政策目标和政策内容不符合的客观现象。目前，多数学者普遍认为，中外合作办学政策失真的原因主要有两点：一是政策本身的客观缺陷，二是政策执行者的主观问题。任何一项政策的执行首先都取决于相关人的“理解与解释”，而在实际行动中，人们总是从自身的利益诉求出发对政策进行解读，因此，针对政策执行者因有意为之而造成的政策失真，需要用批判的思维来反思其真正根源。这里主要分析中外合作办学政策本身的客观缺陷及其对研究者的影响。

从20世纪90年代至今的20多年间，在国家颁布的一系列中外合作办学政策中，对中外合作大学属性的界定比较模糊的现象是中外合作办学政策失真的一个表现。中外合作办学政策在多数学术研究者眼中有着极高的分量，然而一旦出现政策失真现象，有些论者根据政策规定而得出来的结论就无法成立。从某种程度上可以说，中外合作办学政策失真是多数学者认为中外合作大学是第三种高校类型的重要原因。

（二）研究者研究惯习的影响

多数学者把中外合作大学定位为第三种高校类型的原因，除了受到政策失真的影响外，还受到研究者自身研究惯习的影响。惯习是个体自由意志和社会互动建构的结果。美国的彼得·圣吉强调，人有一种习得的无能。这种习得的无能即思维惯习，思维惯习是否遵从科学的权威和理性的力量，是否确立求真求善的价值地位，无不影响着研究者的创新能力。对于研究者来说，这种思维惯习往往会演变成一种“固化模式”，这可能会限制甚至在很大程度上决定研究者的研究风格和思维界限。

纵观现有文献可知，多数提出超越公私两分法的文章对中外合作大学属性进行界定的依据，不外乎是有限的经验、善良的感想、特定的价值取向、或者切合实际的需要。其中，由于中国民办高校的发展一直不容乐观，民办高校的发展窘况必然会影响到私立性质的中外合作大学的发展前景。为了避免在未来发展中可能遭遇到类似民办高校的尴尬局面，研究者在研究中可能或有意或无意地混淆了中外合作大学的公私属性问题。由此可见，研究者的思维惯习对中外合作大学是第三种高校类型的观点的形成具有重要影响。如果能打破研究者固有的思维定势，那么在明晰最新国际研究成果的前提下，中国中外合作大学的公私属性等基本理论问题就有可能找到理性的答案。

（三）利益相关者理论博弈的影响

从斯宾塞提出“什么知识最有价值”的价值中立的知识论立场，到阿普尔提出“谁的知识最有价值”的价值关涉的知识论立场，已经阐释了当今学术界的一道景观，即各种理论、各种学说无不为争夺有限的学术空间而展开相互间的博弈。从本质上来看，这种理论博弈也是利益之争。从人性的角度来看，“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做”，“他们的需要即他们的本性”。需要和对需要的满足，就是对利益的追求。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。

知识界个体交往中表现出的“熟悉的陌生人”、在学科之间存在的“藩镇割据”以及资源争夺战中暗流涌动的“后台运作”等学术圈乱象，正是中国当前中外合作办学政策激励中所必须面对的潜在的或现实的积弊。各个利益相关者出于自身立场的考虑，对中外合作大学会有不同的认识和看法，然后再从理论上寻求解释。于是，不同身份的研究者在选择理论来论证自己对中外合作大学属性的观点时，自然是不一致的，并会引发不同学科和领域之间的理论博弈。由此可见，多数学者主张把中外合作大学看作是第三种高校类型的观点，是从自身利益出发与同行展开理论博弈的一种结果。

中外合作大学公私属性界限及分界后的权利和义务

通过与刘文商榷及相关分析可知，中外合作大学具有或公或私的属性，并没有第三条道路可走。阐释中外合作大学的公私属性是本研究的逻辑起点，在此基础上分析中外合作大学公私属性的界限及各自享有的权利和应尽的义务则是本研究的落脚点。

（一）中外合作大学公私属性的界限

中外合作大学有两个必不可少的办学主体，一个是中方合作高校，一个是外方合作高校。无论是中方合作高校，还是外方合作高校，都分为公立性质和私立性质两种类型。由此来看，中外合作大学是一个非常笼统的概念，既包括了私立大学，又包括了公立大学。从中外合作双方的组合形式来看，在中国境内的中外合作大学可以分为四种类型。就中方合作大学而言，第一种为中方合作大学是公立的，第二种为中方合作大学是私立的。就外方合作大学而言，第一种为外方合作大学是公立的，第二种为外方合作大学是私立的。

一方面，由于是公共财产的管理者，而不是所有者，公立机构不能将公共财产捐赠给非公立机构或个人，否则就是国有资产流失。所以，如果中外合作大学的中方合作大学是公立性质的，那么依据公共财产全民所有的原则进行判断，中外合作大学就属于公立性质。由此来看，中外合作大学中，因为有中方公立大学作为合作的一方，所以中外合作办学在性质上是公立的。另一方面，如果私立组织或个人把财产捐赠给私人办学，那么以此开办的中外合作大学就具有私立性质。中外合作大学中，因为有中方私立大学的参与，所以中外合作大学在性质上是私立的。因此，中外合作大学不是公立高校，就是私立高校，没有第三条道路可走。

（二）公立性质的中外合作大学的权利和义务

公立性质的中外合作大学是国家利用公共资金建立的，它属于全体公民所有，必须为全民服务。在中国，全民的意愿以法律的形式表现出来。因此，对于公立性质的中外合作大学来说，法无授权即禁止。具体而言，它具有以下权利：一是得到各级政府持续的财政资助的权利，二是免税的权利。这两项权利属于霍菲尔德所强调的“要求权”，是与义务相对的“权利”。它需要履行的义务主要有：一是不得发行股票，二是与特定的公益行为没有实质性联系的交易活动需要交纳“无关活动收入税”，三是要做基础理论的研究工作，公开发表所有的研究成果，不向企业转让研究成果的独家使用权。从本质上来看，公立性质的中外合作大学是非营利性机构，不能与民争利，不能把通过创收或其他途径获取的钱财进行私分。公立性质的中外合作大学履行上述三项义务，可以最大程度地避免免税高校的无关活动与非免税高校同类活动的不公平竞争。这对于中国营造中外合作大学的良性竞争生态环境是极其重要的。

（三）私立性质的中外合作大学的权利和义务

私立性质的中外合作大学是私人用自己的财产建立的高校。对于私立性质的中外合作大学来说，法不禁止即自由。具体来说，它具有以下权利：一是教育改革的权利，二是适应不同学生需要的权利，三是选择经营策略的权利，四是自治的权利。私立性质的中外合作大学是用私人的自筹经费开办的，因此它可以向公立大学不开放的方向发展。只要法律没有明文禁止，政府就不应该干涉私立性质的中外合作大学的教育改革的权利、适应不同学生需要的权利和自治的权利。这些方面是公立大学比不上私立大学的地方。在经营策略的选择上，它可以选择非营利性的经营策略，也可以选择营利性的经营策略。对于第一种选择，它可以获得免税的权利，但需要履行“禁止分配限制”的义务，不能把扣除成本之后的净收入分给机构成员。对于第二种选择，它具有鼓励校外公司和个人投资的权利，以及为某个企业做应用性研究，并将独家使用权交给某个企业的权利，但其义务是需要交纳大量的税款。

从权利理论的角度来看，中国公民具有开办私立性质的中外合作大学的权利。这既是公民享有私人办学权的应有之义，又是国家提倡民主和自由的充分体现。然而从实际的办学情况来看，由于中外合作大学公私属性的模糊性而导致公民开办的私立大学的权利，常常得不到应有的重视和保护。这种情况既与中国现行法律法规的规定相违背，又与民主社会里政府需要保护和帮助公民行使办学权的基本职责相冲突。因此，在未来的办学过程中，如何在理论和实践层面保障公立和私立两种属性的中外合作大学的权利，将是促进中外合作大学健康、可持续发展的关键所在。

（张瑞瑞系华南师范大学教育科学学院教育史专业博士生，袁征系华南师范大学教育科学学院教授；摘自《现代大学教育》2016年第4期）