刘元芹

摘要 经济学领域的“政府悖论”现象同样存在于义务教育领域，政府的有限理性、作为经济人的身份做出的部分不当决策，阻碍了义务教育均衡发展的进程。分析政府在资源配置、学区划分、个别事件缺位等不利于义务教育均衡发展的方面，提出完善的监督机制和构建多元决策机制是可以选择的有效路径。

关键词政府悖论 义务教育 均衡发展

一、政府悖论的概念及其在义务教育领域的反映

政府悖论又被称为诺斯悖论，是由新制度经济学家、美国学者道格拉斯·诺斯提出的。源于对之前主流的福利经济学和凯恩斯主义的反思，诺斯在论述国家在市场经济中的作用时指出：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。这就是著名的“政府悖论”。诺斯认为在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则选择政府，而政府的行为结果却最终偏离了预期方向，反过来成为导致限制自身利益和社会利益发展的根源[1]。诺斯所提出的“政府悖论”问题不仅存在于经济增长的过程中，同样存在于教育发展过程中。政府提供的教育制度可能是有效的，是教育发展的动力和源泉，但是政府同样也会提供低效的教育制度，在低效教育制度的约束下，会因为其僵化和教条而使教育停滞不前，甚至衰退。政府在教育改革过程中，既是评价改革成效的裁判员，又是公立学校的所有者，即担当着运动员、教练员的角色，在运用权力的过程中，很容易混淆角色，造成时而越位、时而缺位的状况。

无论是政府对于学校自主权的干涉还是政府在教育公共领域的不作为，其背后隐含的都是政府的失位。由于政府掌握着资源分配的权力，在利益的驱使下，掌握着国家强制权力的政府工作人员就可能滥用权力，在公立学校内部，以政府的名义“越位”管理，实现自身利益的最大化，如此就会导致学校管理的低效率。而在学校外部的教育领域，本该由政府推进的一些事项却得不到改善，或制度缺失、或执行不力，政府在棘手的、有损自身利益的领域“隐身”，故意缺位。

由上我们可总结出，义务教育均衡发展进程中的“政府悖论”现象主要是指，政府既是义务教育均衡发展制度的供给者和资源配置的主导者，同时又是义务教育均衡发展问题和障碍的制造者。换言之，政府的正当行为促进着义务教育均衡发展，同时政府的不当行为又在某种程度上制约着其目标的实现[2]。

二、城市义务教育均衡发展的困境分析

我国城市义务教育发展不均衡，多年来一直为民众所诟病。教育部从1995年就开始着力整治城市义务教育中的择校问题，致力于推进义务教育的均衡发展，尤其是2010年以来，连续出台了多个专项规定来加以治理。

2010年印发的《教育部关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》，要求各地教育行政部门加快薄弱学校建设，加大改造力度，缩小薄弱学校与优质学校的差距，并努力办出特色。2012年出台的《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》，以更加严格的“制止”、“严禁”措辞规范城市义务教育阶段的入学。2014年2月17日，教育部在其网站上发布了《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，指出全国的直辖市、计划单列市和副省级省会城市，这些大城市的义务教育招生入学问题倍受群众关注，因其优质教育资源分布尚不均衡，群众需求多元，仍不同程度存在义务教育择校问题，“影响了社会对基本公共教育服务的满意程度”。2015年年初，教育部再次下发《教育部办公厅关于做好2015年城市义务教育招生入学工作的通知》，规定城市中小学的招生机会均等。

虽然在教育部的密集整治政策下，地方政府在减少择校、优质义务教育资源均衡发展方面做出了一定努力，但由于优质教育资源供需失衡的矛盾尚未根本解决，整治乱收费的行政命令难以从根本上治理择校问题，城市义务教育的不均衡发展像顽疾一样难以短期克服。

1.重点办学的选择性偏好，导致包含经费、师资等在内的义务教育资源配置不均衡

我国在计划经济年代因为资源有限，在涉及社会发展的多个领域实行重点投入战略。在教育领域，从小学到大学，都有重点学校和普通学校之分。义务教育学校从20世纪50年代开始逐年出现质量上的分化，城市学校与农村学校在各方面有天壤之别，城市里的重点学校与普通学校相差悬殊。到20世纪90年代末，教育部对民众反映强烈的义务教育不均衡问题展开治理，但地方政府出于维持既得利益者的利益，忽视了弱势群体的权益，将重点办学的思维和行为方式延续至今。在各教育阶段，将有限的资金划拨给拥有各种头衔的重点学校，这一选择偏好似乎是每一级教育和财政主管部门心照不宣的思路[3]。

部分教育学界的学者曲解罗尔斯《正义论》里的正义原则，认为“教育资源的数量与教育质量之间不呈正比关系，所以不应将主要的注意力放在如何使教育资源在数量上尽可能地得以平均的分配上面”[4]。现实教育领域的重点学校与普通学校、强校与弱校因为历史原因，在校园硬件、师资等各方面已经实力悬殊，如果现在仍不关注教育经费的合理划拨，继续延续重点、非重点学校的差异过大的经费分配，则薄弱学校的孩子永远不能像重点学校的孩子一样拥有宽敞明亮的教室、先进的多媒体设备、功能齐全的实验室、可以潜移默化育人的美丽校园环境，如此，又何谈薄弱学校的孩子能够享受到优质教育，享受到适合他们的教育？没有基础的资源均等，就不会有实质意义上的教育均等，也就没必要空谈适合还是不适合了。

2.政府作为经济人的逐利倾向，致使乱收费、学区不合理划分乱象始终存在

近年来愈演愈烈的“择校热”不仅没有很好地成为推动改革的动力，反而日益成为义务教育均衡发展及教育公平的重大阻碍，对家长而言已经演变成考验家庭“综合实力”的苦不堪言的“权钱大战”。

在这场“权钱大战”中，有显性的、有隐性的，有以单位名义集体阻挠学区划分的，有以个人一己之私干扰学区划分的。一些城市的教育局在划定学区范围时，因为某种利益，在一个小区划定某几栋楼为施教区，邻近的楼宇则不是施教区。个别学校的学区划分甚至具体到某栋楼的某几层或某几个单元是学区，同一栋楼的其他房子则不是。有的教育局甚至每年更改学区范围。当公众质疑这种学区的划分时，教育局的说辞总是“基于历史原因，考虑学校容量”等等，给出的理由显然缺乏说服力。还有的政府部门、企事业单位、高等院校运用强大的公关能力，与名校建立或维持一定的共建合作关系，以单位之名为职工子女争取优质入学机会。学校建好后，邻近居民却不能享受学区待遇，居住区附近的优质学校不能上，只好被迫舍近求远到距离远的普通学校就读。这显然不符合教育部所规定的义务教育的就近原则。另外，更为离谱的是，有的公务员竟然为使自己房子升值打电话给教育行政部门干预学区划分。这些有关学区划分的乱象引发了社会公众的强烈不满。

至今仍有很多公立学校以招收特长生的名义变相收取高额学费，而这种行为多是在政府的默许下进行的。允许这种行为的存在以及收取到的高额学费，为政府和学校提供了权力寻租及贪腐的机会。

上述种种明显的教育排斥，侵害了低收入群体、流动人口群体等弱势群体的子女平等享受优质义务教育的机会。

3.政府缺位，个别教育行政部门的故意不作为

政府在“越位”的同时，还存在着“缺位”的现象，即政府未认真履行监督、管理和服务方面的责任，从而形成了管理盲区。一些城市的开发园区，大力发展经济、开发土地，建立了大量环境优美、宜居的居住区，吸引高科技人才前来创业、工作和生活。但是相应的公共服务设施建设却一直跟不上，尤其是义务教育阶段的中小学校配套滞后。所在区的区政府、教育部门认为经济开发区的经济和土地管理权独立于本区政府，所以无权干涉开发区的用地规划，包括教育用地规划。而开发区政府热衷于招商引资，很多开发区政府都没有设立教育行政部门，仅由社会事务局笼统负责公共领域的事务。因为义务教育学校短时期内难以收到明显的经济效益，因此开发区政府也就故意忽略学校的设立了。

政府对没有明显经济效益甚至有可能在短期内还要有较大财政支出的义务教育领域，互相推诿，不能完成政府应尽的责任，令社会公众对政府的信任下降。城市个别新区义务教育阶段的学校缺失，义务教育的均衡发展更是无从谈起。

三、遵循“有限政府”准则，合理推进城市义务教育均衡发展

现代政府的核心职能是保障公共物品和公共服务的优质有效供给。政府行政权力的膨胀和宽泛，行政行为所及界域的模糊，自然会导致行政责任的不明确以及行政目标的虚化，其结果必然是行政资源的流失和行政能力的退化[5]。“有限政府”，是指在确保增强政府治理能力，不断提高政府宏观调控水平的前提下，克服政府“有限理性”，有所为、有所不为，在提供公共产品、公共服务以满足公众利益诉求和市场经济发展客观需要的同时，又受到社会各界的监督制约，避免滥用职权[6]。在推进城市义务教育均衡发展的过程中，作为提供公共产品的政府教育部门，应避免成为“政府悖论”里指出的“阻碍和麻烦的制造者”，妥善使用权力，既不“越位”，也不“缺位”。

1.完善监督机制，使权力的运作透明化

政府官员本身也是经济人，如果客观上对他们缺乏有效监督，而主观上政府官员又缺乏职业道德和社会责任，失去约束的政府官员就有可能利用手中的权力向企业或个人寻租。如果权力寻租活动与特殊利益集团相结合，政府将不断滋生腐败，成为特殊利益集团的工具，而不是公共利益的代表[7]。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”

义务教育作为政府提供的公共产品，所用经费是社会公众的纳税所得，有关的发展规划、经费使用等各项重要决策应该向公众公开，接受社会监督。建议政府部门从以下三方面进行改进：第一，加大义务教育经费监管的执法检查力度，确保义务教育不被侵吞挪用。第二，推进政府部门经费使用公开透明化，杜绝暗箱操作、个人权力过大导致经费不按规定划拨现象的发生。可成立代表公众意见的民意机构，负责教育预算，并监督政府按预算拨款。第三，全国凡涉及义务教育的数据，不论隶属何部门、用于何目的，都采用统一的数据报表形式，便于校对确认。这样可避免因不同级别、不同系列政府部门掌握的同一地方的学生数据不同，导致财政预算拨款与实际在校生不符的情况。义务教育经费的拨付，应按照实际在校生数量执行，而不是根据户籍在校生数据拨付，以确保在校学生受到教育上的“同城待遇”。

在学区划分、师资配置等涉及义务教育学校发展的其他重要领域，也要按照政务公开的原则，定期向社会公众公开信息，接受监督。

2.构建多方参与的政策决策机制

根据利益相关者理论，义务教育均衡发展是由政府、社会、校长、教师、学生、家长等多个利益相关者组成的，这就需要建立有利于各种不同利益相关者民主参与、能够充分发表意见的决策机制。一直以来实行的那种“自上而下”的政策决策与执行模式显然不能够关涉到每一个相关者的利益，也不利于当今社会服务型政府的建设。

在我国公共事务领域中，政府作为公权力的持有者一直处于强势主导地位，给予社会组织、民众参与讨论政务、进行决策的机会较少，公众的知情权没有得到有效保障，很多涉及民众利益的决策基本都是由政府在未曾收集民意的情况下一手制定的，所以个别政策有失偏颇也就在所难免。在社会治理实践中，比如司法领域业已建立的信息披露、审议会、听证会、监督员、行政首长定期接待民众来访等制度和经验，值得政府在义务教育均衡发展决策时借鉴。在决策前，能广泛搜集民情民意，邀请教师代表、家长代表、附近居民代表共同议定有关义务教育学校的重要发展事务。

参考文献

[1] 杨秀芹.教育语境中的“政府悖论”——兼论大学自治与政府干预[J].江苏高教，2008（6）.

[2] 司晓宏，杨令平.义务教育均衡发展进程中“政府悖论”现象透视[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2015（7）.

[3] 张玉林.中国教育：不平等的扩张及其动力[J].群言，2013（3）.

[4] 周序，杜菲菲，杨振梅.从“均等”到“适合”——义务教育均衡发展研究的现状与趋势[J].教育学术月刊，2014（1）.

[5] 于敬华.市场经济与政府规范——略论法治之下的“有限政府”[J].兰州学刊，2002（1）.

[6] 曾国平，郭峰.论“有限政府”的“有限”内涵[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2004（4）.

[7] 高月勤，金玉梅.教育产权制度下我国“择校热”背后的利益关系分析[J].现代中小学教育，2014（12）.

【责任编辑 杨 子】