付金存 龚军姣

一、引言

改革开放以来，随着国民经济的快速增长、城市人口的逐步增加以及工业活动的持续扩张，中国对各类城市基础设施及其公共服务的需求也在不断增大。[1]尤其在当前经济增速放缓的背景下，加大城市基础设施建设力度将成为支撑国民经济可持续发展的重要保障。然而由于城市供水与污水处理、管道燃气、轨道交通等基础设施需要巨额资金投入，原有依靠政府财政、土地的投融资体制已难以为继。财政部副部长王保安认为，预计2020年中国城镇化率将达到60%，将产生42万亿元的投资需求。[2]为了解决公共部门资金不足与城市基础设施建设需求之间的矛盾，政府与社会资本合作(Public Private Partnerships，PPP)受到各地政府的积极响应，截至2015年9月，全国各省区推出的PPP项目总投资已达3.4万亿元[3]，部分地区PPP项目甚至出现造假苗头。[4]不难看出，在当前经济增速放缓、土地财政下滑、地方政府债务压力巨大的情况下，PPP模式的融资功能存在被过度放大的倾向，甚至引发新一轮地方政府债务危机，造成宏观经济的剧烈波动。由此可见，在城市公用事业PPP快速推进的背景下，设计有效的市场准入规制政策，对于引导社会资本有序进入城市公用事业领域，避免重复建设造成的资源浪费，具有重要意义。然而由于PPP在整体上是以效率为导向的，因此PPP视域下的市场准入规制政策并非传统意义上的进入限制，而是以促进竞争、保障公共产品有效供给的激励性政策体系。……