庄西真

【摘要】治理体系现代化成为社会各界关注的重要议题，从国家治理体系现代化，到包括职业教育在内的各个方面治理体系现代化，充分反映了社会发展对于治理体系现代化的时代诉求。与国外不同，中国特色职业教育治理体系的现代化有其独特的逻辑起点，其产生与发展内在地遵循着特定的经济逻辑、政治逻辑和教育逻辑。中国特色职业教育治理体系的现代化构建，实质上要经历一个职业教育治理体系从传统到现代的转型过程。在这一转型过程中，职业教育的治理目标、治理主体、治理方式、治理结构、治理评价等也都将经历一场现代化的洗礼。

【关键词】职业教育；治理体系；现代化；逻辑起点

【中图分类号】G710 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2016）09-0017-06

【基金项目】2015年度江苏省社会科学基金项目“中国制造2025与江苏省高技能人才队伍建设研究”（15JYA003）和2015年度江苏省第四期“333工程”科研资助项目“江苏省县域职业教育现代化的特征及评价研究”（项目编号：BRA2015339）。

每一个国家和地区的教育现象或教育制度的产生、演化都内在地暗含着一定的逻辑。中国特色职业教育治理体系现代化作为一种政策话语，也必然遵循着一定的国家逻辑。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。在《决定》中，“治理”是关键性概念，被明确直接提及24次之多，从国家治理、政府治理、社会治理，到事业单位法人治理、公司法人治理、学校内部治理、社区治理。该政策甫一提出即引发了各个领域的积极回应，比如，为了实现体育事业治理的现代化，足球改革迈出重要一步，中国足球协会与体育总局脱钩，实现了足球运动的“管办分离”。职业教育作为一项事关国家经济社会发展和大众就业的事业自然也不例外。职业教育作为一种独立的教育类型，是现代教育体系的重要组成部分，其自身具有复杂的内外部关系，在人才培养、运作机制、社会服务等方面具有不同于其他教育类型的独特特征。职业教育的上述特点决定了“治理”概念在其改革进程中的适切性和急迫性，国家治理体系的现代化建设成为引领职业教育领域综合改革新的“风向标”，引发了人们对于职业教育治理体系现代化的关注与思考。基于此，实现职业教育治理体系的现代化，就成为当前一个时期迫切需要探索和解决的重要课题。

一、现代化语境中的“治理”概念

一般认为，英语中的“governance”（治理）一词可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原来的意思是指控制、指导或操纵。后来，这个概念被用来作为治理的同义词，具有对集体行动进行有效协调的意思。[1]20世纪90年代以前，“治理”与“统治”这两个概念一直被交叉使用，所指也无差别，主要是指与民族国家相关的政治管理活动。自从世界银行在1989年发布的报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》中使用的“治理危机”一词开始，“治理”的意思才与“统治”的意思渐行渐远。西方之所以用“治理”的概念取代“统治”，是由于市场失灵和政府失灵的结果，以及福利多元主义和福利自由主义的兴起。[2]与“统治”概念不同，现代化的“治理”概念强调政府放权和向社会授权，强调多元主体的参与，致力于在网络化管理制度安排下协调各方的利益关系，主张多主体、多中心治理和社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治，其目的在于维护社会大众的公共利益，促进社会的健康有序发展。

21世纪以来，国内学术界对“治理”这一概念的关注逐渐频繁起来，并广泛应用于政治学、经济学、教育学等领域相关问题的讨论中。与西方相似，“治理”这一概念更多地被看作是一个“政治”话语，如俞可平在《治理与善治》一书中所言，治理是指政治管理的过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理；在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为，是实现一定社会政治目标的手段。[3]随着对“治理”概念研究的深入，有学者指出，由于国情的不同，切不可将西方的治理理论原模原样照搬到中国，应在中国语境下赋予“治理”概念新的中国语义。与西方社会不同，中国的市场机制不甚成熟、社会力量发育不健全，在治理过程中政府的监管责任存在一定程度的缺失，该管的不管、不该管的乱管。“强国家—强社会”是推进我国现代化进程的逻辑走向，在这一理念导引之下，中国语境中的“治理”更多地强调在党的领导下，构建一个问责的政府，充分发挥社会主义核心价值体系的作用，从而形成一个公众支持、社会参与、法治保障的国家治理新格局。

现代化指的是一种从落后到先进、从传统到非传统的转变状态，它表征着职业教育治理体系发展的目标指向。在推进职业教育治理体系现代化的现实语境中，现代化的内涵主要包括如下三个方面：首先，现代化是技术现代化与人的现代化的有机结合，是价值理念与制度机制的同步现代化。在职业教育治理中，技术的现代化表征是制度、方法、手段等的创新和发展，而人的现代化则是指人的价值理念、思想境界、行为能力、技能手段等的提升与进步。在职业教育治理过程中，治理手段、治理技术的现代化与人的现代化是相辅相成的。其中，人的现代化是治理手段、治理技术现代化的前提，治理手段、治理技术的现代化是人的现代化的结果。推进职业教育治理体系现代化，就必须促进治理手段、治理技术的现代化与人的现代化之间的良性循环。其次，现代化是基于中国特色社会主义的现代化。这就是说，现代化并不是一个普适性的概念，它不是一种可以放之四海而皆准的普遍性标准。现代化不等于西方化，在中国语境中推进职业教育治理体系现代化，所要追寻的是一种基于中国情境的职业教育治理图景。这种职业教育治理图景的实现需要治理主体的不断努力、不断探究、不断挖掘。再次，现代化是发展，是扬弃，是开拓创新。现代化并不是凭空产生的，它是一个过程性概念，是在现有基础上通过持续的改革而实现的。现代化本身的过程性，对于推进职业教育治理体系现代化的启示在于两个方面：一是要注意职业教育治理体系建设过程的长期性，它是渐进的而不是一蹴而就的，它是常态化的而不是浅尝辄止的；二是必须看到，它是通过不断吸收现有的制度精华、不断扬弃现有制度和行为中的不合理方面而逐渐完善的，是一个从不完善到逐渐完善的过程。

第二个核心概念是治理体系及其现代化。职业教育治理体系是一个由诸多部分构成的有机整体，从结构上看，它存在横向和纵向两个维度。职业教育治理体系的横向维度主要包括职业教育治理的主体、形式、内容等。从主体上看，现代化的职业教育治理体系既包括党和国家机关，也包括企事业单位、人民团体、社会组织等，它是参与式的、网络化的；从形式上看，现代化的职业教育治理体系既可以采用行政手段，也可以采用经济手段、法律手段、教育手段等，其中行政手段是辅助，经济手段、法律手段、教育手段是主流；从内容上看，现代化的职业教育治理体系既包括制度、机制，也包括观念、文化等。在纵向维度上，现代化的职业教育治理体系表现为不同的权力等级和科层结构，它们既相互协助又相互牵制，共同为社会的有效治理而努力。总体而言，不同的治理结构（如不同的治理主体和治理手段、不同的治理文化与治理理念、不同的科层结构等）体现着不同的执政思路，体现着不同治理主体间的力量平衡、博弈和协调，因此，从结构配比的意义上来说，职业教育治理体系的现代化，本质上就是组成职业教育治理体系的各部分之间的结构调整与优化，这种结构的调整与优化既可以是整体性的，也可以是局部的；既可以是横向的治理主体、治理手段、治理理念等的调整，也可以是纵向的自上而下、自下而上的权力配置结构的调整。由于整体是由部分构成的，部分及其结构影响着整体的功能，因此，构成治理体系的各个部分的结构调整与内容变动，决定着治理体系的功能发挥，也影响着治理体系的现代化程度。

二、中国特色职业教育治理体系现代化的逻辑起点

逻辑起点是理论体系中最简单和最抽象的概念，和历史起点具有一致性，是对“认识角度”、构成事物的基本矛盾、事物的“细胞”或“细胞形态”、构成事物的“原始的基本关系”等的集中体现和高度概括。[4]就此而言，中国特色职业教育治理体系现代化的逻辑起点，理应是我们在探讨这一教育现象时头脑中最早出现的、最基本的、最本质的教育问题。从逻辑意义上来看，对于中国特色职业教育治理体系现代化“为何存在”的追问，亦即对这一教育现象出现的历史必然性的追问正是其逻辑起点所在。至此，我们只需回答为何推进中国特色职业教育治理体系现代化这一基本问题，找到职业教育治理体系现代化的倒逼机制，即可清晰勾勒出其逻辑起点。

（一）经济逻辑：适应经济发展新常态的现实需要

现如今，我国经济发展已经迈入新常态时期，其突出特征是经济增长速度由高速增长转向中高速增长，经济增长方式由主要依靠要素、投资驱动转向依靠创新驱动，如何实现从“中国制造”向“中国创造”的转变是经济发展新常态下不得不解决的难题。习近平同志在2014年中央经济工作会议上指出：“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”职业教育作为与经济社会发展联系最为密切的一种教育类型，承担着为经济社会发展培养各级各类人才的重要任务，也必须适应经济发展的新常态，打造出更具现代化特征的中国特色职业教育治理体系。然而，在传统的职业教育治理体系之下，我国的职业教育发展长期面临着市场滞后、产教脱节、管理不当等一系列的难题。在新一轮的经济体制改革中，国家提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用。对职业教育而言，其所提供的教育服务，必须通过市场机制才能准确地传达供求信息。然而，目前来看，市场机制所发挥的作用仍然有限，职业学校的办学自主权也仍然不够。产教融合是职业教育区别于其他类型教育的重要标志。然而，目前职业教育办学中的产教脱节现象仍然严重，行业、企业等对职业教育办学的参与积极性不是很高，使得职业学校的专业设置、课程体系、人才规格等不能满足经济产业结构调整的要求。此外，职业教育的交叉管理和集权管理弊端明显。长期以来，劳动人事部门与教育行政部门在职业教育管理上存在职能交叉的现象，前者负责颁发职业资格证书，后者负责颁发学历证书，造成劳动制度与教育制度的分离，大大降低了职业教育管理的效率。在职业教育集权管理模式之下，教育部门长期集“管办评”大权于一身，使得职业教育政策的制定、执行与监督等缺乏相应的制衡机制。职业教育治理所面临的一系列问题亟待职业教育的自我革命与外部改良。因此，为了适应经济发展新常态的现实需要，必须构建一个政府宏观调控、市场发挥作用、学校自主办学、社会广泛参与的现代化的职业教育治理体系。

（二）政治逻辑：助力社会主义现代化的职教使命

正如文章开篇所述，推进中国特色职业教育治理体系现代化遵循着内在的国家逻辑，即实现国家治理体系的现代化。国家的治理是一个系统工程，各方面制度相互协调，才能构建一个科学合理的国家治理体系，全面提高国家的治理能力和绩效。[5]如此看来，要想实现国家治理体系的现代化，需要各领域制度的全方位变革。通过推进中国特色职业教育治理体系的现代化，来推进教育治理体系的现代化，进而推进国家治理体系的现代化，就成为职业教育义不容辞的责任。所以，要探寻中国特色职业教育治理体系现代化背后的政治逻辑，不妨以推进国家治理体系现代化的政治背景为突破口。习近平同志曾指出，推进国家治理体系的现代化，是坚持和发展中国特色社会主义现代化的必然要求，同时也是实现社会主义现代化的应有之义。在新的社会转型期，社会主义现代化建设是一个系统工程，具有丰富的内容，涉及多个领域的深层变革，不仅需要实现政治、经济的现代化，而且需要实现教育的现代化。由此看来，助力社会主义现代化建设乃是推进中国特色职业教育治理体系现代化的政治源头。在西方现代国家发展的过程中，一直暗含着一套“民主的逻辑”，即对于民主的渴望与追逐。有学者一针见血地指出，原先基于资本逻辑而构建起来的国家治理体系，必然要在民主化的资源再分配体系中才能拥有更高的安全系数。[6]由于政治制度的不同，我们国家注定要通过社会主义现代化建设来实现现代国家的构建。然而，要想真正建设现代化的国家，民主仍然是社会主义现代化建设的主旋律之一。这就意味着，职业教育治理体系的建设也必然要遵循一套民主的政治逻辑。然而，在传统的职业教育治理体系之下，政府对于职业教育的治理享有绝对的话语权，职业教育政策从制定、出台到执行，缺乏一套民主的运作程序。同时，社会民众对于职业教育治理的参与程度仍然不高，社会整体仍缺乏一种民主的氛围。职业教育治理体系现代化强调多方利益主体的共同参与，以及对民主逻辑的遵循与贯彻，无疑将有助于推进我国的社会主义现代化进程。

（三）教育逻辑：提升职业教育吸引力的必然选择

对于职业教育而言，吸引力是其发展的内在动力。从某种意义上而言，职业教育的吸引力与发展动力之间是成正比的，吸引力越大，发展动力越足，职业教育也就发展得越好；相反，吸引力不足，也就缺乏发展的动力，职业教育的发展就比较困难。[7]就此来看，如何有效提升职业教育的吸引力，就成为推动职业教育发展的教育逻辑。近年来，为了提升职业教育的吸引力，国家一再强调要大力发展职业教育，并出台了一系列推动职业教育发展的政策文件，比如，国家在2014年先后印发了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》两个文件。然而，尴尬的是，职业教育仍然是整个教育体系中的薄弱环节，与普通教育相比，职业教育的吸引力仍然不足，社会地位和社会认可度也仍然较低。在不少人看来，接受职业教育实为一种无奈的、万不得已的选择。不可否认，社会各界对职业教育的歧视是造成其吸引力不足的重要原因。但也应该看到，职业学校自身治理水平不高，教育质量难以保证也是职业教育吸引力不足的重要原因。由于高考选拔机制的问题，在我国，接受职业教育的学生多数被贴上了“差生”的标签。与普通学校的学生相比，职业学校的学生或多或少地存在一些心理问题，自制能力较差，容易冲动。面对这些学生特殊的心理特点与行为表现，不少职业学校难以拿出有效的措施加以管理，造成职业学校的教学秩序较差，学习氛围不浓。虽然很多职业学校将“安全第一、教学第二”奉为“圣经”，但是由于管理方式的不当，安全问题仍然频发，在安全都无法保证的情况下，提高职业教育的质量和水平也就成为奢谈。此外，不同层次职业教育的衔接机制不畅，以及职业教育与其他类型教育之间的沟通手段匮乏，也在一定程度上加大了职业教育治理的难度，使得职业教育的发展步履维艰。长此以往，职业教育的社会声誉就受到严重损害。有鉴于此，为了提升职业教育的吸引力，推动职业教育的长远发展，必须提高职业教育的治理水平，构建具有现代化特征与水准的中国特色职业教育治理体系。

三、中国特色职业教育治理体系现代化的内涵 由前文可知，职业教育治理体系从传统到现代的转型，是多重力量和各种逻辑合成作用的结果。从长远来看，职业教育治理体系的现代化转型是一个漫长而无止境的过程。在这一逐步实现现代化的过程中，我国的职业教育体系得以不断地完善与优化。爱因斯坦曾指出，问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路与办法。因此，对中国特色职业教育治理体系现代化内涵的解读，不仅有利于我们深入地理解职业教育治理体系的现代化意蕴，而且有助于我们探寻实现职业教育治理体系现代化的有效路径。而且，只有正确解答了“何为职业教育治理体系现代化”这一“元问题”，才能为推进职业教育治理体系的现代化提供道义基础和理念根基。

（一）治理目标的公益化：从善政到善治

从传统职业教育治理模式向现代化职业教育治理模式的转型，首先就意味着治理目标的变化，即从善政到善治的转变。在传统的以善政为治理目标的职业教育治理体系中，政府往往处于绝对权威的地位，对整个职业教育治理过程具有很强的控制力。在这种治理模式之下，最大限度地提高职业教育治理的效率，以实现治理目标和结果的一致性是善政运行的内在逻辑。与政府单一职业教育治理模式不同的是，现代化的职业教育治理体系追求的是一种教育公共治理。教育公共治理（educational public governance）是指政府、社会组织、市场、学校、公民个人等多元教育治理主体对教育公共事务进行协作管理，以增进教育公共利益最大化的过程。[8]实现公共利益最大化，也就是所谓的“善治”（good governance），这是中国特色职业教育治理体系的理想状态。与以善政为治理目标的职业教育治理体系更加追求效率不同的是，以善治为目标的职业教育治理体系更加强调对于社会公平正义的追求。也就是说，在职业教育治理过程中，政府要尊重和维护社会公众的利益，保证社会公众受到公平公正的对待。对于社会公平正义的强调，并不意味着放弃对效率原则的重视，而是强调效率的增进必须以职业教育治理的公平公正为前提。对于社会公平公共价值的守护，是达成职业教育治理善治目标的基本价值底线。

（二）治理主体的联动化：从一元到多元

就治理主体而言，中国特色职业教育治理体系的现代化，强调从一元治理主体向多元治理主体的转变，以“协同合作治理”为愿景，从而打破了职业教育治理体系的“中心—边缘”格局。如前所述，职业教育治理体系现代化的实现，离不开对教育公共治理理念的贯彻，而教育公共治理理念实际上脱胎于现代公共治理理念。现代公共治理理念受到胡塞尔、海德格尔、伽达默尔、哈贝马斯的主体间性哲学影响，摆脱“主体—客体”框架走向“主体—主体”的思维。[9]在此指导之下，职业教育治理主体从一元走向多元也就成为一种必然趋势。从政府与公民的关系来看，以善治为导向的现代职业教育治理体系，在本质上强调政府与具有公民属性的行业、企业和学校的合作共治。从职业教育自身来看，与其他类型教育不同的是，行业企业参与是职业教育治理的重要特征，这就意味着职业教育治理需要发挥政府、行业、企业、学校等多方主体的联动作用。中国特色职业教育治理体系所强调的多元参与，其精髓就在于不同利益主体之间是一种合作伙伴关系，彼此依赖共存、和谐共生，这样就能使职业教育治理达到一种互补的效果。在这种现代化的职业教育治理体系之下，不再是政府为职业教育治理的唯一中心，而是以多元主体为中心形成一种立体网络式的职业教育治理格局。

（三）治理方式的民主化：从人治到法治

职业教育治理方式从人治到法治的民主化转变，是中国特色职业教育治理体系的重要标志。现代职业教育治理体系之所以不同于传统的职业教育治理体系，一个重要特征就在于突出法治在职业教育治理中的作用，即通过法治保障广大社会民众的正当权益。在传统的职业教育治理体系中，人治的成分要远远大于法治。从某种意义上而言，法律不过是行使政治权力的工具，在实际的职业教育治理过程中法律所发挥的效力是十分有限的。一方面是由于我国关于职业教育治理的相关法律不够健全、不够明确，另一方面是由于相关法律在职业教育治理中并没有得到有效的执行。而具有现代化特征的中国特色职业教育治理体系，强调法律不应该依赖于个人权威，法律所代表的应该是广大社会民众的利益，传达的是广大社会民众的意志，这是现代职业教育治理体系获得“合法性”地位的基本前提。具体来说，中国特色职业教育治理体系的现代化，意在建构一种新型的职业教育治理秩序，就是通过法律来明确职业教育各相关主体的责任与权利，制定一套明确的、民主的法律规范，并为各相关利益主体参与职业教育治理提供法定的制度框架和程序原则，从而实现职业教育治理从“权威型支配”到“法理型支配”的根本转型。唯有如此，职业教育治理之成果方能惠及广大社会民众。

（四）治理结构的有机化：从分化到整合

在职业教育治理结构方面，中国特色职业教育治理体系现代化，强调构建一个有机化的职业教育治理结构，即实现职业教育内部治理结构与外部治理结构从分化到整合的转变。现代职业教育体系的治理现代化，必须通过治理结构要素的合理配置和有效整合实现，这一实现基于现实经济社会发展与职业教育发展现状的科学分析及发展趋势的前瞻性判断，是对教育结构和制度变迁的积极回应，现代化本质上是治理时代性和先进性的一种主体自觉性。[10]职业教育的内部治理结构，包括专业设置、课程开发、师资建设、人才培养等方面，而职业教育的外部治理结构包括各项法律制定、资质认定、评价机制建立等方面。在传统的职业教育治理体系中，职业教育内部治理结构与外部治理结构之间的联系不是十分紧密，从某种程度上而言是一种分化的状态，这就导致了产教脱节、评价不公等一系列问题的出现。而具有现代化特征的中国特色职业教育治理体系，特别强调职业教育内部治理结构与职业教育外部治理结构的有机整合。一方面，各项职业教育相关法律政策的制定，需要考虑到职业学校内部的实际情况，切不可无根无据；另一方面，职业学校要积极地与政府、行业、企业等外部治理主体协调互动，促进专业与产业的对接、校企合作机制的形成、工学结合模式的常态化等。

（五）治理评价的科学化：从一体到独立

在国家治理体系现代化建设中，“管办评分离”已经成为一种必然趋势，对于中国特色职业教育治理体系的现代化而言当然也不例外。在职业教育治理体系中，“管办评”贯穿着整个职业教育治理的过程，在这之中评价是重要的反馈环节，对于提高职业教育质量、促进职业教育科学发展具有至关重要的作用。除此之外，职业教育治理评价方式的科学性，也直接影响政府对于职业教育相关政策的制定与完善。在传统的职业教育治理体系中，“管办评”往往是一体的，由于缺乏有效的评价反馈机制，政府对于职业教育的治理经常滞后于市场，大大制约了职业教育的快速发展，所谓的职业教育治理评价机制并未发挥出应有的效用。而具有现代化特征的中国特色职业教育治理体系，尤其强调评价从“管办评”一体的职业教育治理机制中独立出来。也就是说，推进职业教育治理体系的现代化，必须大力动员社会中的各相关利益主体参与、支持和监督职业教育，其实质就是把职业教育的评价权交还给社会。就业是检验和评价职业教育办学水平的重要试金石，而职业教育的办学质量如何，社会无疑最有发言权。总而言之，为了加快推进职业教育治理体系现代化，必须充分发挥行业、企业、专业组织等社会主体的评价作用，建构更为科学独立的职业教育治理评价机制。

【参考文献】

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