蒋鸿（文山学院 政法经济学院，云南 文山 663099）



多元视野下的边疆民族农村地区治安问题探究
——以文山州麻栗坡县董干镇回龙村委会为例

蒋鸿
（文山学院 政法经济学院，云南 文山 663099）

摘要：农村是法治建设相对薄弱的领域，作为边疆民族地区的农村更是如此。边疆农村少数民族地区的治安问题在新形势下出现了法律意识薄弱、治安案件多发等突出问题。文章从民族法的视角，梳理边疆民族农村地区社会治安现状，力求探究边疆民族农村地区国家法与少数民族习惯法互动的机理，积极推进边疆民族农村地区法制建设。

关键词：边疆民族农村地区；民族法；社会治安

党的十八届四中全会提出了我国依法治国的战略规划，并明确提出“深入推进社会治安综合治理”，将当前我国社会治安工作列为法治社会建设的重要措施之一。而边疆民族农村地区将是我国法治社会建设的重点和难点。社会治安的含义在学理上存在着很大的争议，不同的学者对治安有着不同的解读，但普遍认为，治安包括了以下四层意思：（1）治安是一种秩序， 它所涉及的是人与人之间的关系；（2）治安是社会活动当中非特定领域内的秩序，它与每个人都有关系；（3）治安的本质是人身安全、财产安全和公共安全；（4）治安是要有法律来规范的。作为学界存在的争议，无损于治安在我国当代社会生活中的重要意义。作为我国广大的农村地区的治安问题，一直是党和政府高度关心、关注的三农问题之一。如何破解农村治安难题，特别是边疆民族地区的社会治安问题，给人民群众一个安定、祥和的生产生活环境，也是地方政府的中心工作之一。

在当前边疆少数民族治安问题的研究中，存在着以下三种观点：一是法律失灵论，他们认为，法律在部分民族地区，为地方民族习惯法所替代，失去了应有的强制作用。二是法律有效论，认为法律并非在民族地区失去了实用价值，而是正日渐渗透到人民群众的思想观念中，并以法律意识、法律权威，甚至是具体地执行了相关法律制度，积极地发挥法律效应。三是综合作用论，认为法律和习惯法交互作用，在各自领域内或大或小发挥着作用。在法律多元主义视野下，国家法与少数民族习惯法都已经成为可以纳入民族地区维护社会稳定、进行社会管理的工具之一。那么，在边疆民族地区，特别是在以群众为主体的村委会层面，国家法与少数民族习惯法的现状如何，二者是如何互动或者冲突的，都有待于我们进一步去深入了解并发掘其冲突、替代、融合的机理。本文拟从民族法的视角，以文山州麻栗坡县董干镇回龙村委会①为例，调查边疆民族地区社会治安的现状，剖析社会治安中存在的问题和困难，并提出相应的对策和建议。

一、边疆民族农村地区治安主体

边疆民族农村地区治安主体是一个多元复合体，主要是在党委政府的领导下，以公安机关为组织者和发起者，以群防群治力量为依托，以社会上广大群众积极参与为基础，多种防控力量共同存在于同一体系中。在中越边境的麻栗坡县董干镇回龙村委会②，治安主体主要包括：

（1）乡镇党委、政府。作为中国最基层一级政权组织，乡镇党委政府对地方社会治安起着核心领导作用。在董干镇党委政府的工作职责中也明确规定“领导本镇的社会主义民主法制建设、精神文明建设、社会治安综合治理和计划生育等工作”，充分明确了基层党委政府在农村地区治安工作的领导核心地位。

（2）公安机关。公安机关是国家治安行政力量，是我国行政机关的重要组成部门，是维护社会秩序和保护人民群众利益的最主要的行政力量，社会治安工作的发起者和组织者。在乡镇农村地区，公安机关一般设置了公安派出所来代表公安机关行使治安职责。基于董干镇地处边疆民族地区，公安机关的职能由国家设置边防派出所行使。董干边防派出所目前施行片区民警责任制度，为每一个村委会指派一名片区民警。片区民警的主要任务是严格治安管理，加强安全防范，做好服务工作。其职责包括：管理现有人口、管理特种行业和有关行业、管理危险物品、公共场所、打击犯罪查处案件、查禁黄赌毒等丑恶现象、做好接处警工作、认真收集公安信息、检查指导单位安全保卫工作、做好群众工作。

（3）农村地区群众性社会治安防范组织。农村地区群众性社会治安防范组织是相对基层党委政府、派出所而言的，是农村地区根据社会治安工作和维护人民群众利益需要，自发成立的群众性治安防范组织。农村地区群众性社会治安防范组织主要包括了村委会，以及在村委会设立的村社会治安综合治理委员会、村治安保卫委员会和村人民调解委员会。村委会是按照我国《宪法》和《村民委员会组织法》由村民选举产生的，由村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议③。村社会治安综合治理委员会、村治安保卫委员会和村人民调解委员会是按照国家有关规定和《云南省社会治安综合治理条例》要求，在村委会成立的农村地区社会治安群众性社会治安防范组织。以回龙村委会为例，村委会成立了村综合治理委员会、村治安保卫委员会、村人民调解委员会。由于各种原因，这些群众性的社会治安防范组织均由回龙村党总支书记任主任（或组长）④，成员包括村委会主任、副主任、村党总支副书记、村综治专干、村文书、村计生员等人。在上述组织设立之下，还成立了治安联防大队（村小组设联防队），配备了治安信息员（村小组长）。此外，为解决乡镇党委政府专项社会治安综合治理工作需要，成立了如普法领导小组、创建平安和谐村委会、安置帮教领导小组（针对刑满释放人员）等组织，但负责人和成员均由上述人员组成。

（4）少数民族地区民间社会治安力量。在少数民族习惯法的研究中，一般都是将社会治安放置于多元视野下，在法律中心之外，承认诸如道德、宗教、禁忌、习惯和习惯法等非正式规范的存在，并在实际的生活中发挥着或多或少的作用。这种非正式规范往往通过社会成员的自我约束、社会群体的认同或非议等方式来实现其社会治安的目标。在具体的社会实践生活中，边疆少数民族农村地区的这种非正式规范以其惯有的范式，发挥着维护社会秩序，协助维护社会治安，维护少数民族群众利益的作用。这些非正式规范的施行，往往是通过家族长辈和村寨中公认的、德高望重的长者的否定或肯定发挥作用。以回龙村委会会为例，当有纠纷发生时，家族长辈、村寨中公认的德高望重的长者和村民公认的能人则成为纠纷调解的首选，从而使他们成为事实上的民间少数民族社会治安主体之一。

二、边疆民族地区社会治安的运行现状

边疆民族农村地区的社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定，并作为全社会的共同任务，长期坚持下去⑤。考察麻栗坡董干镇回龙村委会的社会治安现状，笔者认为，从整个社会治安工作的流程来看，边疆民族地区社会治安的运行可以分为以下四个阶段：

（1）社会治安的综合整治阶段。边疆民族农村社会治安工作，关系着人民群众的切身利益，关系着我国“三农”问题的解决，关系着我国民族工作政策的落实，更关系着边疆的问题和国防的稳固。做好边疆民族农村社会治安工作，是一个社会主义事业发展的基础性工程，其重要性不言而喻。我们可以看到，中央和云南省委、文山州委的各项制度性社会治安工作安排已经在边陲的董干镇回龙村委会落地、生效。在回龙村委会，已经形成了以董干镇党委政府领导，以董干镇社会治安管理委员会切实负责，以董干镇边防派出所为主体，董干镇司法所、学校等相关部门配合，村委会领导下的群众性村社会治安综合治理委员会、村治安保卫委员会和村人民调解委员会等配合，人民群众积极参与的社会治安综合防控体系。在社会治安综合防控体系下，相关部门、人员和群众性治安防控组织分工负责，定期进行治安排查和开展专项整治工作，进行治安联防和保卫巡逻，为边疆民族农村地区开展社会治安工作奠定了扎实的制度性基础。

（2）社会治安的教育预防阶段。社会治安工作秉承“打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本”的方针⑤。因此，教育预防是边疆民族农村地区社会治安工作的中心之一，也是社会治安工作的核心环节。只有做好社会治安的教育预防工作，才能从根本上解决社会治安案件多发、高发的难题。在董干镇党委政府领导下，综治委、派出所、司法所、学校等各有关部门和村委会及各群众性社会治安防控组织开展了大量的教育预防工作，如开展“五五”“六五”普法教育活动、人民调解员业务培训、在校青少年法制教育宣传活动、对劳改劳教释放人员的帮教活动以及群众性的普法宣传活动等，让广大少数民族群众树立法律意识，增强法制观念，积极动员人民群众参与到边疆民族农村地区的社会治安管理工作中。

（3）社会治安的案件处理阶段。边疆民族农村地区社会治安工作是一项覆盖全社会的工作，其工作目标是“加强社会治安综合治理，预防和惩治违法犯罪，维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保护公民的合法权益，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行”⑥。社会治安问题的处理阶段是把相关正式规范和非正式规范付诸于实践的过程，是切实保障边疆少数民族群众利益，维护社会治安秩序，建设社会主义新农村的关键环节。

考察回龙村委会的社会治安问题，我们可以从中发现问题的处理遵循着一定的流程，如图1所示：

图 1　边疆民族农村地区社会治安案件处理流程图

（4）社会治安的法律保障阶段。社会治安工作的目标是为了维护乡村秩序，实现国家和社会的稳定。这种稳定秩序的实现，靠的是各社会治安主体依据社会治安规范进行个案调处、回复乡村秩序的过程，使得社会秩序在治安规范的指引下，实现国家和社会秩序的稳定。在回龙村委会的各类社会治安个案中，凸显出来的是社会治安主体依靠法律的威慑力，震慑违法者服从于党委、政府、村民小组、家族等相关主体的调解或者是政法相关执法部门的处理。即使不服从调解决定的，当事人可以向法院提起诉讼。当然，那些应当由执法部门执法或提起诉讼的（如刑事案件、行政违法案件），应当按照相关法律的规定加以施行。从图1可以看出，法律为社会治安提供着强有力的保障。

三、多元视野下的国家法与少数民族习惯法

（一）边疆民族农村地区社会治安规范

结合上述边疆民族农村地区社会治安运行的现状，我们可以发现，社会治安综合治理的过程，实际上是边疆民族农村地区社会治安主体将社会治安规范加以执行和适用的过程。社会治安规范，是边疆民族农村地区开展社会治安工作的依据，是边疆民族农村地区在稳定社会秩序、维护社会治安、保障人民群众利益中对相关社会治安行为进行评判的基本标准。考查回龙村委会的社会治安工作，我们可以将边疆民族农村地区社会治安规范大致分为两大类。

第一类是正式规范。正式规范是指存在于团体中的规范，它往往用正式的文件予以明确规定，并依靠第三方的力量加以施行。在回龙村委会，农村社会治安相关的正式规范包括了各级立法机关明确颁布施行的法律和各级行政机关的政策。具体而言，法律包括了国家立法机关颁布施行的如《宪法》《民法》《刑法》《治安管理处罚法》《土地管理法》等法律规范，以及省、州、县级人大及其常委会颁布施行的如《云南省社会治安综合管理条例》等区域性法律。政策包括了各级行政机关为加强社会秩序管理，维护社会治安而出台的规范性文件及其具体的行政管理措施。无论是立法机关的法律，还是党政机关的政策，都在边疆民族农村地区社会治安管理中，发挥着基础性、关键性的作用。

第二类是非正式规范。对于非正式规范，学界争议较大，但基本都认同它是在长期的社会生活中自发形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则。这类非正式规范与正式规范的法律和政策相比，是由社会群体自发形成，自觉遵守，不依赖于第三方的强制施行，往往出于社会团体成员的舆论和对个人的心理压力来实现目标。地处边疆民族地区的回龙村委会，因其民族性①和相对不发达经济带来的相对封闭，苗族的民族文化、传统的伦理道德所衍生出来的风俗习惯、道德宗教、禁忌、村规民约以及少数民族习惯法，都有着深厚的孕育基础和土壤，不断的发挥着维护“公序良俗”的作用，并使之成为边疆民族农村地区社会治安的非正式规范。

（二）多元视野下国家法与少数民族习惯法的互动

从上述回龙村的社会治安路径和图景中，我们可以隐约地看到国家法在这里和民族习惯法形成了互动关系。

1.少数民族习惯法悄然成为边疆民族农村地区社会治安的非正式规范。从前述边疆民族农村地区社会治安规范中，苗族民族文化、宗教禁忌乃至苗族习惯法已经内化为当地少数民族群众的行为准则，成为边疆少数民族地区维护社会秩序的社会治安管理的标准之一。苗族习惯法已经被当地苗族同胞自觉地内化于心，与国家法一道成为社会治安管理的标准。

2.社会治安规范的认同离不开少数民族习惯法的“辅助”。对于回龙村委会的少数民族来讲，苗族习惯法已经根植于苗乡大地上，在国家法被制定出来或者说国家法实际管辖前乃至更长的时间内，独自发挥着维护社会治安的作用。国家法无异于是作为“外来法”“强加”给当地少数民族群众的。在推行国家法即本文中提到的国家社会治安综合治理的正式规范的过程中，必须要依靠当地少数民族习惯法的力量去解读，才能取得施行的实际效果。少数民族群众认识国家法的过程，实际上是用少数民族习惯法去解读国家法的过程。就回龙村委会的社会治安综合治理的实际情况来看，苗族群众基本都是从本民族的文化、传统、宗教禁忌、习惯等的视角去理解国家法的相关规定，在遵从习惯法的基础上，遵守国家法的相关规定。

3.社会治安综合治理的施行离不开少数民族习惯法的“支持”。如前所述，“国家法”的落地，需要经过当地少数民族群众用自己民族习惯法的视角去“解读”。而同样的，国家法的顺利执行，也借助了少数民族习惯法的力量。在回龙村委会，执行国家法的主体除了正式的国家机关及其工作人员外，所依靠的力量均为当地少数民族群众。以村委会党总支书记、村委会主任、村委会其他成员、各村小组长为代表的基层群众自治主体，不仅是当代社会主义中国的基层自治力量，同时还是当地少数民族的杰出代表。作为少数民族的精英群体，他们本身就在身体力行地传承着少数民族文化，贯彻着少数民族习惯法的各项规定。他们往往是将本民族的文化、习惯等规定与社会治安综合治理的各项正式规范结合起来，增强正式规范的说服力。当然，他们也往往用正式规范这种国家法所带有的强制力，去保证各项非正式规范包括少数民族习惯法的具体施行。

4.社会治安综合治理路径凸显国家法与少数民族习惯法的融合发展。在当前少数民族习惯法的研究中，少数民族习惯法与国家法或冲突、或包含、或融合，并且因各自领域的不同，有着较大的差别。就回龙村委会这样的边疆少数民族农村地区而言，我们可以欣喜地看到，少数民族习惯法已经与国家法交汇发展，相互作用。少数民族习惯法并没有因为国家法的强势进入而完全丧失其生存发展的空间，而是显示出顽强的生命力，且悄然地在“辅助”“支持”国家法的落地生根中，发挥着不可替代的作用。国家法借助少数民族习惯法的力量，提升了国家法的合理性，推动了国家法的顺利施行。

在我国多民族单一制的国家背景下，维护国家法制统一，是保证社会稳定、国家繁荣富强、人民幸福安康的基础。在广大边疆少数民族地区，承认和尊从少数民族习惯法并不是简单地将少数民族习惯法放在国家法的对立面，而是用法律多元视野，去引导、解决少数民族地区诸如社会治安综合治理过程中遇到的各种实际问题，让国家法更加贴近少数民族群众的文化生活，更好地发挥国家法的作用，更好地维护当地少数民族群众的权益，最终实现少数民族地区的长治久安。

注释：

① 回龙村委会属云南省文山州麻栗坡县董干镇，属山区，

距离董干镇政府所在地18.00公里， 国土面积27.12平方公里，海拔1345.00米，年平均气温15.80℃，年降水量1213.50毫米，适宜种植玉米、水稻等农作物。有耕地3158.00亩，其中人均耕地1.31亩；有林地31995.00亩。全村辖20个村民小组，有农户553户，有乡村人口2412人，其中农业人口2403人，劳动力1345人，其中从事第一产业人数1131人。2010年全村经济总收入465.00万元，农民人均纯收入1386.00元。农民收入主要以种植业、养殖业为主。董干镇位于县城东北部，与越南同文县接壤全镇国土面积453.62平方公里，下辖16个村民委员会， 352个村民小组（314个自然村），2012年末总人口47908人，农户数11833户，农业人口总数44984人。

② 在文中，结合论文主题，仅列举乡镇一级的治安主体。

③ 《中华人民共和国村民委员会组织法》，第二条，2014 年8月17日。

④ 个别情况下，由挂钩该村委会的镇领导任负责人，但实际开展工作的负责人仍然是村党总支书记。

⑤ 《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》，1991年3月2日第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2014年8月18日。

⑥ 《云南省社会治安综合治理条例》第一条。

（责任编辑 杨爱民）

Security Problems in Frontier Ethnic Rural Areas from a Multicultural Perspective: A Case Study of the Huilong Village, Wenshan Prefecture

JIANG Hong
(School of Economy and Political Science, Wenshan University,Wenshan Yunnan 663099, China)

Abstract:Legal construction is relatively weak in rural areas, especially in the frontier rural areas. At present, security problems arise in such forms as weak legal awareness and increasing public security cases in the frontier ethnic rural areas. From a multicultural perspective, this paper attempts to present the status quo of the public order in the frontier minority ethnic areas, explores the interactive mechanism between the customary law in those areas and the state law. It is hoped that this research may contribute to the construction of legal systems in the frontier rural areas.

Key words:frontier ethnic rural areas; ethnic law; public safety

作者简介：蒋鸿，男，四川邛崃人，文山学院政法经济学院讲师，硕士，主要从事法学教育、民族法、民商法研究。

基金项目：文山学院科研基金项目“多元视野下文山苗族民间法律文书收集、整理与研究”（1OWSY06）。

收稿日期：2015 - 11 - 12

中图分类号：D633

文献标志码：A

文章编号：1674 - 9200（2016）02 - 0094 - 05