耿博

[摘要]：现代财政制度的核心是预算管理制度。先从预算作为财政收支的纽带说明预算的核心地位；其次说明现行预算管理制度下存在的一些问题，最后结合刚刚通过的新预算法修正案谈一谈对于完善预算管理制度的看法。

[关键词]：预算管理 问题 完善

一、预算管理制度是现代财政制度的核心

财政制度的内容包括财政收入、支出以及政府间的财政关系。科学完整的预算管理制度能够提供比较准确的财政收入预期，根据预期收入安排支出，这就使得税收在组织收入时更加有的放矢，突出税收活动管理的规范性，更能推动财政支出向有效性和在针对性。

现代财政是民主财政，国家受人民的委托进行理财，财富来源于人民就必须惠及人民，但是国家事务的复杂性导致了某种程度上“黑箱操作”不可避免的发生。这样，就需要人民去监督资金筹集和使用，通过预算管理制度，發挥人大应用的作用。由此可见，预算管理制度是构建现代财政制度中的一个核心的问题。

二、预算管理制度存在的问题

财政为政府所有的行政行为提供了财力源泉，不同时期的目标不同，财政制度也会变化。但是，我国旧预算法已不能匹配新时期的新情况：

1.强调财政收支平衡导致 “顺周期”。旧预算管理制度强调预算收支平衡。我国虽然在财政支出原则上强调量入为出，但实际中，为了强调收支平衡，往往会结合支出给组织收入的主力财税部门下达不同的收入完成任务，经济快速增长时期，收入任务完成相对容易，一些收入应收却未收，变相助推，使经济可能过热；而经济不景气时，完成任务就变得困难，为了完成任务不免会出现过度征税的问题，雪上加霜，导致经济更不景气。这样的“顺周期”不仅影响到了国家宏观调控的效果，也影响税收法治原则的实现。

2.挂钩机制下支出结构僵化。在我国，教育、科技、文化、医疗卫生、计划生育、社保、农业这7类重点的“法定”的财政支出是与财政收支的增幅或者当年的产值直接挂钩的，而这7类的财政支出更是占到了总财政支出的半壁江山，财政资金的安排受到了限制，僵化了财政支出的结构。

3.预算管理范围不够。在旧预算法中，纳入预算管理的收入只有税收收入，部分上缴国有资产收益、专项收入及其他收入这4项；纳入预算管理的支出只有经济建设支出、科教文卫体育支出、国家管理费用、国防支出、补贴支出以及其他支出。而我国每年行政部门的各种收费、地方政府的土地出让收入等都没有纳入到预算管理范围内，据估算，这一部分未在预算管理范围内的收入占国家实际收支的三分之一。

4.预算管理的法制化较弱。旧预算管理制度不完善，不科学，法制化较弱，出现了财政资源的低效率使用，一些财政资源丰富的部门为了继续获得充足的财政资源，不惜在年底突击花钱；还有一些项目调整随意性太强，往往先调整追加预算，而后再由人大“追认”。这些现象不仅使预算管理成了走过场的形式，也在助长腐败滋生，加剧社会矛盾。

5.旧预算管理制度下职能的碎片化。现代财政制度下，必须要有相应的财政管理机构。但是就目前来看，从预算管理的角度来说，公款分配的权力过度分散于各个职能部门，造成了其他职能部门与财政部门之间的边界混淆不清，预算管理过度碎片化。

三、预算管理制度的完善

作为现代财政制度的核心，预算管理制度的完善十分重要。因此，结合新预算法，笔者提出一些完善预算管理制度的看法。

刚通过不久的新预算法中，已经提出要将所有的收入跟支出都纳入到预算管理中，收入全部上缴国库，支出按照分类编制到“款”“项”一级，不得虚假列支；还提出了地方政府可以列支财政赤字、有限度的发行债务等等。这些修改，第一是扩大了预算管理范围。将原先游离于预算管理之外的诸多收入与支出通过立法纳入到预算管理范围内。推进财政收支的公开化，透明化，更加有利于普通民众通过人大去监督财政资金的筹集和使用。第二是通过补充立法增强预算管理的法制化。通过对预算法的补充来具体详尽地规定预算的编制、执行、监督等一系列的活动，细化预算的编制级别，一定程度上加强了人大的监督作用。第三是通过允许列支财政赤字，促使目前的财政预算注重收支平衡向更加合理的方向转变。

除了预算法中的一些完善措施外，笔者建议还应当从以下几方面着手：

第一，加强政策与预算的配合。在收入预算方面，应该由过去的根据支出的规模硬性约束收入预算转变为根据收入预期来制定收入预算。在支出预算方面，应该由过去的强调收支平衡转变为配合和实现政府的政策来制定支出预算，加强政策制定职能部门与预算制定的财政部门的联系与配合，用政策驱动预算。同时我们也可以借鉴国外已经普遍采用的中期滚动预算管理制度，促进预算与政策的衔接，打破平衡预算，促使预算的更加合理科学。

第二，改革目前的支出挂钩机制，确立预算法的优先地位。支出挂钩使得一部分财政支出占据了固定份额，限制了财政资源的合理配置。因此应当改变这种挂钩机制，一方面要突出财政资源配置的灵活性，根据实际情况去安排财政资源；另一方面，也要突出预算法的优先法律地位，确保减轻“法定支出”对于预算的冲击。

第三，详尽规定 “收入”“支出”“公益性资本支出”的概括范围。虽然在新预算法中已经提出了将全部收入与支出纳入到预算管理中，但是这个全部的概念过于模糊，并且虽然给予了省级地方政府的需要进一步的详尽规定。

第四，进一步加强人大在预算过程中的监督作用。完善相应的法律制度，给予人大足够审核时间、审核独立性、完善预算的听证、调整机制，完善人大对预算拨款的监督控制机制。

第五，加强财政部门的预算管理职能。通过立法分出不同部门的不同权限责任，加强权力与责任的合理配置，逐步推动将预算管理职能集中于财政部门，杜绝其他职能部门将精力投放到“分钱”上去。

参考文献：

[1]许安拓.构建现代财政制度的路径选择.地方财政研究，2014（6）.

[2]许光建，李天建.国家治理体系视域下的现代财政制度建设.行政管理改革，2013（12）.

[3]马骁，周克清.建立现代财政制度的逻辑起点与实现路径.财政科学，2014（1）.

[4]朱启贵.现代财政制度：国家治理的基础.上海人大，2014（1）.

[5]杨志勇.现代财政制度：基本原则与主要特征.地方财政研究，2014（6）.

[6]王仁贵.现代财政制度的中国轨迹.瞭望，2014（14）.