林春树，段　钢，缪晓斌

(1.福建商业高等专科学校　a.财务处；b.后勤处，福建 福州 350012 2.经济科学出版社，北京，100142)



完善生均财政性教育经费拨款与监管模式研究

林春树1a，段钢2，缪晓斌1b

(1.福建商业高等专科学校a.财务处；b.后勤处，福建 福州 350012 2.经济科学出版社，北京，100142)

[摘 要]随着财政性教育经费投入不断增加,各类教育办学条件得到逐步改善,人才培养质量也不断提升。在加大经费投入的同时,国家也在不断加大经费使用的监管力度。为了确保财政资金能够合法、合规、合理地用于教育事业发展,充分发挥资金的使用效益,进一步完善生均财政性教育经费拨款与监管模式成为当前社会共同关注的课题。在对财政性教育投入改革形势与趋势基本判断的基础上,分析近年来全国财政性教育投入总量、结构以及比例等综合因素,提出构建“五级生均拨款标准”、教育办学成本监测体系以及教育经费监管模式等建议与对策,为促推教育经费投入体制机制改革与事业发展提供总体思路与路径选择。

[关键词]生均拨款;财政性教育经费;监管模式

美国教育行政专家罗林庭格曾言：“学校经费如同教育活动的脊椎。”充裕的教育经费是学校各项工作开展的重要保障，也是教育事业健康发展的前提和基础。1993年《中国教育改革和发展纲要》规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%。” 1995年颁布的《教育法》第五十四条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。” 1998年颁布的《高等教育法》第六十条和2006年修订的《义务教育法》第四十二条重申了《教育法》的规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第五十六条规定：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。”据教育部、国家统计局以及财政部关于2012年全国教育经费执行情况的统计数据显示，2012年，全国教育经费总投入为27695.97亿元，占GDP比例为4.28%，约六分之一的财政收入用到教育方面。如何管好、分配好教育经费是当前重要课题。

一、近年来财政性教育经费投入总体概况

近年来，我国财政性教育经费投入持续增加，有效促进了教育的快速、健康发展。在教育经费投入政策方面，既同财政挂钩，又同生产总值挂钩。在经费预算改革方面，教育投入支出与财政支出实行固定挂钩与弹性挂钩两种方式。实现了“三个增长”和两个比例逐步提高。

(一)财政性教育经费投入占GDP比重分析

从教育投入占GDP的比重分析，财政性教育经费投入占GDP的比重逐步上升，由1993年的2.51%提升到2012年4.28%，首次突破4%的目标(见图1)。从经费投入原则分析，一是保基本；二是补短板；三是促公平；四是提质量。从投入方向分析，一是继续实施农村义务教育学校教师特设岗位计划和师范生免费教育，研究对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助的政策措施，吸引高校毕业生到农村从教，以及加强农村中小学薄弱学科教师队伍建设，支持开展幼儿园、中小学、职业院校、普通高校等各级学校的教师和校(园)长培训；二是继续加强职业教育基础能力建设、实训基地建设；三是支持“2011计划” “985工程”和优势学科创新平台建设，落实完善研究生教育投入机制各项政策措施，完善中央支持地方高校发展的政策；四是推动加快教育信息化进程，支持完成教学点数字教育资源全覆盖，实施了“宽带网络校校通”。从投入的效果分析，一是免费项目越来越多；二是校舍更加安全了；三是困难学生有更多保障；四是学校运行水平与质量更高了。

数据来源：《中国统计年鉴》和教育部相关数据整理。

图12000-2012年财政性教育经费占GDP比重

Fig.1Financial education funds accounted for GDP proportion from 2000 to 2012

(二)从财政性教育经费投入结构分析

优化财政性教育经费投入结构是实现各类教育持继、健康发展的关键，也是确保效益最大化的关键。2012年财政性教育经费投入结构分析如图2，2005-2013国家财政性教育经费的分配比例见表1。

数据来源：教育部网站数据整理。

财政性教育经费投入结构是否合理，是否发挥最大的财政性教育经费效应，是否真正用在刀刃上，这些问题往往被忽略。从投入结构分析，职业教育投入占比有较大提高，从2005年的8.25%提升到2012年的10.36%，特别是高职教育从2005年的2.3%提升到2012年的3.35%，中职教育从2005年的5.95%提高到2012年的7%；学前教育从2005年的1.27%提升到2012年的3.51%；其他各类教育从2005年的7.07%提高到2012年的8.38%。从投入过程分析，在教育经费极度短缺的情况下，财政性教育经费投入主要是解决“人头费”这类最基本的需求，而当教育经费保障水平超越了满足最基本的需求的层次后，依靠原来的方式进行教育经费投入就必然出现盲目低效的问题。从影响教育经费绩效的主要原因分析，一是不少地方缺少对当地教育经费需求的深入分析，往往用抽象的“均衡”“现代化”等概念掩盖具体问题，从而导致教育经费没有用在刀刃上；二是在经费分配上依行政切块的现象严重，绩效目标不明，导致绩效难以提高；三是预决算走形式，导致规范、制度不健全；四是教育经费分配使用过程不透明。

随着财政教育投入提升到新的水平，亟须建立与之相对应的教育经费投入机制，依据“受益原则”和“能力原则”，除了对于人员工资等刚性投入依据相关政策实施外，还需要大幅增加较高层级的专业发展性投入，而这部分教育经费如何用好管好，关键在于建立相对独立的专业评估机制，通过规范的事前评估、过程监督、事后评价审计来有效提高经费使用绩效。

二、各级教育生均预算内事业经费与预算内公用经费投入分析

根据教育部公布的《2008-2013年全国教育经费统计数据》，对七大行政区各类教育生均预算内事业经费和公用经费投入情况深入比较与分析，应用统计分析工具与公式，研究七大行政区教育投入横向与纵向的内部结构、占比以及差异等综合因素，探索各类财政性教育经费配置的内在规律以及实现全国教育资源公平、合理与高效地配置的路径。

(一) 全国各行政区各类教育生均预算内事业经费与公用经费投入绝对数

表2和图3的分析显示：从横向来看，七大行政区的教育投入不均衡性突出，华北、华东、东北、西南、西北五大行政区教育投入总体较高，而华中、华南总体较低，这与区域经济发展不均衡性以及中央财政性教育经费转移支付政策有着密切的关系；从纵向来看，华北的各类生均教育经费是华中、华南的2～3倍，东北、华东、西南、西北各类生均教育经费差距不大。因此，如何实现各类教育均衡发展是当前及今后一段时期内研究的重点课题。

资料来源：《2009—2013年全国教育经费执行情况统计表》相关数据计算。

表3的数据表明，由于各行政区经济发展水平与财力差异，各级教育生均预算内事业经费存在一定的差异，最大值与最小值的相差倍数在2.1～3范围内；各级教育生均预算内公用经费的最大值与最小值的相差倍数在2.3～3.6之间。

(二) 全国各行政区各类教育生均预算内事业费与公用经费占比情况

从表4、表5可以发现教育经费分配规律，即在10%变异系数范围内，各级教育预算内生均事业费与公用经费的占比极其相近，普通小学预算内生均事业费占比约为15%，普通初中预算内生均事业费占比约为20%，普通高中预算内生均事业费占比约为18%，中职预算内生均事业费占比约为18%，普通高校预算内生均事业费占比约为30%；普通小学预算内生均公用经费占比约为11%，普通初中预算内生均公用经费占比约为18%，普通高中预算内生均公用经费占比约为14%，中职预算内生均公用经费占比约为17%，普通高校预算内生均公用经费占比约为40%。基于这一规律，可以探索教育经费“五级分配”模式，即构建教育经费生均拨款标准公式化，可解决基础教育、中等职业教育与高等教育生均拨款问题。

三、对策与建议

2013年11月12日，第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出全面深化改革的指导思想、目标任务和重大原则，其中深化财政体制改革部分强调“改进预算管理制度”“完善税收制度”和“建立事权与支出责任相适应的制度”。特别强调，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。我国改革的趋势是“增一般，减专项，提质增效”。“增一般”是指进一步优化转移支付结构，增加一般转移支付的规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；“减专项”就是要从教育事业发展战略需求的高度，对定位不清、时过境迁、目标交叉、功能趋同的专项资金，进行必要的优化整合；“提绩效”是坚持加大投入与加强管理相结合、较大投入与提高绩效相结合，加快建立面向目标与结果的绩效管理机制，将绩效观念和绩效要求贯穿于资金使用与管理的全过程。由此可见，我国教育经费分配、使用与监管的总形势判断如下：一是在经费分配方面，强调“增一般，减专项，提质增效”与提高“生均教育经费拨款标准”；二是在教育经费管理与使用方面，强调“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的管理模式与“绩效管理与评价”的考核体系；三是在教育经费监管方面，强化刚性的预算管理体系、用制度管钱以及财务信息公开等。

注：各级教育预算内生均事业费占比=某级教育预算内生均事业费÷∑各级教育预算内生均事业费；

各级教育预算内生均公用经费占比=某级教育预算内生均公用经费÷∑各级教育预算内生均公用经费。

(一)探索构建“五级生均拨款标准”，完善各层级教育生均教育经费拨款体系

财政工作的重心由“如何管钱”这一纯基础技术研究，逐步向财政工作的价值观和效率等一系列“高端”思维方式转变。中央财政与地方财政根据“受益对象”与“能力原则”以及“事权与支出责任”等原则进行合理分担。同时，地方财政要根据本地区的经济发展水平、物价水平、地区差异、办学水平以及财力水平等因素，设置相应的动态调节系数，促进地区教育均衡发展。

(二)探索构建各层级办学成本监测体系，促进生均教育经费拨款动态调整

为了提高监测教育财政资源配置的充足性、效率性与公平性，可以借鉴美国实施的一系列办学成本测算经验。

1.成本函数法。德克萨斯州与威斯康星州的教育财政资源配置标准是根据教育实际产生进行成本测算，成本预算一般是根据教育经费数据的回归分析得到。成本函数表达公式为：Eit=F(Xit，Pit，ξ)，其中Eit表示生均教育费支出，Xit表示教育发展本身所需的经费，Pit表示当地政府能够提供教育经费的经济能力，ξ表示随机变量。这种成本函数法即考虑了财政资源需求与供给，充分借鉴经济学中的供求理论，理论动态中求得平衡的教育财政配置方法[1]。

2.“示范学区”的设计法。新泽西州的生均教育支出是通过对示范学区的设计估算出来的[2]。新泽西州宪法规定，每个公立中小学必须提供符合规定的教育，也就是办学基准。通过实现规定的教育，学区需要多少生均经费，每年按照当地的消费价格及5%的幅度调整。目前美国有六个州采用了这种模式。这种方法与成本函数相比，更多的强调教育本身的需求，较少考虑学区自身的供给能力。

3.教育专家成本估算法。美国的怀俄明州率先采用教育专家对教育的成本进行估算，先匡算学校应该包含哪些教育要素，然后根据要素来测算成本，从而确定生均经费标准。

生均办学成本测算问题一直是社会关注的重点，但至今仍没有一个切实可行的测算办法。为此，建议借鉴美国的一些办学成本测算做法，构建并完善办学成本监测体系，并及时公布相关监测数据，为动态调整生均财政性教育经费拨款提供有力的数据支撑。

(三)探索“生均教育经费拨款+专项拨款+绩效评价+问责机制”的拨款体系，促进教育经费提质增效

我国高校的生均教育经费拨款经历了“基数加发展”和“综合定额加专项补助”阶段，2014年财政部、教育部提出“建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度”，强调只有牵住“生均教育经费拨款”这一牛鼻子，各类教育经费才能得到根本保障。为此，建议构建以“生均教育经费拨款”为核心、“专项补助”为辅助、以“绩效评价”为考核手段、以“问责机制”为监管保障的拨款体系，即“生均教育经费拨款+专项拨款+绩效评价+问责机制”的拨款体系，全面促进教育经费提质增效。

(四)完善财政性教育经费拨款制度，构建全方位的经费监测平台

近年来，在教育经费管理方面积累了“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的经验。特别是一些经济发达地区，如浙江、广东、海南等，积累了较全面的理论与实践经验。

一是坚持用制度管钱。近年来，财政部、教育部颁布了新的高等学校财务制度和会计制度，制定了各种专项资金管理办法、国有资产管理办法、预算管理工作规程、重大项目资金监督检查办法等，教育财务管理制度正在不断健全与完善，为“管钱”提供了有力的政策依据。落实好用制度管钱，首先需要成立专门的教育经费监管中心；其次，需要依据制度组织开展一些专项检查；再次，需要建立信用管理体系与黑名单库；最后，需要建立财务信息公开与通报机制。

二是狠抓预算执行。从民主国家的实践来看，预算具有强大约束力。复旦大学韦森教授给中央高层转交关于预算的议案中就指出：“管好一个国家，先要管好预算。美国1776年建国到1921年一百多年，账也没有管对。在这之后美国有了管理预算的法律和机构，才成为一个现代国家”。因此，国外把《预算法》称为“经济宪法”。2014年8月31日，全国人大常委会审查批准了修订后的《预算法》，为预算管理制度改革提供了法律保障。2014年9月，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确预算管理制度改革的重点任务和工作要求，为预算管理制度改革提供了组织保障，标志着预算管理制度改革进入全面实施阶段。特别是2014年下半年以来，仅围绕预算管理制度改革，国家先后制定了13个方面的配套制度，其中七个文件是国务院印发的，力度之大前所未有，要求之高实属罕见。今后，教育财务工作的重点是牵住“预算”的牛鼻子，“预算”编制要牵住“教育事业”的牛鼻子。狠抓预算执行将是今后一段时期教育财务工作的重心。

三是积极探索教育财政经费管理新模式。在教育财政经费管理模式方面，部分省份积累了丰富的实践经验，比如，杭州市实行财政支出“一个口子”管理模式，即所有资金由国库处统一管理、统一支付、统一核算、统一汇总，并按照国库集中支付改革的要求，积极探索开展专项资金直接支付改革，通过集中支付减少了资金流转环节，加快了资金流转速度，提高了专项资金的使用效率。杭州市西湖区通过国库直接支付，发挥了“蓄水池”功能，将专项资金的结余全部留在财政账上，以便于对专项结余资金进行管理，从而有效控制结余资金规模，减少财政资金沉淀。西湖区的成功经验是本级每年财政专项资金结余不超过1000万元，结余主要是一些尚未实施完成需在下年度执行的项目资金。余杭区对结余资金管理的经验是针对结余资金的不同情况，采取不同的处理措施，可以归纳为以下几点：一是要求有项目支出净结余的部门，在申报下一年度预算时，将净结余资金全部作为本部门下一年度项目支出预算的首要来源，统筹用于本部门重点项目支出；二是对跨年度实施的项目，有专项结余资金的，在申报下一年度预算时，应结合项目结余资金情况，再向财政部门申请增加预算；三是对于累计结余资金比上年增加较多的部门，财政部门在下达“一下”控制数时，可适当减小部门项目支出预算增幅或压缩部门财政拨款预算总额；四是鼓励部门消化累计结余资金，允许部门在不违反预算管理规定和财务制度的前提下，动用一定金额的结余资金解决应由本级财政负担的本部门历史遗留问题的支出。因此，教育资金管理需要进一步探索与完善“项目库”与“国库集中支付”两大平台建设，推进数据共享、动态监管、系统考评等，实现“教育财政性资金封闭运行”的监管模式，有效促进项目资金清理、整合与规范专项转移，提高教育财政性资金使用效益与效率。

四是大力推进信息公开。信息公开是最好的、最有效的监督。从各地、各部门已公布的部分预算和“三公”经费数据分析，仍然存在账目粗略的通病，虽然能够看到预算收支的数额，但是看不到这些数额具体的“来龙去脉”。信息公开需要着力构建两大坐标：一个坐标是细化预算公开的项目，离开了预算信息的具体性，就很难对该部门、该项目的收支作出评价，也很难对预算过程进行监督；另一个坐标是做好预算分析，只有认真分析预算执行情况，才能对教育财政性资金支出的政策相符性、经济合理性、支出相关性进行全面、科学的判断，最终实现信息公开的有效监督。

参考文献:

[1]张传萍.义务教育资源配置标准研究[D].武汉：华中科技大学，2012.

[2]闫德明.美国义务教育财政研究[D].西安：西北大学，2015.

(责任编辑：杨成平)

Research on the Improvement of Financial Education Funding and Supervision Models

LIN Chun-shu1a,DUAN-gang2,MIAO Xiao-bin1b

(1.a.office of Finance;b.Logistics Department,Fujian Commercial College,Fuzhou 350012,China 2.Economic Science Press,Beijing,100142)

Key words:student funding;financial education funds;supervision mode

Abstract:With the increasing investment in education budget,education condition has gradually improved and talent cultivation quality has been rising.China has continually increased supervision on the use of funds.This article analyses fiscal situation and trend in education,total investment,structure and proportion for national financial education investment,proposes to build five level student allocation criteria,education cost monitoring system as well as funding regulatory model.

* 收稿日期:2016-04-22

基金项目：福建省财政厅2012年课题“高等院校贷款融资风险评估与预测模型研究”(闽财指[2012]1025)。

作者简介：林春树(1977-)，男，福建莆田人，高级会计师，注册税务师。研究方向：财务管理与税务。

[中图分类号]F810.453

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4940(2016)03-0032-09