王　栋

(重庆三峡学院马克思主义学院，重庆404020)



政社权限划分与互动的平衡性逻辑

王栋

(重庆三峡学院马克思主义学院，重庆404020)

[摘要]新时期政府简政放权，实现与社会组织的良性互动合作关系需要经过三个步骤：一是政府将不该管、管不了或管不好的权力下放给社会组织，政府与社会组织的权力实现科学的划分与界定；二是改进下放的权力或培育新的社会组织权力，发展适用于社会组织自身需要、符合社会组织实际的权力；三是建立政府与社会组织之间的权力监督、约束、规范关系，使政社权力合作建立在法律规制之内，维护政社权力关系良性发展。为了真正实现政社权力的分权与制衡图景，政府与社会组织需要在结构、功能和机制三个方面科学配置与装备，并将这三个方面的建设与体制的环境要素改革紧密结合，建立符合中国实际的特色社会主义新型政社权力关系体系。

[关键词]政府；社会组织；权力；结构；功能；机制

一、问题的提出

权力分立是国家民主的前提，其最终的效果是权力制衡。“分立”是第一步，社会权力与国家权力之间实现各自独立运作，互不侵扰，和平共处，这是最基本的先设条件；但是社会是一个有机体，各主体是整个生命系统中的“一元”，各自之间必须相互联系协调运行，并以协作沟通的方式共同推进机体的发展。这就是一种“平衡”的作用。郭道晖指出“社会权力与国家权力关系”有着三个方面：一是分权，将本应属于社会主体的权力，从国家权力中分离出来，归为社会自主，自治权力：二是参权，通过公民和社会组织集中并反映不同社会群体的意见及要求，直接参与国家行政、司法以及立法活动，决策和执行过程，受委托或者被授权代行一些执法活动以及贡献智慧，提供实情和依法监督腐败等；三是监权，通过运用为社会所掌握或影响的舆论媒体、社会组织，公民集体行使公权力，去监督国家权力。[1]“分权”在郭道晖看来是权力体系结构的第一个要点，参权与监权是对“分权”的结构重组与优化。没有制衡的权力结构只能是机械的、僵化的和无生气的，正如美国学者达尔所说：为了防止多数人或少数人的暴政，重要的是社会上的多元制衡，而不是宪法上规定的分权制衡，尽管后者也是民主得以实现的重要条件。[2]当前我国积极推进“简政放权改革”，将政府不该管或管不了的权限下放给市场和社会，然而这种放权还停留于增强各主体的活力与动力，缺乏或回避放权之后社会权力对政府权力的制约与抗衡，缺乏相互之间的沟通拉动，从而制约了权力体系整体效益的提升。纵观西方国家权力结构体系的演变，经历了从市民社会向国家争权、国家不断改革放权以至权力结构逐渐达到平衡的过程。约翰·基恩在《市民社会与国家权力型态》中，阐述了西方国家由“安全国家(托马斯·霍布斯《利维坦》→立宪国家(约翰·洛克《论市民政府的真正起源，限度和目的》→最小限度国家(托马斯·潘恩《人的权利》)→普遍国家(黑格尔《法哲学原理》)→民主国家(阿列克西·德·托克维尔《论美国民主》)”[3]。西方这一演变历程是漫长的，不仅国家与社会相互交织斗争，其中政治、经济、文化等各种基础要素也同时储存发育。我国市民社会如果要取得与国家平等的地位，也应在争取权力的同时，积极培育社会权力的相应支撑要素，在不断累积性发展基础上取得质的突破，从而建构社会权力与国家权力平衡共处、和谐发展的格局，“显而易见，中国市民社会与国家的良性互动乃是二者之间的一种双向的适度的制衡关系。通过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊端，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡”[4]。

二、政社权力分衡架构

基于对以上问题的思考，本文从结构、功能、机制三个方面系统论述权力分衡的要素架构及运作机律(参见表1)。

(一)结构性分衡

首先是主体结构。作为与国家相分衡的另一主体市民社会，其建构过程是在改革开放以来由计划经济向市场经济过渡过程中发展形成的。在计划经济时代，工人阶级首先成为社会培育的基本对象，因为工人阶级有素质、有纪律、有集体观，因而将其全面改造，比较符合群体结构，也能够维护社会稳定。但是市民社会应代表更广泛的多元力量，工人阶级仅仅代表着一部分人的利益，它并不是广大人民中的大多数。由于中产阶级是市民社会的主体组成，因而中产阶级便成为新时期塑造市民社会的中坚力量。由于我国中产阶级是国家培育并以此作为主导国家治理稳定的主体，而不是经市场经济自然发育并经过权利诉求与获取的过程而成长壮大的，因此中国的中产阶级是国家的阶级而非市民社会的阶级。然而，以国家为主导的中产阶级在完成这一任务时，往往难以独立完成自身自主性的精神任务。温铁军指出：“中产阶级在政治上本来应该有倾向于市民社会的诉求，但后来逐渐趋向于保守。中国的中产阶级一方面范围跨度较大，职业众多，没有形成像大资产阶级或者少数富裕阶级那样清楚的阶级意识。另一方面，他们难以跟统治阶级从中直接获取垄断资本收益的体系形成自然的利益结合，也无法对政策决策施加直接影响。”[5]英国学者马克·尼奥克里尔斯研究英国市民社会的形成过程时也有着类似分析，“正是通过斗争(阶级斗争)这一过程，工人阶级，而不是它的‘贵族因素’，更确切地说是市民社会的工人阶级也发现自己的斗争被整合到国家中了，被转化成了管理结构，反过来对付工人阶级。所以，工人阶级在变为市民社会的一个阶级而奋斗的过程中，发现自己也变成了国家的一个阶级”[6]。不过，英国工人阶级并未完全成为国家的附庸，因为英国的社会基础阶层并不是短时间形成的，工人阶级也只是其中极小的组成部分，它们早就形成了与国家抗衡的传统，从最初的国家与教会分离斗争，教会属服于国家，为世俗国家统一发展提供了条件，到后来贵族对国家分离斗争，国家臣服于贵族精英、为资产阶级开辟通往统治地位的道路；再到后来市民社会与贵族分离斗争，市民社会获得与贵族精英平等的社会地位。这三次分离斗争，经历了漫长的历史演进过程，因而英国在18-19世纪的工人阶级向市民社会培育过程中仍依据传统的精神支撑，他们有着自己的斗争底线和既定发展方向。

“分衡”除主体间性分立与平衡之外，还需在相应机构设置上体现这一原则。结合当前已有的创新型社会组织，本文试图从中梳理权力在其中的联络作用和制衡角色，并探索转型与改革中的可能性趋向以及在原有经验上的突破提升。

一是中介性组织或机构，这类组织主要参与对社会组织的支持、培育，同时代表社会组织的意愿或利益与党政机构对话沟通。2008年北京市政府出台的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》指出：“枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别，同性质，同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”[7]，枢纽性社会组织按业务分类统一管理相关社会组织，产生集约效应，减少目前多头治理的无效性，另一方面集中共享同领域内的公共资源，加强领域内社会中发展的战略规划，提升同领域社会组织的资源获取能力。另一种形式是2006年在上海市政府指导并策划下成立的公益组织孵化器，模式是“政府支持，民间力量兴办，专业团队管理，政府和公众监督，民间公益组织受益”。这类组织设有专门的董事会执行机构，通过筹措资金参与自主型组织，建立公益创投合作伙伴关系，同时引入专家顾问团，借助管理咨询、会计、法律营销等手段向被孵化社会组织提供多方面服务。还有一种形式为社会组织促进会，从2008年中国社会组织促进会成立到现在，各省及各地市大部分已经成立了当地的社会组织促进会，它由社会团体，行业协会、基金会、企业或事业单位、民办非企业组织组成，几乎涵盖了所有社会组织或相关类型，主要任务为开展所涉区域内社会组织调查研究，向政府提供决策和立法建议、信息或资料数据，促进社会组织之间的合作交流，并培训社会组织人才，为社会组织与政府沟通对话提供渠道与平台。

二是统一代理机构或组织，目的是通过党、政、社会组织以及其它企事业单位或社会机构的联合，共同设立相关业务内的合作交流平台，对于同一问题可以多元参与解决，联合应对。目前这类组织有杭州的社会复合主体，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与，主动关联形成多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体，使社会效益与经营运作模式相统一，为社会组织参与多方合作的渠道与机会提供了便利。另外，广东于2008年在广州、深圳、珠海等市开展的法定机构试点。法定机构是由政府或事业单位走出来，独立承担政府、社会组织、企业事业单位等多方涉及处理的事务。法定机构重合同治理，对外与政府委托部门签订行政合同，形成合法关系；对内与聘用员工签订劳动合同，形成私法关系。同时它的运行原则是法定化，即内部运行机制必须依据民主法制原则，处理任何事务必须依据一定的专门性法律、规章，彻底清除“行政化”特征。统一性代理机构实现了多元联合互动,但由于多元之间能量的不平衡性，很多工作并未完全公平透明，对于社会组织等弱势群体的利益没有完全实施保障。为了使各方主体在竞争与合作中体现出公平、公正，需要有一个公共代理机构对其监督或调控。由于公共代理机构独立运作，不受任何一方管治，故而其评判结果较有信度。第一种形式是建立统一管理机构，这种机构凌驾于所有主体权力之上，由国家规划创设，其权力不受政府等党政部门的影响;第二种形式是引入第三方评估机构，此类机构可以由各方治理主体共同编排构成，也可以邀请社会其它组织参与，其承担的主要职责就是客观公正的对各方主体的财务、人事、业务等重要事项进行监督检查；形成定期不定期的寻访制度和常驻人员制度，对于各方主体的合同、合作等事项参与协调监督；制定专门的规章制度对于违规涉嫌的主体实施惩罚等。在政府购买社会组织公共服务、社会组织公益创、社会组织公益项目、社会组织社会捐纳收支以及社会组织管理服务等方面，第三方评估机构都应拿出相应的信息数据作为各方工作的标准衡量工具。当然第三方评估机构也接受各治理主体代表的质询和监督，有条件的可以吸收媒体等部门介入，采纳“第四方”的建议与作用；第三种形式是成立公民或公民团体观察团。在有争议的群体事件或者某项社会事务难以找到中间协调人的情况下，公民或者相关社会组织可以组成代表团，参与事件的处理，从中以“旁观者”的身份进行“客观”处理。代表团依据法律法规，并参照当地习俗文化，结合地方部门意见和当事者的意愿诉求，提出各方都能够接受的方案。2010年，由于建嵘、笑蜀等学者组成的乐清钱云会案件民间观察团，独立、客观地提供第三方的调查报告。但是这次观察最终没能拿出满意的结果，原因是在民众权利、社会权力与政府权力的较量中，仍因“公权”的干预，难以实质性突破。然而，“乐清事件这样行动，体现了中国公共知识分子良知的觉醒，体现了一种公共权力的危机，体现了中国社会价值观的主导权已经从权力转向真相，权力已经操纵不了社会判断”[8]。

(二)功能性分衡

结构性分权与制衡体现了政社间权力基本结构框架的构成与形式，下一步则是对于框架组成“要素”或“元件”进行功能定位或者角色分配。首先是理顺党政部门与社会组织的关系，构建中国共产党的思想和政治领导、政府监督指导和社会组织独立运作的模式，探索政府管理社会组织方式。在登记注册方面实施政党准入政策，采取官办分离原则，创新政社分开长效机制，形成一批政社分开新的管理形式和实体平台。尤其是在中国共产党与社会组织关系上，要探索党建新模式,避免党建与“分开”的矛盾困境出现，实现中国共产党与社会组织双向发展、良性互动。其次是要推进政府职能转变，政府应将社会化或市场化的职能交由市场或社会运行，取消设置不合理的行政审批项目，下放不该管的职能，同时转变行政服务方式，形成政府服务社会、服务市场、服务群众的观念及工作机制。要建立政府业务退出机制，不合格的政府工作业务应退出公共服务市场，由更有资质的组织或其它政府部门接管；要构建社会购买政府服务机制，政府的付出由社会统一部门给予补助资助，也要同时对政府的服务进行招投标、评估和奖惩。再次是要在事业单位改革中充分体现向政府、社会组织或企业的分流与分化及新型权力结构的构建，在新成立的各类单位部门之间形成新的权力结构体系，主要是在改革过程中同时实施权力下放、职能转移和责任归位的工作。

下放的权力可以分为政治权力、经济权力、社会权力等，在这里主要指的是政治权力。首先，经济权力与社会权力部分是由国家政策赋予，而大部分则由自身发展生成，比如随着自己业务的增长、范围的扩展或实力的增强，其相应的经济权力与社会权力就自然而然地扩大、增加。从我国历史及国情背景来看，政治权力更多的则由政府赋权，其权力的界限、性质、实施都与政府的态度有着必然的联系。再者，权力分衡更多体现于政治方面，因为经济权力和社会权力大多是在社会(组织)内部划分分配，而政治权力则牵涉与党政团体的利益关系。当前，我国给社会组织赋予更多政治权力首先应着重解决的是社会组织参政问题，实现这一目的的直接途径是增加参政渠道中的社会组织界别，“在全国及各级政协现有界别之外，增设‘社会组织界’，增进党、政府、企业、社会组织等各界主体之间的互动与交流，从而实现一体多元和多元一体的良性局面”[9]。

首先是要增加政治协商中的社会组织界别。当前我国的政治协商会议基本上涵盖了社会各阶层，但随着经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变化，利益格局的深刻调整，政协现行界别设置不能全面包容社会各阶层，有的界别涵盖面过宽、跨度过大，各界别委员比例不合理等问题日益凸显。着力完善界别设置，使界别设置与形势发展的需要和民主政治建设进程相协调、相适应，使政协界别成为社会各界愿望表达和利益诉求的主要渠道势在必行。另外，还应在全国人大会议、中国共产党的代表会议以及人民团体中增加社会组织新界别，从而扩大社会组织在我国各类参政议政渠道和机制中的范围及程度。政协主要反映的是无党派人士以及各界社会精英的声音、利益，人大会议反映了社会各层次或群体利益尤其是社会基层群众的利益，党的代表会议反映的主要是中共党员群体以及所辐射的人民群众的利益，各人民团体则主要是代表了自身所处行业领域和所在团体代表的群体利益，社会组织的加入可以扩大以上各个方面或领域的代言范围，从而拓展了其参政议政的渠道与机会。目前我国许多地方已经开展了这方面的试点，尤其是在政协中的界别增设社会组织走在前列。2011年中共广东省委率先提出“适应改革开放和经济社会结构发展变化，研究并进一步合理设置界别。鼓励有条件的市县(市区)政协设立新社会组织界别，扩大团结面，增强包容性”[9]。之后东莞市、广州市顺德区都先后开展了这方面的探索。在人大会议增设社会组织界别或名额也在有些地区开始了试点，如珠海市、东莞市等，而湖北玉门则首次在第四次党代会中增加了社会组织党代表，作为人民团体的广东省青年联合委员会也增设了社会组织界别。以上各种增设社会组织新界别的探索实验，给全国性的工作普遍展开提供了经验参考，但当前的重点是针对这些试点进行回访，归纳分析，使其进一步规范化、制度化和程序化，并适时扩大试点范围，积极提请更高层次的支持。

基于当前社会组织参与政协会议试点实际情况及出现的问题，可以从以下方面着手解决：一是增强社会组织的能力与实力，提升其自身管理水平和社会服务水平。二是调整社会组织间的结构，使其平衡得当。当前社会组织类别的数量差异悬殊，以先行试点的广东省惠州市为例，其民办教育类占社会组织总数的37.9%，而政府和社会急需的公益慈善组织只占2.16%，社会服务类只占4.27%，工商服务类和生态环境类至今仍为空白。[10]除了公益慈善组织数量少外，其实力与规模也比较薄弱。三是推进政社分开与简政放权改革，增强社会组织自主性。四是还要进一步规范协商程序，对民间社会组织的政治协商、参政议政、民主监督进行程序建设，把协商成果与党委、人大、政府、官办社会组织办事规则相衔接，使协商成果纳入决策程序。五是明确社会组织参政议政的目标和取向，增强社会组织参政的动力。六是拓展社会组织协商民主的渠道与方式，探寻利于社会组织参政的新技术、新方法和新渠道，以电子信息技术为主要推手的网络协商平台是这方面的有效工具，微博、微信及网络论坛、电子信箱等都可以增加协商会议场所除提案以外的多样化形式。七是防范社会组织协商民主的危机和风险，及时准确地预测协商的发展趋势和方向，防止社会组织协商民主恶化为无政府主义。

当前社会组织参与政协、人大、党代会、青联组织等重要政治组织或活动，已经在广东省、湖北省等地展开试点，这必将对社会组织参政能力和参政机会提供更好的发展机遇，然而这种参政政策的变化，某种程度上体现的仍是政府等单方面的放权改革，社会组织并无实际的主动改变权，只能随着党政政策的变化来获得一定的参政权力。在现实情况下，社会组织的建议很难达到决策者那里，被采纳吸收的建议更是少之又少，真正获得参政权力的社会组织(代表)更是凤毛麟角。要真正改变这一被动现状，应从整体社会决策体系着手改革，营造一个以公平、公正为基础，党、政、社多元参政的局面，将权力在社会各主体之间合理分配，以公共性为治理结构原则，党、政、社多元主体在共同的公共领域中，以公共利益为目的，以公共规则为标准，打造社会均衡的政策产出平台。这种平台可以称之为“公共政策服务市场”，它打破了传统行政包打天下的局面，主要以市场的规则来组织安排活动要素，党、政、社各主体以提供政策建议的形式参与共同的竞争。只要符合条件，有价值的政策都可以纳入国家实施范围；党政机构的政策建议如果达不到政策要求和效果，同样被拒之门外，“应该建立起政策思想搜集和筛选机制，更包容地对待批评意见。政策分析市场的特点之一就是信息不对称，政策制定者往往对政策建议的科学性难以判断，因此需要建立一个政策思想同行评审和同行竞争的机制”[11]。因而增加社会组织在政协、人大、党代会等重要国家会议中的界别与比例是以后协商民主改革的必然要求。随着整体社会结构的变化和相关要素成熟，未来社会组织参政的渠道也必然呈现出更开放、更通畅、更民主的局面。

(三)机制性分衡

结构与功能为权力分衡创制了体系框架，明确了角色定位，下一步则是对权力如何运行建立相应的机制和制定操作流程。当前用于机制设计的重要元素是技术的加入，而技术中最为常用的则是网络技术。美国学者斯蒂芬·戈德史密斯认为网络技术的应用，对于政社关系及其它各种主体间关系的维护和提升都提供了一种很好的发展工具,“在权力的分衡和有效运行及监督制约起到了很好的效果，网络的分权和流动形式以及每个成员的自主性都允许在最有利于公民的水平上考虑决策；网络通过平衡‘精英’供应商的专门技术，网络也可以让政府探索由各种供应商参与的更大范围的选择方案，当然网络也能够增加灵活性”。[12]将网络用于权力分衡机制的建设，就是依法对行政权力、社会权力等各种主体运用的权力进行清理规范，在此基础上运用现代信息技术，将各种权力运行流程固化为计算机程序，实现全程电化网上运行，并进行网上实时监督。这一机制的构建应在深化行政执法责任及行政处罚规制改革基础上进行，将行政权力分类整理、公开公示，把不该管理的权力调整给社会或市场主体执行。这一机制将各权力主体的自由裁量权、主体权力清单和关系模式固化为数据库，为下一步权力的社会公开运行做好准备，并探索通过计算机自动生成公共行政处罚裁决书等形式来运用落实。在构建多种主体间权力分衡及运行机制时还应考虑可能发生或潜在的困难及挑战，并适时应对：一是在机制中设定运行与结果评估的成本和质量基准，使其有据可证；二是制定各主体可行的目标空间，根据各主体不同条件和情况来设定各主体的目标要求，并建立各主体目标协调体系；三是建立沟通渠道，协调网络主体之间的活动分享知识;四是构建相互兼容和专利技术共享信息系统，并通过建立更多节点来促进信任和更好地沟通；五是明确责任规则，增加各主体权力相应的责任性，使权力得到有效制约和透明监督，从而保证网络关系的合作和共享性。最后，在所有权力之外，保留政府足够的实际权力，使政府可以以最高引导者身份进行最终决断和总体协调，以保证网络关系的整体运行。在机制的最后一个环节是绩效评估工作，绩效评估要考虑到对于不同主体的任务、责任人权力制定不同的标准，同时绩效要充分尊重效果不明显、但公益性强的主体的贡献，并且绩效要充分体现责任意识和创新发现，保证机制工作的高效和灵活，公共与责任并行。

法律规则也是政社权力分衡的重要手段。法律以强制性、原则性和公共性特征，强有力地保证了社会组织权力的合法性及顺利执行，是社会组织权力的第一道防线，也是最基本的保障底线。目前有关社会组织的法规主要有四项，即《外国商会管理暂行规定》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，这些法规明确了各类社会组织的组织特征、法律地位、登记条件，确定了管理体制和管理权限，同时也规定了对社会组织的监管职责和违法行为的惩戒措施。另外，民法通则、企业所得税法、公益事业捐赠法等就社会组织相关的权利义务作出了规定；民办教育事业促进法、就业促进法、律师法、注册会计师法、保险法等法律为社会组织参与各项社会事业提供了法律保障。此外，政府有关部门制定了配套的部门规章和规范性文件，涉及社会组织的名称、章程、印章、年检、处罚、财务、税收、社会保险等多个方面。地方立法方面，目前已有约20个省市出台了关于社会组织的地方性法规和规章。然而，当前我国社会组织法律体系还不够健全，难以适应社会组织发展及其参与社会治理的要求，这主要在于：一是立法层级较低，缺乏一部真正意义上的社会组织母法——社会组织专门法，也缺乏最高法——宪法中的社会组织权益条例。已有社会组织法规难以覆盖所有社会组织领域，其法律体系架构不完整、不规范。二是现行法规内容不完善，缺乏实体性规范，监督管理要求多，扶持政策少，社会组织能力建设和参与社会管理作用缺乏有效引导和必要保障。三是现有法规调整范围有限，现行法规基本上是针对传统意义上的国内社会组织，而对近年来飞速发展的草根组织、境外非政府组织及网络虚拟社会组织等都无明确的法律调整界定，造成监管真空。因而加强社会组织立法是当前迫切需要完成的一项重要工作，在制定相关法规时应充分吸收前几次立法的经验和不足，特别是针对社会组织的权力及其它社会主体的法律关系应作出详细规定或解释。其中首要原则是赋予社会组织的独立法律人格，其基本要求有：1)避免政府超越法律规定的行政手段；2)保障社会组织的财产私有独立化；3)赋予其独立的诉讼主体地位。在保障社会组织法人独立人格的基础上，立法时还应参照以下原则：一是合法性原则,当前大部分或主要社会组织法律仍由行政部门代替制定，这一方面还需进行改进立法主体，社会组织最高法应由全国最高立法机关全国人民代表大会制定通过，保证社会组织法的权威性；二是民主性原则，社会组织立法应体现以人民代表大会为立法的核心主体地位，并且通过听证会、论证会形式，积极调研，广泛听取群众意见，体现人民意志；三是科学性原则，立法应符合我国体制的基本国情和现有条件，并反映社会组织权力的基本要求；四是程序性和协调性原则。在保证社会组织立法要求的基础上，应充分体现社会组织权力与政府、政党及人民团体或企业等组织单位的权力关系，权力界限及权力互动程序，为各主体分衡与真正平等下合作做好前期准备工作。

表1　政社权力分衡与互动的内容及内在逻辑

三、进一步讨论：相关体制思考

机制建设为社会组织参与社会治理提供了运行方式、操作流程及技术，增加了社会组织发展的活力，激发了参与治理的积极性，但是机制的持续运作和进一步创新必须依据体制的根本保障，特别是我国正处于社会转型期，体制仍是当前过渡中的关键改革问题，只有体制得到发展和成熟，机制才能更加顺畅运行。中国共产党十八大提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”这是对社会治理机制更高层次发展的进一步回应。可见，社会组织管理及运行机制的改革逐步进入深水区，一场新的社会组织体制改革将成为新一轮社会治理发展的重要节点。金锦萍认为：现代社会组织体制有两种解释，一种解释是现代社会的组织体制，另一种解释是现代的社会组织体制。[13]如果以此来分析中共十八大“现代社会组织”精神，“政社分开、权责明确”对应的是第一种解释“现代社会的组织体制”，“依法自治”则是“现代的社会组织体制”。“政社分开、权责明确的现代社会的组织体制”是“依法自治的现代社会组织体制”的前提条件，且后者更多体现的是社会组织本身的管理和参与治理的机制。在现代社会组织体制构建中“政社分开与权责明确”是两个相互联系的环节，二者的融合点即“政社权力分开”，它是现代社会组织体制改革的重中之重，包括三个方面：一是政府向社会组织放权，通过横向与纵向两个维度的放权来拓展权力格局的演变；二是社会组织积极扩权；三是政府与社会组织双向赋权。在政府向社会组织放权中，横向分权力度要大，纵向分权控制力要强，其中纵向分权包括“下放资源配置权、行政管理权和规则制定权及行业标准权”，而横向分权包括“分享公共事业决策权，社会资源控制权和公共资源使用权”。对于社会组织的扩权，则要通过社会组织自身能力的提升、业务范围的扩展以及承担社会责任的增强，社会组织不断增加自身在社会治理中的职责与任务，从而扩展自身的权力范围和层次。政府与社会组织双向赋权是一种互动过程，它不是单向的或被动的取向，而是二者相互之间的增权，是一个相互支持、相互信任与委托权力的过程。当然以上三项权力的分配与调衡，除了国家主动从制度或法律角度实施外，其权力体制的最终形成还应是一个“市场自我生成过程”，这个过程是多元主体在各自职责领域范围内与其它主体的职责不断磨合、调和基础上的妥协性产物。当前我国对于现代社会组织的权力体系构建重点在行政体制权力改革方面。随着改革的深入，政治体制改革将深化。政治权力体制主要涉及执政党的领导或执政领域，体现执政党对社会组织的权力分配和权力关系，明确执政党对社会组织领导作用的管治范围，当然也限制执政党对社会组织过度干预和过多控制。在改革了政府、政党与社会组织关系之后，要将党政的权力向社会权力转化，同时在广大群众、群体或各种共同体中进行权力的重新配置、约定和规制。总之，面对当前社会急剧变化和深刻变动，社会组织权力应积极应对中国社会总体性权力结构变化、社会资源占用多元化、社会力量的整合与分化、经济发展对政治体制的冲击与张力以及公共权力对经济领域的涉入等新问题，在这些变化中抓住机遇，改变或增强自己，从而巩固自己的位置并且为社会治理及发展作出更大贡献。

[参考文献]

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[责任编辑李长成]

doi:10.16088/j.issn.1001-6597.2016.03.008

[收稿日期]2015-11-28

[基金项目]国家社科基金一般项目“新形势下我国社会组织界别协商建设研究”(15BZZ075)；教育部人文社科青年项目“善治图景下政社分开与社团管理创新研究”(13XJC810001)

[作者简介]王栋(1979— )，男，山东淄博人，重庆三峡学院副教授，政治学博士，重庆市社会组织评估专家库成员。

[中图分类号]D63-3

[文献标识码]A

[文章编号]1001-6597(2016)03-0046-07

Balancing Logic of Power Boundary Between Government and Society:Structure, Function and Mechanism

WANG Dong

(School of Marxism, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404020, China)

Abstract:In terms of streamlining administration in the new period, it takes three steps for government to accomplish cooperative partnership with social organizations in effective interactions. Firstly, government should decentralize power that are out of range or out of control, giving power to social organizations, accomplishing scientific power division between government and social organizations. Secondly, improving those decentralized power or nurturing new power for social organizations, which are necessary and suitable. Thirdly, building a relationship of power supervision, binding and normalization between the two, which makes their power cooperation developed successfully under the regulation and law. In order to truly realizing the picture of checks and balances between them, government and social organizations should be scientifically-equipped in the aspect of structure, function and mechanism, and integrate the three constructions with the environmental elements, establishing a new power relation system between government and social organizations fitting the real situations of socialism with Chinese characteristics.

Key words:government; social organizations; power; structure; function and system