马陆亭　陈　浩（北京航空航天大学，北京100191）

日本国立大学法人化的契约分析

马陆亭陈浩
（北京航空航天大学，北京100191）

日本2004年实施的国立大学法人化改革，确立了其大学独立的法人地位，推动了大学自治的实现。本研究分析了法人化改革的内外部因素、内涵特征和主要实施内容，从契约角度具体阐释了国立大学法人化改革的成功之处与负面效果。以此为借鉴，我国可在几方面推进依法治校：深刻认识契约的作用、完善配套契约制度、建立政府与高校的契约关系、建立行政权力与学术权力相制衡的契约制度。

日本；国立大学；法人化改革；契约管理

一、日本国立大学法人化改革框架

20世纪90年代初，日本经济发展的泡沫破灭、停滞不前，引发了日本社会的深刻变革。政府机构在困难经济条件下主动寻求自我变革，作为政府机构一部分的国立大学的改革也就在情理之中。

为实现政府行政改革中精简行政职能与提高效率的目标，日本学习借鉴了英国执行局“规划与执行职能相分离”的制度，创立了独立行政法人，1999年通过《独立行政法人通则法》，其中第二条明确规定，独立行政法人所从事的业务和事业应具备的基本条件是：对国民生活及社会经济的安定有重大影响，但没有必要由政府来充当其实施主体，同时又很难交予民间实施，然而又必须交给某个主体去独自实施。从事这种业务和事业的主体就是独立行政法人。[1]按照独立行政法人的规定，政府把原来作为行政机构的公用事业、公益事业变革单位为独立的、具有民事权利能力和民事行为能力的行政法人，在兼顾独立行政法人公用性、公益性同时，运用企业管理的理论，采取市场化的运营方式，政府与独立行政法人达成契约，在一定目标时间内对独立行政法人进行绩效考核，达到政府既减少对独立行政法人的资金投入，又提高其运行效率和质量的目标。

国立大学的改革设想最初是完全依据《独立行政法人通则法》，但由于日本宪法规定学术自由，开始推进时遭到了文部省和国立大学协会的共同反对，最后在文部省妥协与推动下，考虑到国立大学与一般独立行政法人的不同，制定了《国立大学法人法》，成为推动国立大学进行法人化改革的法律依据。在此基础上，还制定了《独立行政法人国立高等专门学校机构法》《独立行政法人大学评价·学位授予机构法》和《独立行政法人国立大学财务·经营中心法》等六部法律共同推进国立大学改革。《国立大学法人法》作为《独立行政法人通则法》的个别法或特例法，明确了国立大学在法人代表任命方式、中期考核时间、绩效评估体系和运营方式等四个方面与《独立行政法人通则法》的规定略有不同，既体现了国立大学的自主性与独立性，也是国立大学法人化改革中各方妥协的结果。[2]

《国立大学法人法》与《独立行政法人通则法》尽管有所不同，但前者更多地还是遵循了后者的框架体系，尤其是组织管理、人事、财务和绩效评估等四个方面的制度框架。

第一，组织管理改革。《国立大学法人法》中规定了国立大学法人的组织机构设置，在第10、11、12、13、20和21条中明确了大学法人董事会、校务委员会和学术委员会等三个管理机构。[3]董事会和校务委员会分别对大学的中期目标、年度计划、预算编制执行和决算等重要事项进行决策和审议，二者均由校长负责，并且都有校外的社会人事参与，其中董事会由校长、理事（校长任命）和监事（文部省任命）组成，校务委员会由校长、大学人员和校外人士（校长指令或任命）组成。学术委员会也由校长负责，由校长指定的理事、校内主要学术机构的负责人（学院院长、研究所所长等）等组成，审议大学各项事务中与教学、研究等相关的学术内容，以及教师的人事任免与升迁、学生援助、入退学和学位授予等事项。三个决策管理机构的设置既有效保障了大学独立性，也使校长的权力相对有所集中和增强，更有利于校长统筹大学内部资源，打破了大学原有的僵化机制，增强了大学活力。

第二，人事管理改革。一是大学法人代表校长的任命方式，不同于普通独立行政法人由行政主管机构直接任命的方式，而是成立了校长遴选委员会，该会由校务委员会、学术委员会的代表及部分校长、理事共同组成，负责遴选大学校长，并将遴选结果上报文部省审核。二是普通教师改变了以往的公务员身份，与大学签订合约变为大学的雇员。大学运用市场化的方式管理教师，实行公开招聘、任期制和考核制。允许教师兼职，通过与产业界的合作促进了教师流动，改变以往国立大学教师兼职没有政策支持的现状，拓宽教师交流渠道。[4]

第三，财务制度改革。《国立大学法人法》中第7、31和32条规定了大学法人财政上具有独立权，改变了原来预决算国家统一管理，经费支出使用收支严格限定的状况。一是由原来按学部、讲座的定额标准变为按一定预算整体拨付给大学法人，大学法人在预算分配、经费支出使用获取了自主权。二是改革后在政府拨款的运营费交付金中增设了“特定运营费交付金”，根据各国立大学法人的办学实绩来进行差别化拨款。三是改革后国立大学法人在开拓财源、学费制定等方面获得了自主权，在自主创收上明显增强，尤其是来自于受托研究、共同研究、受托事业费、捐赠、补助金、科学研究费补助金等方面的竞争性收入。[5]总体上是政府拨款更加弹性，大学法人收入范围拓宽、支出范围上自主支配，财务管理上更趋于独立。

第四，绩效评估考核。该项改革使国立大学由原来的“行政隶属型”向“契约型”转变，由国立大学法人评价委员会、总务省独立行政法人评价委员会和大学评价·学位授予机构（即第三者评价机构）三者共同完成对大学法人的考核评估，政府依据考核结果对国立大学进行有差别拨款。首先，政府与国立大学根据双方确定六年中期发展目标达成契约。大学法人每年制定年度实施计划并进行自我评价，并向国立大学法人评价委员会与总务省独立行政法人评价委员会提交所需财务报表、法人经营实绩报告书、中期计划进展情况。其次，六年期满时，国立大学法人评价委员会结合大学评价·学位授予机构对大学法人教育研究事项的专业评价，对中期目标考核提出综合评价意见，并将综合评价结果上报文部省和总务省独立行政法人评价委员会，文部省将评价意见通知国立大学法人，并提出整改意见，同时向社会公布评价结果，接受社会监督。最后，文部省将依据评价结果分配下一个六年周期的资金。[6]国立大学法人的绩效评估提高了办学的透明度，增进了大学与社会的沟通交流，促进大学提高办学质量和效率。

二、日本国立大学法人化的契约考察

1.契约的法理性依据

契约是主体之间通过谈判、讨价还价等协商对话机制而达成的一种交换关系，是主体间相互自由意志的合意或同意。本研究主要从交易对象的性质出发，把契约划分为政治契约和经济契约两大类进行分析。

第一，政治契约，表现为主体间交换个人权利和义务而形成的契约，体现了西方个人主义、自由主义、民主与权利的价值取向，契合时代政治发展的需要，丰富了西方的政治哲学思想，不同阶段呈现出不同的内容，被用来说明社会合作的基础和政治义务的理由，解释说明政治权威和国家的起源，为国家的正当性、合法性提供理论根据。政治契约（论）发轫于古代希腊，赓续于罗马、中世纪，勃兴于宗教改革，鼎盛于17－18世纪，式微于19世纪，复兴于20世纪下半叶。[7]中世纪的统治契约论主要是为封建统治时期王权合法性辩护而产生的，用来说明统治者与被统治者之间的关系。17、18世纪的古典社会契约论由霍布斯、洛克和卢梭等人共同进行了系统性地阐述和建构，论述了人们为了保障生命、财产的安全，通过缔结契约、转让自然权利，从一个没有法律、公共权威和安全保障，易产生权利冲突的自然状态进入到一个有秩序的国家状态。现代契约论以罗尔斯为代表，主张通过理性选择社会成为一个合作良好的社会，依靠人们的道德理性（公平感）使社会制度和社会结构实现正义。

第二，经济契约，是主体间在经济领域以实物为交易对象而达成的契约，一直伴随着人类的存在，并随时代、经济条件的发展而不断地演进。基于各自强调的假设条件不同，对标准市场分析模式进行了相应改进，经济契约又可以划分为完全契约和不完全契约。完全契约是假定契约双方足够理性，签约前能够充分计算出各种或然状态下双方权利义务责任而达成的契约。不完全契约是指由于契约双方的有限理性，及预见成本、缔约成本和证实成本的存在，签约双方在不可能对未来所有或然事件做出详尽完备规定的状态下达成的契约。这两种对契约的认识分别形成了完全契约理论和不完全契约理论，均把签约双方的经济关系抽象为委托人与代理人的合同关系，并侧重考察信息结构和风险态度对各方当事人行为和效用的影响。完全契约理论关注当事人之间信息不对称时的逆向选择和道德风险行为，规定了各种可能状态下当事人的权利和义务，而不完全契约理论则主张在自然状态下实现后通过再谈判进行机制设计或制度安排，防止当事人之间信息对称时的“敲竹杠”问题。[8]经济契约通过结构、规则和制度的精心设计，契约双方交换彼此的权利与义务，实现资源的最优配置和效率目的。

2.国立大学法人化的契约管理

国立大学法人化改革通过建立政府与国立大学的契约关系，实现了国立大学法人化改革的政策目标，但同时也带来了一些潜在的不利因素，值得关注和分析改革的持续效果。

第一，契约管理的实现。政府与国立大学的契约关系实现了政府改革的三大具体目标。一是国立大学法人独立地位的建立：日本《国立大学法人法》明确了大学不再是政府所属的行政机构，成为法律意义上的独立法人，同时通过相应的管理机构设置、人事和财务等制度安排（契约设计）使得法律意义上的独立能够真正实现，从而体现了政府与国立大学法人两个契约主体的平等关系，国立大学法人能够充分自主地表达自身的意愿和诉求，承担相应的责任和义务。二是政府拨款减少与大学法人财务能力的增强：从2004年开始国立大学的总经费处于上升趋势，2011年比2004年增长了3936亿日元，约增长了16.1%，而作为政府拨款的运营费交付金在总经费中的比例由2004年的46.4%下降为2011年的37.8%。[9]可见法人化改革后，国立大学的总经费是增加的，国立大学法人自主运营获得的增收资金补足乃至超出了运营费交付金的减少部分，体现了财务自主，提升了国立大学法人的创收能力，从而实现了政府减少资金投入，增强大学自身财务能力的预定目标。三是绩效考核激励约束机制的建立：政府与国立大学法人就中期目标、计划等达成一致，建立契约关系，并且在契约期满时对国立大学法人的目标完成情况进行考核评估，通过增加或减少特定运营费交付金的方式，实现国立大学法人的激励与约束管理。

第二，契约管理的负面效果。一是容易造成大学法人以社会和经济的需要为导向开展短期性、应用性的研究，忽视长期性的、基础性的研究。二是由于不同大学的学科特色不同，那些较容易获得科研竞争性收入的学科与大学在竞争中逐渐获得更多优势，使不同大学与学科间的差距不断加大。三是法人化改革中大学法人管理层权力的加强，势必造成权力的此消彼长，学术自由可能受到一定程度的侵蚀。四是教师与大学的雇佣关系与任期制，使教师的竞争压力增大、流动性增加，给学术团队带来了更多不稳定性。五是绩效考核的奖励或处罚的浮动范围在0.5%左右，占政府补贴的1/200，对于处于中间位置的、大约一半的国立大学法人而言，占大学总经费的百分比大约仅为0.1%，[10]影响了绩效考核的作用。六是出现了大学国际竞争力的下降的现象。上述负面效果说明，契约结构设计与制度安排对契约主体行为选择也可能带来消极引导和影响，需要双方主体在协商对话机制中长期反复进行博弈，进一步完善契约结构设计和制度安排，政府作为委托方要完善激励约束机制，防止作为代理方的高校可能出现的逆向选择和道德风险。

三、日本国立大学法人化对我国高等教育改革的启示

1.深刻认识高校法人化中契约的作用

日本国立大学的法人化，采取了市场化、企业化的运作方式，建立了政府与高校的契约管理关系。我国高校法人地位早于日本在1998年随《高等教育法》的颁布就已经确立，并且我国高校在1999年之后由于高等教育扩招、财政拨款不足而出现了“高等教育产业化”的争议。这种争议是在高校取得法人地位之后出现的，可视为高校法人行为的探索，也可能是某种经营思想而并非完全为产业化思想的体现。日本由于建立了政府与大学的契约关系而使改革在面对问题时，能够通过完善契约设计、履行契约义务继续推进改革，而我国却缺乏相应的政策。日本国立大学法人化改革经验揭示，高校的法人化需要通过建立相应的契约管理关系，充分发挥契约作用，调整、解决高校法人改革中市场化、竞争性和教育公益性、公平性等方面的矛盾。

2.完善高校法人地位实现的配套契约制度

尽管我国早在1998年颁布了《高等教育法》，正式确立了高校的法人地位，但却没有建立类似日本国立大学法人化相应的组织管理机构，制定人事和财务等方面的配套制度来保障高校的独立性。自2010年起我国经济增速从10.6%逐年下降，国家教育财政支出增长速度在2012年教育财政性支出达到GDP的4%之后下降，紧缩的经济环境将成为推动高等教育深入改革的催化剂。我国高校法人地位的真正实现，迫切需要修订和完善《高等教育法》或相关人事、财政方面的契约设计和制度安排，使高校具备法人独立的人事和财政基础，保障高校法人的基本权利和行为能够实现。

3.建立政府与高校的契约关系

目前我国高等教育管理中，政府与高校在科研和学科专业设置两个领域内采用申报、评审、批准和签约等方式实现了契约管理，但在签约主体上比较分散（政府下设的业务分管部门分别与高校达成契约）、契约范围较窄（局限于上述两个方面），无法形成管理合力。在保障高校独立的人事、财政法律制度缺位的情况下，可以先建立政府与高校之间的契约关系，就《高等教育法》中规定的招生、学科专业设置、教学事务、科研活动、人事安排、国际交流和财产使用等七个方面的内容推动政府与高校协商对话，在目标管理期限内政府作为一个整体与高校签订契约，探索高校法人地位的真正落实，推进政府的协同管理，提高契约管理的效力，弥补人事、财政法律制度缺位造成的不足。

4.建立制衡行政权力与学术权力的契约制度

日本国立大学法人化的改革中，国立大学法人在人事、财务管理等方面拥有了更多自主权，大学实现了更多自治。同时，大学校长的行政权力实质性地增加，在学校资源分配中拥有了更多的话语权，学术自由受到了更多外部影响和限制，这可以视为法人化改革负面效应。在高校内部治理上建立制衡行政权力和学术权力的契约制度是高等教育改革和发展的核心和难点所在。我国高校法人改革，应保证大学自治，防止大学自治实现中内部行政权力的扩张和学术权力贬抑。

[1]郭永庆.日本特殊法人制度的形成与演变[D].大连：东北财经大学，2007.

[2]田爱丽.日本国立大学法人制度研究及启示[D].上海：华东师范大学，2006.

[3][6]苏也誉.日本《国立大学法人法》研究[D].长春：吉林大学，2009.

[4]冯玄玉，李国良.日本产学官联合模式的政府推进路径及大学实绩分析[J].现代日本经济，2015，（6）：21-33.

[5][9]高菲.日本法人化改革后国立大学的经费研究[D].西安：陕西师范大学，2014.

[7]莱斯诺夫.社会契约论[M].刘训练等译.南京：江苏出版社，2012.6.

[8]聂辉华.声誉、契约与组织[M].北京：中国人民大学出版社，2009.3-4.

[10]金子元久.日本国立大学法人治理结构改革实践[J].中国机构改革与管理，2013，（Z1）：36-39.

（责任编辑朱玉成）

A Contract Analysis of Japanese National University Corporation

Ma LutingChen Hao

The Japanese National University Corporation reform in 2004 established its independent corporation status and promoted the realization of national university autonomy.This paper analyzes the internal and external factors,the characteristics and the main contents of the corporation reform,explains the success and negative effects of the national university corporation reform from the perspective of contract.As a reference,this paper puts forward several suggestions for promoting the managing university by law:to deeply understanding the effect of contract,to improve the supporting contract system,to establish the contractual relationship between the government and universities,and to formulate the contract system to balance administrative power and academic power.

Japan;national university;corporation reform;contract management

G647

A

1672－4038（2016）04－0084－05

2016-02-15

马陆亭，男，北京航空航天大学教授，教育部教育发展研究中心高等教育研究室主任，主要从事高等教育发展与管理政策研究；陈浩，男，北京航空航天大学高等教育研究所博士研究生，主要从事教育经济与管理研究。