课题组

摘 要：农村土地承包经营权、农民住房财产权（以下简称“两权”）是农村最重要的生产资料，也是农民最具有潜在价值的重要财产。如何在现有法律法规的框架下，稳妥推进农村“两权”的确权、流转、担保和抵押，对于有效盘活农村沉睡资源，激发农村产权交易和金融市场活力具有十分重要的意义。党的十八大以来，中央针对农村土地产权制度改革出台了一系列新的纲领性政策文件。十八届三中全会明确提出，“赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让”。这一政策表述既为各地开展农村产权制度改革试点和抵押融资改革指明了方向，为农村经济和金融发展释放了巨大的改革红利，同时也为银行扩大农村信贷市场提供了重要机遇，为我国实现城乡统筹发展描绘了美好的愿景。《决定》出台近两年，我们对甘肃酒泉农村“两权”抵押贷款探索实践进行了调查，并对国内其他省份开展此类业务的经验模

式进行了总结，有针对性地提出了欠发达地区农村“两权”抵押贷款业务的实现路径。

关键词：农村金融；“两权”抵押贷款

一、甘肃酒泉开展农村“两权”抵押贷款的实践探索

甘肃酒泉地处河西走廊西端，是我国西北地区重要的商品粮基地，辖区总面积16.8万平方公里，辖7个县（市、区）、65个乡（镇），437个行政村，2336个村民小组，有农户16.19万户，人口58.5万人。全市共有集体所有土地总面积约30.54万公顷，耕地面积390万亩，承包面积180万亩。自2012年以来，酒泉市开始在辖区肃州、金塔、敦煌等县（市、区）的部分乡镇探索开展农村“两权”的确权登记和抵押贷款试点工作。采取的主要措施有：

一是政策规定先行。2014年初，中共酒泉市委印发了《关于全面深化改革的意见》，提出要“加快农村集体产权制度改革，加快对农村集体土地所有权、农村土地的承包经营权以及土地上的农业设施登记确权。稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”；2015年，印发了《关于推进农村产权制度改革工作的指导意见》，进一步明确了推进农村“两权”抵押融资的方法步骤，即：加快确权颁证进度--健全农村产权交易服务体系--建立农村产权价格评估机制--制定农村产权融资实施办法--开展抵押贷款试点--建立贷款风险补偿机制，为农村“两权”抵押贷款的实施奠定了基础。

二是加快登记确权进度。在农村集体土地使用权方面，全市完成宅基地使用权确权登记165494宗，集体建设用地使用权确权登记发证5412宗，完成数据入库170906宗，地籍测量、权属调查、数据入库率均已达到100%，颁证工作正在稳步推进；在农村土地承包经营权方面，全市已经有17个乡镇的103个村开展了试点，有8个乡镇的26个村完成了数据登记入库工作，并筹备颁发相关产权证书。

三是探索开展抵押贷款。在同步推进农村土地承包经营权确权登记颁证的同时，辖区肃州区、金塔县等县区还积极探索建立农村土地承包经营权交易平台，为农户提供统一便捷的农村土地经营权流转信息发布、过户交易、担保抵押等服务；积极引导农户将承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转，发展适度规模经营；积极与金融机构协调对接，探索开展农村土地承包经营权、日光温室经营权抵押、担保贷款，解决农户发展资金短缺难题。

二、农村“两权”抵押贷款试点面临的困难和制约因素

作为西部欠发达地区，甘肃酒泉在推进农村“两权”抵押贷款方面开展了一些有益的尝试，也做了大量的工作，但受制于法律、政策法规、经费保障等因素，农村“两权”的确权颁证和抵押贷款试点工作仍然面临重重困难，信贷投放仍处于起步阶段，还没有真正落到实处。主要原因和制约因素有：

（一）地方政府缺少主动还权于民的积极性，使“两块”地的确权、颁证工作进度缓慢。一是权力观念没有转变，思想上缺少积极性。地方政府及其工作人员掌权用权的观念没有彻底转变，习惯于行政命令式的管理方式，对还权于民的改革畏首畏尾，等待观望，主动推进工作的积极性不足。表现为，对土地确权登记工作层层试点、反复讨论，实践速度很慢；将抵押登记权限集中在市、县级政府相关部门，大大影响了“三权”抵押登记效率；有些试点地区对遇到的矛盾和纠纷处理缺少担当意识，遇到困难就搁置，主动克服困难，解决问题的积极性不高。

二是经费保障不足，影响了基层工作的积极性。农村土地确权登记颁证经费主要有地方财政筹集，中央财政予以补贴。甘肃省酒泉市共有农户宅基地约3万公顷，宅基地需确权登记发证宗数为16.8万宗；耕地面积24万公顷，需发放土地承包经营权证18万份；确权登记颁证费用共需5556万元。从2013年开展土地确权登记试点工作以来，市县筹措工作经费3446万元，中央和省级补助经费还没有到位，完成全部确权登记工作的费用缺口很大，造成政府积极性不高，观望心态较重。

三是农村土地确权登记客观上有难度。我国农村土地一直属于粗放管理，承包地块记载面积与实测面积不相符，承包地和宅基地界定不明晰，农村房屋实测精度达不到房屋登记发证的要求等等。按照这次集体土地（含宅基地）确权登记的要求，承包土地要定边定界，房屋要测量上图，工作量和难度都较大，在政府相关部门与土地测绘机构协同工作中，存在职责不清，互相推诿扯皮的情况，影响确权登记工作的进度。

（二）金融机构缺少市场竞争的推动力，主动作为的积极性不足。一是等待观望氛围浓厚，主动服务三农的意识不强。在土地确权登记、流转平台建设等改革措施还没到位的情况下，金融机构更多地关注当前“两权”抵押贷款面临的风险，没有看到未来农村信贷市场广阔的前景。调查显示，甘肃省酒泉市由于土地确权登记工作还在试点阶段，市、县、乡三级政府均未设立“两权”抵押贷款风险补偿基金，土地流转交易平台没有建立，各金融机构均没有开展土地承包经营权抵押贷款业务。

二是农村“两权”抵押价值缺少吸引力。随着农村城镇化水平的不断提高，现代农业水平逐步提升，农户贷款需求也从以往的小额、短期逐渐向大额、长期转变，当前农户以信用、联保等方式取得贷款额度已经接近于土地抵押价值，对金融机构的吸引力不足。酒泉市农户户均承包土地大约有10亩左右，以每亩每年500元的承包价格和30年承包期计算，每户承包土地的抵押价值大约为15万元。按农业银行《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》规定的农村土地承包经营权的抵押率最高不得超过土地承包经营权评估价值的60%计算，每户贷款额度为9万元。酒泉市2015年5月末，农户户均贷款已经达到8.7万元，依现有的政策抵押放款的空间已经很小。

农村金融市场的竞争性不足，对金融服务产品的开发缺乏倒逼机制。由于当前农村金融市场基本上是农村信用社（包括农商行）为主，其他金融机构占有的市场份额很小，农村资金市场供求矛盾突出，资金的卖方市场比较明显，农村信用社在央行支农再贷款的支持下，利用资产负债高利差和传统的信贷模式已经实现各项收益目标，没有开发新金融服农产品的迫切性。

（三）农民没有看到改革政策带来的远期利益，缺少主动推动改革的积极性。1、农户大额信贷得不到满足，对登记确权缺少积极性。由于一些已经完成土地确权颁证的试点乡镇，确权后的土地或宅基地、住房仍未实现抵押融资，金融机构仍采取农户小额贷款的形式发放贷款，农民土地承包证书、林权证及房屋所有权证书仅作为银行办理信用贷款的抵押物的参考资料之一，农户大额抵押贷款需求得不到满足，对其他地区推动改革工作起了负面效应。

2、政策缩水影响了农民参与改革的积极性。十八届三中全会《决定》提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，承包关系的时间应该是由原来的30年不变，逐步发展到长久不变。这种承包期的变化应该在这次确权登记过程中得到体现。但有些试点地区在与农民签订土地承包责任书时，虽然承包期是30年，但承包的开始时间确提前到了2003年，实际承包期只有18年。农民可抵押的土地承包经营权年限“缩水”和政府操作上的不严肃，影响了农民参与改革的积极性。

3、传统的土地观念对土地流转有恐惧感。受传统农耕思想影响，农民视土地为生存根本的观念还未转变，66%的农民认为，土地仍是他们的生计保障。加上近年来承载于土地上的各种负担已经消除，中央支农惠农政策不断出台，各种补贴不断增多，因此大多数农民不愿将其承包耕地进行抵押和流转。

三、国内部分省市农村土地制度改革及“两权”抵押贷款试点经验

近年来，在国家政策的支持下，黑龙江、宁夏、福建等多个省份积极探索农村产权制度改革，采取不同模式，大力推进农村“两权”确权颁证、流转、担保和抵押贷款等业务，为更大范围开展相关业务积累了宝贵经验。

（一）黑龙江克山县经营权直接抵押模式。该模式的主要做法：一是明确农村土地承包经营权价值，必须经由乡镇农村经济管理中心和银行信贷部门联合组织村委会和群众代表组成的评估小组，进行综合评估确定基价。二是把抵押登记明确在县农经部门，抵押人和抵押权人签订抵押合同后，必须经村集体经济组织确认、乡镇农村经管中心审核后，方可出具《农村土地承包经营权抵押登记证》。三是明确监管与处置程序，村委会及乡镇农村经济管理中心协助银行对抵押物进行转让、变现、诉讼等处置，处置收益偿还银行贷款本息。截至2013年末，克山县3家金融机构累计发放农村土地经营权抵押贷款11.8亿元，涉及各类新型农业经营主体及农民合作社入社农户共2283户、规模经营土地8.03万亩。经过几年的努力，该地区农村土地承包经营权抵押贷款业务有效开展，扩大了贷款抵押担保物的范围，拓宽了农民融资渠道，有效满足了农户的贷款需求。

（二）宁夏同心县“经营权抵押+担保”模式。主要做法为：该地成立土地抵押协会，农户以土地承包经营权入股成为协会会员。农户以协会会员联保方式贷款，并由协会提供总担保。无法按时还贷的由联保的其他会员或协会归还贷款，所抵押的土地承包经营权转让给代其偿还贷款的担保人或由协会进行转让处置（流程见图1）。该模式的实质是“抵押+保证+信用”的贷款模式，农民与信用社之间并不发生实质性的抵押关系，但是起到了抵押的约束作用。截至目前，该县通过该模式操作的信贷业务，无一笔不良贷款发生，还款率为100%，降低了金融机构呆坏账风险，取得了多赢的效果。

（三）福建沙县信托融资模式。该模式的主要做法为：一是设立县、乡村三级土地流转服务机构。沙县政府率先在全省设立了县、乡（镇）、行政村三级土地流转服务机构，主要提供登记和发布供求信息、推介土地开发项目、协调供求双方、追踪服务和调处纠纷等服务。二是成立农村土地承包经营权信托公司。2011年沙县成立了农村土地承包经营权信托有限公司，由财政拨付200万元作为信托基金。公司在11各乡（镇、街道）成立土地信托分公司，通过支付租金及分红征集农户土地经营权，集中成片后通过招标、竞拍、租赁等形式外包土地或实施项目，以此获得收益用于返还土地流转信托基金、委托方分红及信托公司增资扩股。三是依托土地经营权建立融资担保基金。通过依托土地经营权信托，建立融资担保基金，并将信托受益权质押为农户提供担保，降低农户贷款利率成本，通过担保基金的贷款利率比其他农业抵押贷款利率可优惠50%。福建沙县依托土地承包经营权信托融资模式有效解决了“三农”融资难的问题。截止2013年6月，沙县已实现土地流转进13万亩，占全县耕地面积的65%。在设立融资担保基金的3个试点村，3个月就为90户农民发放贷款661万元，为信托介入农村金融提供了较好的创新范例。

四、欠发达地区开展“两权”抵押贷款的路径设计

（一）明晰产权是推进“两权”融资的关键。加快土地承包经营权、宅基地使用权的确权登记颁证等基础性工作的进度，努力争取“先行先试”地区，争取政策试点支持。通过农村产权确权颁证，推动农村资产“确权赋能”，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、流转规范”的现代农村产权制度。

（二）跟进配套措施，健全农村产权服务体系。加快建立与确权颁证相配套的农村产权交易中心。农村产权交易中心既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又要注意发挥贴近“三农”，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等新型经营主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。逐步完善交易网络，健全交易规则，规范交易流程，事项与金融机构和交易机构联网，不断拓展服务工作，为开展农村土地“两权”抵押贷款提供保障。

（三）建立农村产权抵押贷款风险补偿机制。开展“两权”抵押贷款是一种全新尝试，必须制定出一套完善的实施方案和风险防范制度。可由政府主导设立农村产权抵押贷款风险补偿基金，由财政按照农村产权抵押贷款计划总额的固定比例列入财政预算，补偿基金有产权机构代管，在借款人无力履行还款义务，抵押的产权不足以偿还贷款本息时，不足部分由农村产权抵押贷款风险补偿基金按不超过规定比例代偿。探索“农村土地经营权抵押复合贷款模式”。对土地经营权抵押不足的，可叠加其他财产抵押、农户联保、政府担保等多种形式的联合担保方式，实现互助联保、风险共担，有效解决经营主体扩大生产因无有效资产抵押而失去发展机会。

参考文献

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The Rural “Two Rights” Mortgage Loans： Practice and Exploration，

Experiences and Path Design

——Based on the Perspective of Jiuquan in Gansu Province

Research Group

Abstract： Rural land contractual management right and farmers housing property right （hereinafter referred to as “two rights”） is the most important means of production in the rural areas， and is also the farmers most important property with potential value. In the framework of the existing laws and regulations， how to steadily promote the approval， transfer， guarantee and mortgage of rural “two rights” is of great significance to revitalize rural idle resources effectively， activate rural property right transaction and financial market. Since the 18th Central Committee of the Communist Party of China， a series of new guiding policy documents have been issued by the central government in view of the rural land property rights system reform. The third plenary session of the 18th CCCPC clearly put forward that “granting farmers to possess， use， get income from， transfer contracted land and contractual management mortgage right and guarantee right”， “reforming and improving the system of rural house-site， and prudentially and steadily pushing farmers housing property mortgage， guarantee and transfer”. The statement of the policy not only points out the direction of carrying out the pilot reform of rural property right system and the mortgage financing reform， but also releases huge bonuses for the rural economic and financial development， and also provides an important opportunity for banks to expand rural credit markets， and describes a beautiful vision for Chinas urban and rural harmonious development. Two years after the policy was issued， the practice of “two rights” mortgage loan in rural areas of Jiuquan was investigated， and the experiences of this kind of business model in other domestic provinces were summarized. In the end， the paper puts forward the implementation path of “two rights” mortgage loan business in underdeveloped rural areas.

Keywords：rural finance；“Two Rights” Mortgage Loans