许 青

(湖北省人民政协，湖北 武汉 430071)



人民政协理论研究

从政治协商到协商民主
——充分发挥人民政协在社会主义协商民主中的支撑作用

许 青

(湖北省人民政协，湖北 武汉 430071)

政治协商在我国逐步产生、发展和完善，为新时期社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展奠定了良好的基础，社会主义协商民主在主体、形式、内容、渠道等方面对政治协商进行了拓展。人民政协要适应新形势、准确定位、积极作为，充分发挥“专门协商机构”的作用。

政治协商 协商民主 人民政协

党的十八大以来，中央明确提出社会主义协商民主思想，并就推进协商民主建设作出一系列战略部署，出台了关于协商民主系列文件，对七大协商渠道作出了制度性安排，特别是对政党协商、政协协商和基层协商作出专门规范，提出明确要求，社会主义协商民主建设进入了创新发展的快车道。协商民主与政治协商是什么关系？协商民主具有哪些内涵和特点？以政治协商为主业的人民政协在协商民主建设中应担当什么责任？本文试就这些问题作初步探讨。

一、政治协商在我国的产生、发展与完善

十八大以前，提得较多的是政治协商，而不是协商民主。“协商”一词最早出现于我国古代典籍，协商的思想萌芽也在我国古代文化中有所体现，从这个意义上讲，我国有着丰厚的协商文化底蕴。但是，作为民主政治运行机制的政治协商却始见于近现代，建国前1945年的重庆谈判是近现代政治协商的典型案例。抗日战争胜利之际，为顺应全国人民对建设和平、民主国家的强烈要求，中国共产党和中国国民党就中国未来的发展前途、建设大计在重庆进行的一次历史性谈判，首开政党之间开展政治协商的先河。根据国共两党在重庆谈判时签订的《双十协定》，1946年1月10日，中国共产党与中国国民党、中国青年党、中国民主同盟和无党派社会贤达五方代表共38人，召开政治协商会议，就改组政府、整编军队等重大问题达成了五项协议。但这次政治协商却因国民党单方面撕毁协议而宣告失败。

成功的政治协商始于新政协的成立。1948年，在解放战争取得决定性胜利之际，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》，发出了“各民主党派、各人民团体和社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召，得到各方面的热烈响应，在中国共产党的领导下组建了包括各民主党派、各人民团体等各界代表在内的新政协。新政协召开第一届全体会议，代行全国人大职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国的成立。此后，政治协商作为我国完善新型政党关系、发扬社会主义民主的重要机制，在建国后为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、促进社会主义革命和建设、推进改革开放和社会主义现代化建设作出了重要的、不可替代的贡献。

政治协商的组织，主要由人民政协来承担。一届人大召开后，政协不再代行权力机关的职权，但作为政治协商机关一直存在，政治协商是其主要职能。1994年修订的政协章程强调，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实现这一制度的重要组织，以法规形式进一步明确了这一点。除了在政协开展政治协商外，中国共产党也以协商座谈会、书面协商等形式，直接与各民主党派开展协商，就党的重大方针政策听取民主党派的意见建议。

经过半个多世纪的实践探索，政治协商已有了一整套比较成熟的理论、方法、制度、机构，成为协商民主的重要组成部分和重要渠道，为协商民主在中国的继续发展提供了坚实基础，在我国政治生活中具有重要地位。

二、社会主义协商民主提出的时代背景及其对协商各要素的拓展

(一)社会主义协商民主提出的时代背景

党的十八大第一次以党代会报告的形式提出协商民主，从政治协商到协商民主，这一变化与时代背景和形势任务的发展有着直接联系。

改革开放以后，随着社会主义市场经济的建立和发展，社会在思想观念、利益诉求、阶层结构、组织形式等方面出现了诸多新变化。

一是社会阶层和利益群体不断分化，利益诉求多元。随着我国社会主义市场经济体制的深化和城镇化的加速，原有的社会阶层和利益群体加速分化，新的社会阶层、社会团体、利益集团不断形成，出现了个体劳动者、私营企业主、中介组织从业者、外资企业从业者等群体。不同群体的利益诉求和表达方式更趋多样，社会关系更趋复杂。

二是收入差距拉大，社会矛盾凸显。随着我国整体生活水平的提高，收入差距也呈现出日益拉大的趋势，低收入群体数量较大，下岗职工、失地农民、低保人员、农民工等弱势群体问题不断显现，分享改革发展成果的愿望显著增强，社会进入矛盾凸显期和多发期。

三是民主权利的诉求明显增强。随着我国综合国力和人民物质生活水平的提高，民众普遍对精神生活特别是“尊重”、自我实现、社会公平和正义有着更多的企盼和追求，民主平等意识显著增强。他们不仅要求物质生活的满足，更对自己的政治地位、参政议政渠道、民主权利的行使、合法权益的保障等有更高的期待。

四是西方敌对势力对我国西化、分化加剧。随着经济全球化、政治多极化的发展，各国之间的经济联系日益紧密，不同政治发展道路之间的竞争也日趋激烈。当前我国已成为世界第二大经济体，由于意识形态的差异，在与西方发达国家频繁的经济、文化交流中，西方敌对势力对我国进行西化、分化、和平演变的手段愈演愈烈。特别是利用我国经济转型期间出现的一些矛盾问题，大肆炒作，攻击中国特色社会主义政治发展道路，这都要求我们不仅要在经济上有核心竞争力，还要在政治体制、民主形式上增强竞争力。

五是新媒体的迅猛发展，为保障和激发民众知情权、参与权、监督权创造了条件。互联网、微信、手机等新媒体飞速发展，不断刷新着人们的思维方式、生活方式、行为方式，改变着人际交往、公共事务处理、社会舆论集聚、群众监督的形式和内容。群众对政治经济等事项的知情程度、参与渠道、监督权的行使等与以往相比发生了显著变化。

面对利益结构的调整、收入差距的拉大、社会矛盾的突显以及西方敌对势力的破坏，完善社会主义协商民主比以往任何时候都更重要。

(二)我国在社会主义协商民主实现形式上的探索

一是高层的主动探索。中央将加快政治体制改革、畅通社会主义民主渠道纳入议事日程，并作为防止资产阶级自由化的重要战略举措。1995年，中共中央赋予政协新的性质定位和职能任务，在转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的通知中，首次将参政议政纳入到人民政协的职能范围，使政协职能从政治协商、民主监督两项发展为政治协商、民主监督、参政议政三项，并首次明确规定，人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。在实际运作中，除了对战略性、根本性、前瞻性的问题进行政治协商之外，也涉及到许多群众关心的实际问题，协商内容已经比较宽泛，不限于政治协商，人民内部民主协商的特点越来越突出。

二是基层的自发创新。1999年，从基层自发产生了一种新的民主形式，那就是著名的温岭恳谈。温岭的县乡村级群众与相关党委政府就涉及老百姓切身利益的实际问题进行平等、民主、真诚的协商，并达成一致意见，满足群众合理诉求，提升党政决策水平。值得关注的是，民主恳谈创始者的初衷是探索新形势下如何加强和改进农村基层的思想政治工作，但却带来了基层民主形式的创新，推动了协商民主在基层的发展。

三是学界的理论支持。从2003年起，学界开始发表文章介绍和研究国外的协商民主理论。党政领导和有关学者开始用现代协商民主理论重新审视我国存在已久的协商实践，增强这种议事方式的民主色彩，并在理论上对我国的政治协商实践进行总结、提炼，提出进一步完善的思路原则和途径方法，为我国政治协商的发展和民主政治的完善提供了理论支撑。

基于理论上的探索和政治生活中的实践，中央关于协商民主的理念逐步清晰、丰富。江泽民同志1991年3月23日在参加全国人大七届四次会议、全国政协七届四次会议的党员负责同志会议上讲话指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利。”2007年《中国政党制度》白皮书第一次正式提出了选举民主和协商民主的概念。党的十八大报告首次提出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务，明确了社会主义协商民主建设的方向。此后，中央又出台了一系列专门文件，对社会主义协商民主建设进行制度安排，提出具体要求。

(三)社会主义协商民主对政治协商各要素的拓展

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对什么是协商民主作了一个界定，即协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。

从内涵上看，社会主义协商民主与政治协商的区别主要体现在：一是协商主体从各界精英向人民内部各方面发展，政治协商是一种高层协商，包括中国共产党和各民主党派的精英、各族各界代表人物与有关方面进行的协商，特别是在以政治协商为主要职能的人民政协，而协商民主的主体很广泛，是人民内部各方面，既包括各党派团体、各族各界精英，也包括基层各种自治组织、企事业单位和普通老百姓。

二是协商方式从间接性协商向间接与直接协商相结合发展，政治协商大多时候是间接性的，政协委员代表各党派团体界别开展协商，政协委员并非利益攸关方，不站在哪个部门、哪个行业的具体立场上说话，因此，间接性协商具有地位超脱、客观公允、能纵观大局的优势。协商民主则不局限于政协的间接性协商，而是在人民内部各方面都可直接开展协商，涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。利益相关性是直接协商的前提和基础。

三是协商内容从战略性、全局性、前瞻性问题向包括具体问题在内“五位一体”的所有内容覆盖，既有宪法和法律法规的制定、改革发展稳定等重大问题，也有关系平民百姓切身利益的衣食住行、教育医疗养老等实际问题，而不仅仅是政治协商所针对的宏观性、根本性、长远性问题。

四是协商的渠道、途径和方式不局限于某一家或某一种，而是要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性。

五是更强调协商的效果。协商就要真协商，要协商于决策之前和决策实施之中。与以往注重协商过程相比，进一步强调了协商对于解决问题、推动工作的意义，协商不同于参政议政、一般论坛的各抒己见，而是协商主体双方通过交流互动，最大程度上达成共识，既重视多数人的意见，也照顾到少数人的利益，促进公共政策的完善。

可见，协商民主是一种比政治协商范畴更大、渠道更广、方法更多、形式更丰、更加务实的协商体系，是与选举民主相辅相成的重要民主机制，是中国社会主义民主政治独特的民主形式。作为政治体制改革的一项重大战略，社会主义协商民主，对于更好实现人民当家作主的权利、推进国家治理体系和治理能力现代化、促进社会和谐稳定、巩固和扩大党的执政基础等都将发挥重要作用，无疑与确立社会主义市场经济等经济体制改革有着同样深远的现实和历史意义。

三、人民政协在协商民主中的性质定位和发展趋向

人民政协自诞生之日起，就是进行政治协商的机构，一直在社会主义民主政治建设中发挥着重要作用。因此，建设协商民主，离不开人民政协；协商民主的发展离不开人民政协职能的发挥。中央将人民政协定位为协商民主的“重要渠道”和“专门机构”，从七大协商渠道来看，人民政协是重要渠道；从协商机构来看，人民政协是唯一的专司协商的机构，它的主业就是组织协商，而且是从政治协商机构发展为协商民主机构，这一点比“重要渠道”的定性更能准确地概括人民政协在大协商中的定位。

如何理解专门协商机构？李瑞环曾把人民政协特点概括为：“亦官亦民、非官非民”，专门协商机构的定性与此相似，体现了政协组织在协商中的非主体地位。俞主席指出，是“在”政协协商，而不是“与”政协协商，从这个角度看，政协只是协商的组织者、协商的第三方。但与社会中介组织相比，它又具有体制内的性质，是我国多党合作和政治协商这一基本政治制度的实现者，在协商成果的转化利用方面具有直达决策层、并且更受决策层重视的优势。

作为“专门协商机构”，政协具有组织资源优势，政协组织从中央、省、市到县四级全覆盖，具有一整套组织、机构、队伍资源，有利于协商的广泛、多层开展；具有能力优势，政协组织汇聚了各行各业的领军人物、杰出代表，人才荟萃，智力密集，有利于从各方面、各角度提出意见建议，促进科学民主决策；具有制度机制优势，政协经过多年发展，已初步形成了一套协商制度和工作机制，能够比较有效地开展协商活动。

因此，政协在协商民主建设的大格局中，要进一步突显“专门协商机构”的性质，聚焦主职主业，将协商民主贯穿到三大职能之中。政协要进一步完善间接式的政治协商，着力提高政治协商的能力水平，需把握好以下关键点：一是选准选好政治协商议题。加强对战略性、全局性、前瞻性问题的协商，完善由民主党派、委员、界别、专委会共同提出协商议题的机制，健全各级党委政府、政协一起制定并实施年度协商计划的机制，做到围绕中心、服务大局。二是加强与党委、政府工作规程的衔接。明确协商于决策之前和决策实施之中，对于明确规定需要协商的事项，必须经协商后再决策，促进协商成果的转化利用和督办反馈，实现协商的效益。三是搭建形式多样的常态化协商平台。中央在十八届三中全会决定中提出要拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商， 全国政协和地方政协都根据自身实际，打造了各具特色的协商平台。目前政协的协商形式比较多，但如何区分和归类？如何把握各自的规律和特点？中央提的几种协商形式更多地是从不同角度来描述，相互之间有较大重合，只要是协商，就需要对口，否则协商无从谈起，经常性协商通常都是专题协商，而每次协商都涉及到一个或多个界别，因而这三种协商常常融合在一起，只有提案办理协商具有自身独立性，是针对提案办理情况、围绕促进提案进行的对口协商。因此，要研究协商形式，就要从综合性和专题性、重要性和经常性这两个维度来分类，综合性的也是重要程度较高的，包括全体会议、议政性常委会议、主席会议等例会协商，议题不止一个，是综合性的；专题性协商主要是经常性协商形式，是议题单一、切口较小、规模不大的经常性协商活动，这两类在操作和效果上是有区别的。四是提升政协协商的制度化、规范化、程序化水平。同其它协商渠道相比，政协协商经过多年的探索实践，已经发展得比较成熟，因此，目前和今后来看，除了根据中央关于协商民主建设的要求进一步开拓创新外，将成熟的经验上升为制度是增强政协协商实效的重要方面，要加强总结提升，强调制度规范的可操作性、程序性，特别是要加强与党委决策、政府行政环节的衔接，增强协商成果转化的有效性，不断促进政协协商的制度化、规范化、程序化。五是大力提升政协的履职能力。着力增强政治把握、调查研究、联系群众和合作共事的能力，提高议政建言水平，切实发挥政治协商对于促进科学、民主决策的作用。

在练好政治协商基本功的同时，政协可根据中央推进社会主义协商民主建设的要求和关于政协作为“专门协商机构”定位，适当延伸政治协商的职能，增加社会协商的比重。政协政治协商向社会协商延伸，在协商内容方面要从大政方针向涉及老百姓切实利益的实际问题拓展；在协商主体方面，要从委员、界别与党政及有关方面的协商，向群众代表的直接参与协商拓展；在协商效果方面，要从协商后整理、报送、运用协商成果、具有一定周期，向现场达成共识、形成解决问题的办法的短平快方式拓展。今年以来，湖北省政协打造“月度协商座谈会”品牌，选取社会关注度高、切口较小、操作性较强的议题，邀请相关领域和行业的委员、省直有关部门负责同志、有关专家学者和基层干部群众充分进行交流互动，就“农村饮水安全问题”、“破解民族地区基础教育难题”、“加快推进我省农村电子商务发展”等问题达成共识，提出推动有关工作的意见建议，受到省委省政府、社会各界的广泛好评。近来年，荆州市政协打造了“圆桌会议协商”的品牌，也有社会协商的性质，由市政协组织委员和基层群众代表与党委政府，就群众关心的实际问题进行协商，开展政策宣讲，加强沟通理解，助推问题解决，对于促进改革发展稳定的大局发挥了非常积极的作用。为提高协商的科学性和有效性，有学者建议政府的听证会应交与第三方开展。作为专门协商机构这种特殊的第三方，政协也可有重点地替党委、政府在委员和群众代表中组织不同层面、内容的咨询论证活动，不断提升协商工作的专业化、科学化水平，在协商民主发展中做出更大贡献。

责任编辑：贺俊春

2016-08-11

许青(1973—)，女，湖北蕲春人，湖北省人民政协研究室综合处副处长。

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1671-2803(2016)05-0025-05