周龙 余力 文良旭

摘 要：随着金融业的发展，我国金融监管经历了从弱到强，从混业监管到分业监管的演进过程，形成了现阶段“一行三会”的监管格局。目前，金融业竞争空前加剧，金融创新不断深入，综合经营趋势日益明显，跨行业、跨市场金融风险日益突出，对现有监管体制提出了严峻的挑战，如何在现行分业监管法律框架下，整合部门监管优势，建立有效的运作方式，健全监管协调机制，促进我国金融业稳健发展，显得十分迫切。

关键词：金融监管；机制；对策建议

2015年7月以来，我国股票市场出现的严重危机成为社会各界关注的焦点和热议的话题，人们将这次“灾难”归咎为管理不到位，一时间人民银行、证监会等部门纷纷出台政策进行协调、干预和管理，甚至公安部门也介入进行调查。同时，美国次贷危机引发的国际金融危机阴影至今仍挥之不去，虽然各国政府相继出台了各种救市方案，但由于危机已严重影响到各国实体经济，因此世界经济出现了较为严重的衰退与探底。对于这些危机的深层次原因仍在争论，但在国际社会上已形成了一个初步共识，金融危机的发生最主要的还是对金融业监管的疏漏，因此，各国都十分重视金融监管协调问题。

一、现状

我国目前的金融监管实施分业监管，是金融经营体制与监管体制发展的产物，具体表现为行政监管主体多，各自承担不同职责。金融业监管主体是金融业行政管理职能的实践者和监管行为的实施者，既包括中央银行、金融监管部门、国家外汇管理局、国有重点金融机构监事会、金融消费者保护机构、地方政府金融管理部门等政府公共组织。

目前，我国金融业各个系统都建立了专司市场监管的机构，对于各自领域内的监管工作都在加强，但是，这种“各管一段”的监管模式造成了整个金融业监管上的一些真空地带，越来越不适应金融业发展的实际状况。最明显的是银行储蓄、证券、保险等业务混业经营已经成为国际性潮流，银行柜台销售基金、保险、信托产品已经成为常态。2016年，国泰君安公司获准试点加入央行支付系统，意味着证券公司已经可以开展客户汇款、储蓄、理财及财富管理等准银行业务。

中央银行行政管理。中央银行对金融业的管理是一国金融行政管理的核心，其代表国家履行制定执行货币政策、保持币值稳定、防化系统性金融风险、开展金融宏观调控、维护金融稳定、向金融机构和社会提供金融服务的行政管理内容。中国人民银行作为我国的中央银行，职责有发布与有关命令和规章；发行人民币，管理人民币流通；监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测等，同时作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动。

银监会等“三会”业务管理。我国银行业监督管理委员会等“三会”是依法对金融业实施管理的政府机构，现代中央银行制度形成后，各国都设有专门的机构与中央银行共同履行管理职责。在我国金融业分业经营模式下，金融监管实行分业监管，即在银行、证券、保险等金融领域分别设立中国银行业监督管理委员会，中国证券监督委员会，中国保险监督委员会负责对各行业开展以市场准入，市场运营和市场退出为内容的金融业行政管理。

地方政府行政管理。目前，地方法人金融机构作为金融体系的重要组成部分，随着金融体制及机构改革的不断深入，近年来逐步发展壮大，并成为支持地方经济发展的重要力量，同时也增加了地方政府更多的金融行政管理职能。地方政府为了密切与中央银行及金融监管部门的联系，有效行使地方政府金融业行政管理职能，相应成立了地方政府金融办和省属国有金融机构监事会等地方政府金融管理部门，以加强地方金融产业的发展规划、推动地方金融改革、沟通与协调中央在辖金融机构、参与风险救助等金融行政管理职能。

国家外汇管理局外汇业务管理。国家外汇管理局是外汇行政管理的政府机构，其职责主要包括拟定外汇行政管理的组织形式，但有别于金融业监管机构的全面管理，其只对国有重点金融机构财务和财产保值行为实施有限管理。

金融消费者保护机构行政管理。金融消费者保护机构是为存款类金融机构、投资类金融机构和契约类金融机构设立的专门金融消费者保护机构，当被保障金融机构面临危机或破产清算时，由金融消费者保护机构代替倒闭金融机构在限度内对存款人、债权人和保单持有人予以赔付的制度。我国目前已经建立了存款保险机构、证券投资者保护基金、期货投资者保障基金和保险保障基金等。实践证明，完善的金融消费者保护机构在检测金融机构风险、参与金融机构处置、赔付相关利益人等内容中发挥着举足轻重的作用。

行业自律组织行政管理。金融机构行业自律组织属于社会自我管理、自我服务的非政府公共组织，其功能主要体现在服务功能、协调同业行为、保护行业共同利益。我国金融机构行业自律组织主要有中国银行业协会、中国证券业协会、中国保险业协会、中国财务公司协会等，是金融业行政管理主体的重要组成部分，也是中央银行和金融监管部门以及地方政府金融行政管理部门等政府公共组织的有益补充。

二、需求

多层次的金融业行政监管主体有利于金融业监管的全覆盖，鉴于我国金融业分业经营、分业监管的体制和地方金融业快速发展的实际，单个金融业行政监管主体很难实现对整个金融业的监管，这就需要整合现有部门监管资源优势，加强部门之间的协调与沟通，建立有效的协调运作方式，健全金融监管协调机制，共同防范系统性金融风险，促进我国金融业繁荣稳健发展。

当经济周期调整阶段与经济转型相互迭加影响时，金融风险有可能会加快暴露。我国在过去相当长时间里，出于规避与逐利动机，金融机构之间跨行业、跨市场合作与融合进程加快，金融风险跨行业传染可能性急剧增加，由实体经济单个主体经营风险所引发的风险连锁传导反应，有可能会危及区域性金融稳定，甚至触及系统性金融风险。2015年中央经济工作会议确定的六大重要任务之一就是要着力防控债务风险，这就要求我们在加强金融监管协调机制方面做好以下几点：

第一，制定有关金融监管机构协调的法律法规。根据《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》等有关法规，制定相关法规，明确人民银行和各金融监管机构在金融监管协调合作机制中的职责。

第二，完善金融监管协调联席会议制度。要切实建立“一行三会”之间的信息共享制度，讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题，协调各项政策与业务，开展金融监管信息交流和重大监管事项协作。加强监管协调配合，发挥监管合力，提高监管效率，促进金融业协调发展，维护金融稳定。

第三，制定金融改革发展规划和资源配置战略。金融业的健康运行，需要一个持续、稳定和协调的宏观经济环境，金融体系是我国社会主义市场经济体系的一个有机组成部分，中国人民银行要与各金融机构、财政部、发改委等部委合理规划，科学论证，制定和完善具有中国特色、适合我国国情的金融业改革发展规划和金融资源配置战略。

第四，协调对有问题和高风险金融机构的监管和处置。及时、妥善处置有问题和高风险金融机构，维护金融生态环境，是维护金融稳定、化解金融风险的重要手段。在对有问题和高风险的金融机构处置上，人民银行应与各监管机构密切配合，将保护金融消费者的利益、保护金融消费者的信心和加强市场约束、防止道德风险有机结合。

第五，制定金融控股公司和交叉性金融业务监测规则。通过制定准则，鼓励金融创新，保证公平竞争，防止金融控股公司跨行业经营和银行业金融机构交叉性金融业务出现风险传递、利益冲突等问题。

三、问题

目前，金融机构的混业经营虽然可以打破行业内部专业壁垒，促使行业获得更全面的发展，提升市场竞争规模和层次，有利于社会以更低廉的价格得到更优质的服务，但这种模式对现行的监管体制提出了挑战。主要是我国金融业行政管理主体各自为政，信息交流效果有限，政策协调沟通不畅，联合行动很少实施，危机处理时部门目标利益不一，中央与地方权责不清，监管缺乏协同效应。

经过30多年的改革开放，我国已经建立起了功能比较齐全的金融市场，无论是银行、证券、保险、还是信托等行业都出现了快速发展，成为市场经济体系的一个重要组成部分，也在世界金融市场循环中成为重要的一环。但是，我国金融市场在发展过程中也暴露出不少问题，就银行体系来说，尽管已经确立了自负盈亏的机制，但在政府对经济运行仍然握有强势话语权的环境之下，银行信贷听命于政府指令时有发生，导致信贷坏账难以控制。就证券市场来说，由于过度重视市场的融资功能，特别是将股市当作配合政府经济管理的一个工具来使用，市场发展逐渐衰竭，投机风气炽盛，导致中小投资者的利益得不到保障。就保险市场来说，理财型保险的发展中存在严重的不规范现象，特别是过度开发创新型产品以后，一些以高回报吸引客户的理财产品，容易引发无法归还本息的高风险。

（一）信息交流效果有限。金融业的迅速发展导致金融活动不断延伸并呈现出综合性与交叉性的特征，在当前分业监管模式下，监管信息在不同行政管理主体之间交流共享就显得尤为迫切。我国虽已建立了国务院金融旬会制度、“一行三会”金融监管联席会议制度和反洗钱监管合作机制，监管信息在中央银行、金融监管部门、金融消费者保护机构等行政管理主体之间基本能够做到定期交流，但在具体实施中，由于金融监管部门按银行、证券、保险的领域分别实施金融业行政管理，对于非特定管理领域的金融行业，一般的交流信息就可以满足其共享的需求，中央银行由于货币政策的全局性以及最后贷款人稳定社会的职责，需要全面充分的监管信息，来及时识别判断系统性不稳定因素。而且随着中央银行防范系统性金融风险职责的强化，风险监测领域从传统金融业逐步延伸至“影子银行”乃至实体经济，交流共享的信息资料远不能满足对金融机构业务开展实质性分析。

（二）政策协调沟通不畅。金融业行政管理主体间的协调主要包括银行、证券、保险业监管部门监管政策之间的协调，中央银行货币政策、金融稳定职能与金融监管部门监管政策之间的协调，金融安全网各组成部分间的政策协调。在当前金融安全网主体尚不健全的背景下，政策协调突出的表现在金融监管部门自身和金融监管部门与中央银行政策协调方面。政策协调要求每个金融业行政管理主体在确定自身政策的同时，应当考虑其他金融业行政管理主体的政策立场和目标，寻求共同目标价值的协调效应，避免政策实施的负溢出效应，在实践中，不仅金融监管部门监管政策与中央银行货币政策在制定和实施过程中缺乏事前有效的沟通与协调，就连监管政策之间也缺乏必要的沟通与协调。由于各个金融监管主体的监管目标、监管指标、操作方式的不同，各金融监管部门对某一特定综合经营机构的监管结论可能大相径庭，究其原因主要是我国目前法律并没有赋予任何一个金融业行政监管主体有协调其他管理主体的职能，人民银行“三定”方案中虽然提到加强与金融监管部门的统筹协调，但《中国人民银行法》却没有赋予人民银行综合协调的职能，出于部门利益，金融监管协调机制政策制定与协调层面没有实质性进展。

（三）联合监管很少实施，交叉监管地带模糊。联合监管是指中央银行与金融监管部门或者金融监管部门之间就某一特定的金融业务开展的联合行政管理行为，其作为金融业监管协调的较高层次，实质意义较信息交流与政策协调更为明显，但是在具体实践中，却很少有金融业行政管理主体的联合行动，有也仅是表现在就某一金融事项商务联合发文，在操作的层面少之又少。在现行分业监管模式下，中央银行和金融监管部门出于职责范围限制，无法全面监管测跨市场金融产品交易中的资金流转，仅靠金融业行政管理主体的单独行动不可能控制资金流转过程中潜存的跨市场金融风险。在交叉地带监管上，一方面，以机构为主的分业监管模式与以功能为主的业务发展模式存在矛盾。现行金融监管部门按照分业经营、分业监管的体制设置，人民银行、银监会、证监会和保监会等部门分别按照各自分工行使监管职责，对交叉监管地带尽管建立了相关联席会议制度，但由于缺乏实质性的监管协调联动机制，包括各监管机构间缺乏常规协调制度与执行制度、金融机构业务经营与市场运行情况的信息共享机制，致使交叉地带出现监管真空。如“余额宝”业务，由于未建立各金融监管部门间的协调机制和信息共享机制，各监管部门无法互相提示和告知其在开展业务或受理投诉过程中发现的问题，影响监管效率。另一方面，跟进式监管方法与自发性的金融创新形成矛盾。近年来我国金融管理部门已不断完善和改进对交叉性金融业务的监管思路，但相对于层出不穷的金融创新市场来说，部分监管对象总能借助互联网的广泛性和多样性找到监管机构一时难以找到解决方案的市场机会和生存环境，使得金融监管部门在界定新业务的合法性和保护消费者权益上面临重大挑战。如从“余额宝”的实际运作模式看，公司有基金代销之嫌，但其以仅仅提供直销平台及服务，收取相应服务费用为借口，绕开无基金销售牌照，没有权限涉足基金销售的监管限制。

（四）危机处理部门间目标利益不一致。当前，我国金融业行政监管主体金融危机处置预案呈现部门化、操作演练呈现个体化，表现在危机处理中个部门目标利益不一致。金融监管部门再严格的金融监管也无法确保金融机构不倒闭或者不发生系统性金融危机，而在有其他行政管理主体承担损失或者买单的情况下，出于部门利益考虑就可能会产生监管套利和监管宽容。金融监管部门往往不愿将高风险金融机构推向实施行政关闭的政策边缘，其更倾向于希望中央银行出手，通过最后贷款人职能给高风险金融机构输血。而中央银行最后贷款人职能的过度使用会与中央银行货币政策目标发生严重冲突，因为最后贷款人职能在挽救高风险金融机构的同时，却转化为通货膨胀的诱因。同时，我们着眼于保护个别金融机构支付的即期表层金融稳定，却不能掩饰远期深层通货膨胀带来的金融风险。

（五）中央与地方权责不清。近年来，伴随着地方金融业的蓬勃发展，地方政府加大了对金融业的管理力度，各地相继成立了地方政府金融管理办公室，与中央银行，金融监管部门共同管理辖区金融机构的沟通与协调。总体来看，中央与地方金融业行政管理权责不清、条块不顺，协调范围狭窄、合作层次较低，究其原因，一是与“一行三会”纵向条状管理对应，地方政府金融办作为横向块状管理的产物有其合理性，但与“一行三会”成熟体制对应，地方政府金融办并不是在国家统一的意见和建议的指导下设立的，不是严格意义上的政府行政序列设置，行政法律主体资格并不明确。二是国家并没有严格界定地方政府的分级管理权限，地方政府金融业行政管理事项和管理方法在制度设计上不明朗也不清晰。从地方政府金融管理的实践来看，强势地方政府的金融办不仅会对其出资的金融机构进行实事上的控制，而且会通过各种途径或明或暗对其他金融机构实施不同程度的行政干预，管理权限过宽过泛，有越权管理和重复管理。三是出于地方部门利益考虑，与地方政府金融办参与地方金融业改革、绩效评价、人事任免职能中积极作为和过度作为形成鲜明对比的是，其在主导和承担地方金融机构风险处置职能中的不作为和少作为，在履行地方金融机构金融风险处置的事权中往往采取避重就轻和拖延回避的态度，弱化对地方金融机构风险处置的主导责任。

四、对策

下一步，我国金融业行政监管主体的重塑和金融业监管协调应坚持主行政监管与集中行政监管相结合的改革路径，主行政监管主要体现在与现行分业监管模式相适应的对金融业行政监管主体的外延性改革、渐进性改革和单一性改革，是对现行监管模式弊端的修补，集中行政监管主要体现在与将来综合监管模式相适应的对金融业行政管理主体的内涵型改革、突变型改革和系统性改革，是对现行监管模式弊端的破解。

（一）做实“一行三会”金融监管协调机制。目前，我国的金融监管以防范本行业和单一机构风险为目标，对金融行业相互关联可能引发的跨行业、跨市场的风险监管不足。如对金融控股公司整体风险缺乏负责任的监管主体，在交叉环节和集团内部可能出现监管盲点和不协调，产生资本重复计算和混用、资本套利、杠杆率高、不当关联交易、风险集中度过高等问题，需要一个具有宏观审慎管理能力的部门，从金融体系的整体而不是分行业角度考虑，将其纳入统一的监管范围。一是做实信息交流层面的“一行三会”金融监管协调机制。要丰富中央银行监管方法，赋予中央银行从各类金融机构直接获取报表资料的权利与中央银行更为直接和普遍的现场检查权，在此基础上再坚持定期的“一行三会”金融稳定信息交流作为补充，做实信息交流层面的金融监管协调机制。二是做实政策协调层面的“一行三会”金融监管协调机制。金融监管部门和中央银行出台的政策如涉及对方政策的受众、目标或工具的，应事前加强够沟通与协调以便形成政策合力，同时应赋予和明确中央银行在政策协调沟通中的主导权。三是做实联合行动层面的“一行三会”金融监管协调机制。在现行分业监管体制下，中央银行和金融监管部门出于职责范围限制，无法全民啊检测跨市场金融产品交易中资金的流转，针对跨市场交叉性金融行为应积极开展联合行动，消除监管盲区。四是做实危机处理层面“一行三会”金融监管协调机制。在危机处理这种偶然、临时性的紧急联合行动中，部门之间一定程度的制约与博弈有助于防范道德风险，但同时必须明确各行政部门的权责，防止个别部门管理行为“被绑架”现象的发生，形成权利间的有效制衡，进而形成危机个案处理的最优方案，并注意加强危机处置预案的系统化和操作演练的联合化。

（二）明确中央与地方金融管理权责。一是明确地方政府对地方金融机构的科学管理理念，引导其注重地方金融业的长远发展，改变竭泽而渔的短期管理目标，从支持地方经济发展的可持续性出发，从防范地方金融业风险维护其稳健运行的角度出发，积极指导地方金融机构规范化、市场化运作。二是明确地方政府金融办行政序列设置。地方政府金融办是适应地方金融业规模迅速扩张亟需横向块状管理的应时产物，建议明确地方政府金融办的行政序列设置，将其纳入地方政府组成部门，提升其公权利以加强对地方金融机构的横向块状主行政管理。三是明确地方政府金融办行政管理权限。中央政府应该严格界定地方政府的地方金融业管理权限，明晰地方政府金融业行政管理事项和方法，以清晰的制度设计调动地方政府在金融管理上的主动性，防止管理权限赋予的过宽过泛，防止人为因素和过度的行政干预。四是明确地方政府金融办的责任，做实责权利的统一，强化地方政府在地方金融风险中的主导权，在责权利对等的原则下让地方政府真正承担起应有的责任，消除地方政府在金融机构风险救助和处置中对中央兜底的预期。

（三）建设集中统一的金融监管模式。无论是做实“一行三会”金融监管协调机制或是明确中央与地方金融管理权责都只是从纵向条状管理或者横向块状管理出发对现有分业监管模式的小修小补，这种外延型、渐进型和单一型的改革路径是不会触及到金融业行政管理主体各自为政，监管缺乏协同效应的问题本质的，只有顺应我国金融业综合经营实际的集中统一的金融监管模式，亦即内涵型、突变型和系统型改革，才能真正触碰问题本质、破解困局。结合国际经验和国内实际，在现有的金融业行政管理主体上在增加一个超部委的实体委员会，由主管金融工作的副总理或国务委员担任领导，由这个超部委的实体委员会，履行宏观审慎管理职责以突出管理的整体效应，中央银行、金融监管部门、投资者保护基金都由其直接管理以改变目前金融业行政管理主体各自为政的弊端，对中央银行、金融监管部门、投资者保护基金的责权也进行一定的重新划分。中央银行依旧履行货币政策、金融稳定和金融服务的职能，但将金融稳定职能中的风险处置类再贷款移交给投资者保护基金管理，银行、证券、保险三家监管部门以便于更好地履行微观审慎管理，并将金融消费者保护权利和主导金融机构破产清算的职责归于投资者保护基金行使。

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The Research on Current Cross-coordination Mechanism of

Financial Supervision in China

ZHOU Long YU Li WEN Liangxu

（Heshui County Sub-branch PBC， Qingyang Gansu 745400）

Abstract： With the development of the financial industry， Chinas financial supervision has experienced the evolution process from weak to strong as well as from mixed supervision to separate supervision， and finally formed current regulatory pattern of one central bank and three commissions， that is PBC， CBRC， CSRC and CIRC. At present， unprecedentedly intensified competition of the financial industry， the deepening financial innovation， increasingly obvious trend of comprehensive management and increasingly prominent cross-industry and cross-market financial risk present serious challenges on the existing regulatory system. Therefore， under the legal framework of the current separate supervision， how to integrate the advantages of individual regulatory sectors， establish the effective operation mode， improve the supervision and coordination system and promote the sound development of Chinas financial industry is extremely urgent.

Keywords： financial supervision； mechanism； countermeasure and suggestion