文/彭海萍



中小学内部控制制度建设现状与对策建议
——基于重庆市北碚区中小学摸底调查

文/彭海萍

摘要：随着财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》自2014 年1月1日正式实施，各中小学根据规范陆续建立了内部控制制度。本文基于对我区47所中小学内部控制制度建设情况的摸底调查，对大部分学校内部控制制度建设不完善，执行效果不理想的问题，进行了分析，并针对性地提出了相关对策和建议。

关键词：中小学；内部控制制度；现状；对策

目前，随着中小学体质改革的加强，为了实现教育资源均衡，教育经费投入逐年增加，许多学校则要面对更多的问题，如，政府采购、基础建设、教育专项等等。再加上最近几年国家对办学的要求越来越严，如：三限政策、三公经费管理、部门预算管理等等。原来的内部管理制度已不能适应新的局面，各种弊端和漏洞逐渐显露出来，学校迫切需要建立科学的内部控制制度来规范这些日常工作。

一、我区中小学内部控制制度建设现状及问题

根据行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，2015年由我区教育内部审计中心牵头，对全区47所中小学的内部控制制度建设情况，进行了摸底调查。调查对象包括：4所重点中学，5所普通高完中，6所初级中学，1所职业学校，2所公办独立幼儿园，25所小学（教管中心），4所区教委直属单位。分别从内部控制单位层面和业务层面，对各个学校内部控制制度建设现状进行了统计，如表1、表2：

表1　学校单位层面内部控制建设情况

表2　学校业务层面内部控制制度建设情况

经分析，关于我区内部控制制度建设主要存在以下几个方面的问题。

（一）内部控制制度不完善

从上表可以看出，学校的内部控制制度建设非常薄弱。从单位控制来看，大多学校没有建立内控机构和重大经济事项议事决策机制；关键岗位职责大多只建立会计职责、出纳职责，而很少涉及采购员、资产管理员、基建管理员等职责；关键岗位人员轮岗制度只重点关注财务人员轮岗；信息公开只涉及收费标准公开。从业务层面来看，首先，内部控制制度不全面，大多学校建立了财务收支审批、财务管理制度，但在低值易耗品、货币资金、预算和政府采购、基建维修、合同管理等方面控制非常薄弱。其次，内部控制制度适应性差，制度和执行两张皮，如，2014年10月我市规定单位“一把手”不能分管人财物，而大多学校在制度中并未修订。

（二）内部控制制度建设环境差

1.领导内控意识薄弱

中小学校是不以盈利为目的的财政全额拨款单位，一直以来，学校的中心工作都是围绕在教育教学方面，所谓一线教学、二线后勤。目前，领导五年一轮换，教育内审中心会对领导进行任期经济责任审计，却不涉及内部控制审计，所以领导重视经济行为是否合法合规，而忽视内部控制建设是否健全有效。另外，上级部门对领导的考核，也没能将学校内部控制管理情况纳入其中。再加上内部控制会使管理层的权利受到牵制，导致管理层不会积极主动地去学习和倡导内部控制，所以内部控制制度的建设和实施很难推动。

2.关键岗位人员结构不合理

很多学校存在关键岗位人员结构不合理，主要表现在以下两个方面。第一，人员配备不齐全，如：单位仅配一名会计和一名出纳，无会计稽核、会计主管；还存在一人多岗，甚至兼职不相容岗位，如：出纳兼采购、库管兼采购。第二，关键岗位人员配备很随意，据统计：我区中小学会计人员共114人，其中63％非会计专业出生，大多为教师转岗，由于专业素养缺乏，会计账目混乱，手续不清。另外学校资产管理员、采购员等很少受到职业道德及业务方面的培训，责任意识和风险防患意识较低。所以，学校在这样的环境下，经济活动的合法合规不能得到有效判断和监督，财务信息质量不能真实完整，资产使用不能保证安全有效，舞弊和腐败便可轻易侵袭，内部控制制度建设显得苍白无力。

（三）内部控制制度执行不到位

内部控制制度的实施和执行是内部控制制度建设的核心环节，但是很多学校的内部控制制度却形同虚设。如：建立有预算管理制度，但预算编制往往只会计一人负责，预算执行更是随意，如：固定资产采购严重和采购预算脱节；建立有资产管理制度，但大多学校资产处于混乱状态，因为资产管理员往往只进行账卡核对，对实物却不盘点，报废清理不及时，账实严重不符；建立有档案管理制度，实际上却是财务、人事自行保管档案；内部控制制度中设立的内部牵制制度，在实际工作中也没能得到实施，如：有些学校往往为了方便省事，印鉴由出纳一人保管，包括网银支付管理，都是由出纳一人操作；有的老师甚至领导层对内部控制制度的实施并不支持，如：不遵守财务审批程序，认为领导签字比制度更管用，制度的要求是太原则不灵活的表现，甚至给内部控制扣上“办事难、效率低”的帽子。

（四）内部控制制度缺乏监督和考核

目前，中小学没有设立独立的内部监督部门，只有2％的学校成立了内部控制评价监督小组，虽一般设立了纪检委员，但主要是监督学校党政、行政管理、绩效分配和职评过程。财政局、审计局作为学校的经济活动的外部监督单位，主要着力于经济活动的合法、合规性。教育内审中心今年开始关注学校内部控制管理情况，已做了制度摸底调查和分析，对内控的审计和评价还在初步探索期。所以，对内部控制制定、实施、执行程序内外都没能很好加以监督和评价。另外，主管部门对学校的绩效考核，其中对内部控制考核不全面，考核面仅包括：经费管理、财务管理、资产管理、基建管理；考核时间仓促，往往只用半天时间完成一个单位考核；考核方法不具体，通过翻阅资料，不能做到过程性考核与评价；并且对内部控制的考核分值只占总分值的12％，考核力度明显不够。

二、我区中小学加强内部控制制度建设的对策和建议

（一）科学合理地完善内部控制制度

学校应高度重视内部控制制度的建设，单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施负责，成立由财务、纪检、政府采购、基建、资产管理等关键部门人员组成的内部控制小组。依据相关法律和规范，结合单位实际经济活动情况，建立具有制约监督、全面可行的内部控制制度。

单位经活动的决策、执行和监督应当相互分离。会计人员除规范地进行会计核算外，还应参与到经济活动决策中去，实现会计管理和会计监督。对重大经济事项的认定标准及领导审批权限的划分，应该通过行政会或教代会讨论、研究，一经决定，任何人不得变更或越权，充分发挥内控制度的束缚性和权威性。不相容岗位必须相互分离，关键岗位实行3年轮岗，确因人员安排受限等原因不能实现按期轮岗的，须报主管部门备案，并采取专项审计，实现内部牵制和监督。随着单位经济环境的变化，如：财政大平台管理的推行，政府采购网络平台的使用，财政票据改革等；以及财政部门、主管部门的管理强化，如：预算执行管理、“三公经费”管制、生均公用经费达标等，单位必须对相关的内部控制制度进行修订和完善，以进一步优化内部控制制度。

（二）强化内部控制意识，构建良好的内部控制环境

内部控制环境是建设内部控制体系的基础，是有效实施内部控制制度的保障，只有在健康、良好的环境中，才能发挥内部控制的效用。首先，领导要提高风险意识，重视内部控制制度的建设。充分认识到内部控制是对学校经济活动风险的防范和管控，也是对学校物资、财产的保护。二是，内部控制是一项系统工程，需要各个部门支持和协作，全体教职工都必须高度重视，将内部控制视为学校管理文化，树立内部控制理念，自觉遵守内部控制规范，任何人不得越权行事。三是，完善人员结构体系，形成人员牵制机制，重视关键岗位人员的配备，会计控制是内部控制的核心环节，会计人员必须职业道德良好，专业技能过硬；此外，要及时加强关于内部控制方面的培训，以适应新政策和新形势。

（三）贯彻执行内部控制制度

贯彻落实内部控制制度，才能保证内部控制制度建设目标的实现，需要从以下几个方面着手。第一，内部控制是领导有条不紊治理学校的强有力工具，而不是限制领导权利的绊脚石，领导要带头遵守重大事项集体决策、集体联签制度，严格按审批程序进行签字。第二，内部控制是全员参与实施的过程，通过开展风险、责任宣讲，来提高全体员工特别是关键岗位人员的风险识别能力，以及对执行内部控制制度的责任意识；加强关键岗位的再教育，提高职业道德和业务水平；定期对关键岗位进行评价，并落实定期轮岗制度。第三，会计控制是内部控制的中心环节，而财务人员又是会计控制的主要执行者，所以财务岗是管理岗而不是服务岗，应重视对财务人员管理能力的培养，赋予其管理的职责和权利，如：设立财务主管，财务主管参与重大经济决策和财务审核。第四、建立内部控制考核机制，内控小组定期抽查，对遵守制度、落实制度较好的职工给予奖励，反之则给予惩罚。

（四）强化对内部控制制度建设的监督和考核

要保证内部控制制度建设的有效推进，必须建立健全的监督和考核机制。一是，学校要设立独立的监督部门，建立内部控制监督机制和评价体系，明确责任和权限，找出经济活动的薄弱环节，提出整改意见和措施，并形成书面报告提交学校管理层。二是，财政部门要开展关于会计基础工作规范、预算管理方面的监督与考核，以健全财务管理，确保资金使用效益；教育内部审计中心要定期对学校内部控制管理做专项检查，从内部控制制度设计和运行两方面进行评价，对存在的缺陷提出针对性的意见和建议，并督促学校按期整改。三是，学校要实施激励机制，提高内部控制管理者和执行者的积极性。对监督过程中发现的舞弊和错误行为，坚决实施问责制度，保证内部控制制度的刚性，以及监督部门的权威性。四是，将内部控制的评价结果和整改情况，纳入学校绩效考核范畴，加大考核力度，切实增强建设、落实内部控制制度的动力，推动学校健康有序地发展。

参考文献：

［1］行政事业单位内部控制规范（试行），2012.

［2］高庆逢.高等学校内部控制制度建设问题及对策［J］.会计之友旬刊，2013（2）.

［3］汪晖，李敏浅谈高校内部控制制度建设的现状与完善措施［J］.财会通讯：理财版，2007（2）.

（作者单位：重庆市兼善中学蔡家校区）