宣晓伟



中央集权制下地方县级政府的实际运作
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十二

宣晓伟

郡县之失，其专在上。君人者，…，人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日，而又设之监司。

——顾炎武《亭林文集·郡县论一》

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

在中国传统王朝地方行政制度的变迁中，最低一层的正式行政层级——县，无论是名称、数量、范围，始终都是最为稳定的，有的县甚至可以历经千年而无多大变化。县是唯一直接与老百姓打交道的政府机构，地位非常重要，直接影响到国家的安定。在某种意义上，一县之县官，重要性甚至超过中央官员。所以考察县级政府如何运作，对于了解中国的“中央集权制”是十分必要的。

对于中央集权制下的县级政府，同样也有着看似非常矛盾的两种观点：第一种观点注意到历代王朝为了规范县级政府的运作，各种制度安排细密，各项法律规章烦苛，县级政府的各种权力似乎牢牢被各上级部门所制约，县令也似乎完全被捆住了手脚。因此，这种观点认为在县级政府运作上，中央集权过度，地方自主性严重不足。第二种观点则看到在县级政府的具体运作中，各种陋规横行，县官作为地方权力的化身，负责县级政府的所有职能，对地方百姓生杀予夺，成为“灭门的知县”。所以在这种观点看来，中央对县级政府的放权过度、约束不足，难以对县级政府和县官的行为产生有效的制约。……