陈振兴

（天津市蓟州区人民检察院，天津 301900）

·司法理论与实践·

协同发展背景下京津冀区域检务协作机制构建

陈振兴

（天津市蓟州区人民检察院，天津 301900）

在当前京津冀协同发展国家重大战略背景下，三地人、财、物等各类生产要素流动加速，区域经济社会联系日益紧密。检察机关作为国家的法律监督机关，应当积极顺应区域协同发展的大局，共同打击妨碍协同发展的各类犯罪活动，有效化解社会矛盾，切实维护社会稳定，促进区域协同发展。特别是三地睦邻检察院，必须打破“一亩三分地”的思维定式，深化区域检务协作，探索符合区域一体化定位和要求的检察服务保障工作路径，努力构建资源共享、优势互补、共建共赢的检务协作新机制，充分发挥与拓展检察职能，为区域经济社会营造有利的法治环境，更好服务和保障京津冀协同发展。

京津冀协同发展；区域检务协作；价值；路径

区域协作机制是服务和保障国家区域发展战略的关键。京津冀协同发展是一项重大国家战略，核心是京津冀三地要坚持优势互补、互利共赢、区域一体的原则，不断优化开发区域发展，走出一条人口经济资源环境相协调的协同发展路子①，其实质上包括京津冀区域市场一体化、公共服务均等化、生态环境优良化和社会高度融合化[1]。区域经济社会的协同发展需要强有力的法治保障[2]，这当然要求检察工作主动融入，同时也对三地检察协作提出了新的更高要求。三地检察机关必须以区域法治协作保障区域一体化为总的认知[3]，以区域协同发展目标和重点内容为导向，不断强化问题意识，共同分析研究在为促进京津冀协同发展提供司法保障过程中出现的新情况、新问题，认真探讨本区域检务协作重点和实现路径，更好服务和保障京津冀协同发展。

一、京津冀区域检务协作的现实选择

区域检务协作不是一个新的概念，其内涵因时空变化而不同，京津冀协同发展为区域检务协作带来了新的机遇。2016年3月北京、天津和河北三地省级院会签了《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》（以下简称《框架意见》），为京津冀区域检务协作赋予了新的内涵，三地检察机关应站在京津冀协同发展大局的高度，来认识区域检务协作的重要现实意义。

（一）落实三地检察机关《框架意见》助推京津冀协同发展的必然要求

京津冀协同发展是党中央、国务院在新的历史条件下作出的一项重大战略部署，服从、服务和保障这一重大国家战略，是北京、天津、河北三地检察机关的一项重大政治任务。为贯彻落实京津冀协同发展战略，更好服务和保障区域经济社会发展，天津、北京和河北三个省级院联合制定并会签了《框架意见》，明确了合作的目标和原则，细化了协作交流的内容和机制，通篇贯穿了协作、交流和共赢的主题。三地检察机关特别是睦邻的检察院，应该深刻认识到签署《框架意见》的重要意义，结合实际落实好《框架意见》，充分发挥检察机关在京津冀协同发展总体布局中的作用，为京津冀协同发展创造和谐稳定的社会环境、诚信有序的市场环境、公平正义的执法司法环境、廉洁高效的政务环境和天蓝地绿的生态环境[4]。

（二）发挥检察职能促进区域经济社会发展的客观之需

服务保障经济社会大局是检察机关的重大职责。当前，对京津冀三地而言，京津冀协同发展就是共同的大局，三地检察机关要找准服务京津冀协同发展的切入点和着力点。京津冀协同发展战略，是以资源环境承载能力为基础，调整优化产业结构、空间结构，走内涵集约发展的道路，使得三地经济社会持续健康发展，最终形成功能互补、互利共赢的新格局[5]。深化区域检务协作，充分发挥和延伸检察职能，关键是在法律政策界限、知识产权保护、环境保护以及信用与法治建设等影响区域发展问题上取得共识与突破，通过共同研究制定促进区域经济社会发展的举措、共同服务和保障重点项目建设、共同加强维护区域社会稳定，努力构建平等保护、办案协作、维稳保障和生态环保机制，更好促进区域经济社会健康发展[6]。

（三）优化检务资源配置提高执法办案效能的现实必要

提高诉讼效率、降低诉讼成本是衡量一个国家法律文明化与科学化程度的一个重要指标。在当前京津冀协同发展的大背景下，三地人、财、物流动性增强，经济社会联系日益紧密，社会运转速度日益加快，加之互联网信息技术的发展，跨地域、跨行业的犯罪和案件势必增多，检察机关跨地区办案的情况越来越多，犯罪形势和执法环境也越来越复杂，以前那种各自为战的检察模式已经不能适应当前区域检察办案的现实需要。区域检务协作可以将分散的检务资源充分和合理地整合利用起来，通过优化资源配置，降低执法办案成本，提高诉讼效率。因此，只有加强协作，才能形成惩治犯罪合力，提高执法办案效能，有效打击和遏制区域性犯罪。

（四）切实转变司法理念维护司法公正的内在需求

随着法治建设深入推进，人民群众法治意识增强，对司法公正的标准越来越高。顺应人民群众对司法公正的新要求，必须切实转变司法理念。在区域协同发展过程中，由于三地经济社会的发展程度不同，在统一执法、证据采信和定罪量刑标准等方面并不尽一致，尤其是在办理跨区域案件时，极易发生同案不同处理、同罪不同罚的情形，严重影响司法公正。美国著名法官本杰明·卡多佐深刻地指出：“如果有一组案件所涉及的要点相同，那么各方当事人就会期望有同样的决定。如果依据相互对立的原则交替决定这些案件，那么这就是一种很大的不公”[7]。相同案件相同处理，这是司法公平正义的基本原则[8]，这就要求区域三地统一司法办案标准，坚持三地所有市场主体法律适用和法律责任平等，最大程度做到同案同处理、同罪同罚，打破司法地方保护，维护法律的统一和尊严，切实维护司法公正。

二、京津冀区域检务合作的历史考察

从历史上看，在京津冀区域检务协作探索过程中，三地省级层面并没有建立正式的检务合作机制，直到2016年3月三省（市）检察机关会签了《框架意见》，才以正式文本的形式明确了协作关系。但是，三地相邻地区部分基层检察院较早自发进行了跨区域检务协作尝试，2008年由河北省兴隆县检察院牵头，京津冀八县区②正式建立了以“京津冀检务合作论坛”为重要平台的检务合作机制，极具有代表性，对于当前区域协同发展背景下京津冀检务协作机制具有重要的参考价值。

（一）合作背景、宗旨和内容

京、津、冀地区是环渤海经济圈的重要组成部分，相邻八县区山水相连、人脉相通、习俗相近、文化相融，在经济发展、法治建设、社会进步等方面具有很强的互补性。随着交通基础设施的发展，相邻区县经贸和人员交流日益密切，司法机关在打击和预防犯罪中需要相互协作的地方也越来越多，跨区域检务合作就是在这样的大背景下建立的。旨在促进学习交流、加强资源共享、实现优势互补，最大限度发挥检察一体的作用。2008年5月兴隆县检察院联合相邻地区七个基层检察院发起了“京津冀检务合作签约仪式暨检察文化论坛”，并签订了《京津冀检务合作（文化共建）协议书》，就八县区建立检务合作及文化共建机制达成了广泛共识。该协议主要有以下内容：

1.建立办案协作配合机制。八县区院对其他院来本地办案需要协助的，应主动给予人力、物力上支持，积极协助办理法律事务并承办委托检察事务。

2.建立检察工作经验交流机制。八县区院应注意加强对检察实用经验的总结和交流，研讨区域内检察工作的新情况、新问题，研究决定区域检察工作协作重大事项，不断提高检察执法效能及司法权威。

3.建立检察改革成果共享机制。进一步深化检察改革，不断完善侦查工作机制、审查逮捕方式和公诉方式、查办职务犯罪制约机制等改革措施，八县区院应主动将本院检察改革成果优先向协作院通报，最大限度发挥检察改革成果的引导推动作用。

4.建立信息共享机制。建立信息通报制度，通报内容为八区县各院近期重特大刑事案件和自侦案件办理情况，以及重要检察业务工作开展情况，互通有无、相互启发，提高服务区域经济协作发展能力。

5.开展检察文化共建活动。以建立具有职业性、多元性、开放性特点的检察文化为目标，以论坛研讨为主要形式，深化八区县院文化交流协作，提高队伍素质，拓展文化视野，开阔工作思路。

（二）合作运行情况评析

通过签订合作协议，并定期举办“京津冀检务合作论坛”，八县区院有效畅通了渠道，密切了感情，互补了优势。蓟县人民检察院2010年的一份内部报告显示，八县区院通过检务合作，人员交流往来更加密切；信息、文化融合进一步加强；犯罪嫌疑人异地羁押、调查取证等工作得到了有效保障，较好地促进了执法办案的顺利开展。这说明协议内容得到了有效落实，运行情况基本良好，形成了良性的互动机制。同时也发现了一些问题，主要是协作的内容需要细化、协作的深度不够、协作的保障机制不健全、协作的成效还有待进一步加强。但是，不可否认的是京津冀八县区检察机关检务合作机制的探索，是一项深化检察合作交流的创举，形成的有益经验和成果，也为我们构建更高层面的检务协作机制提供了借鉴和参考。

三、京津冀区域检务协作的价值定位

在区域协同发展的战略背景下，推进京津冀区域检务协作，要增强辩证思维和系统思维能力，坚持目标导向和成果导向相统一，厘清区域检务协作的价值定位。牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以三地检察机关会签的《框架意见》为指引，紧紧抓住加强法律监督能力这个“牛鼻子”，始终围绕更好服务区域协同发展来展开，为京津冀协同发展营造有利的法治环境、提供最优检察服务。

（一）营造和谐稳定的社会环境

积极参与社会治安综合治理，依法惩治犯罪，维护社会稳定是检察机关的重要职能作用。三地特殊的地理位置，决定了联系的特殊性和紧密性，也提供了更强的协作理由。三地检察机关要把防控风险、服务发展放在首位，突出合作重点，在打击涉恐涉黑涉爆严重暴力犯罪、涉众型跨区域经济犯罪以及涉检跨区域信访维稳等方面加大协作力度。通过研究和分析区域内各类刑事案件的共性，准确把握法律政策界限，统一执法尺度，构建起打击犯罪的联动机制，形成维护区域社会稳定的合力，助推环首都“护城河”建设，为京津冀协同发展创建安全、稳定、和谐的社会环境，切实保障区域内人民群众安居乐业。

（二）营造诚信有序的市场环境

三地检察机关通过执法办案，推动形成统一透明、诚信有序、健康规范的市场环境。首先，统一办案标准。三地检察机关在办理区域涉企案件时，应坚持平等对待，统一法律适用和证据标准，促进量刑规范，使同类案件在京津冀都能得到同等处理，促进区域市场一体化；其次，加大知识产权司法保护协作力度。加强信息共享、执法互助，合力打击制售假冒伪劣商品等侵犯知识产权犯罪，更好服务区域创新驱动和经济结构转型升级；最后，以服务跨区域重点项目为契机，加强专项协作，进一步提升法律服务水平，坚决预防和打击各类妨碍项目正常建设的犯罪行为，促进区域市场规范有序，为京津冀协同发展营造法治化的市场环境。

（三）营造公平正义的执法司法环境

京津冀三地检察机关应准确把握检察机关在服务京津冀协同发展中的职能定位，在规范执法司法、加强队伍建设方面加强协作交流，推动形成公平公正的法治环境。通过建立对侦查、审判和行政执行监督的协作机制，充分发挥法律监督职能，规范执法司法活动，促进执法司法机关严格公正执法司法，保障法律统一正确适用。三地检察机关人员应加强人员交流和教育培训协作，互相学习、借鉴和分享有益经验，共同加强队伍建设、提升队伍素质水平、提高执法司法水平。

（四）营造廉洁高效的政务环境

京津冀协同发展，项目工程建设增多，廉政风险也在加大，三地检察机关侦防部门应加强横向协作，坚决查办不作为、乱作为的玩忽职守、滥用职权、索贿受贿职务犯罪，促进政府依法行政，为协同发展营造廉洁高效的政务环境。司法实践中，检察机关到异地查办职务犯罪还有不少困难，比如异地取证难的问题，又比如跨地区追逃追赃难的问题，都凸显了检务协作的必要性。应探索完善职务犯罪初查、协查的直接对接新机制，对区域内检察机关跨地区初查协查取证工作尽可能减少审批层级、提供便利。加强跨地区追逃追赃协作，对需要开展跨区域拘捕、追逃，跨区域搜查、冻结涉案款物的，在信息共享、执法支持方面加强协作，努力实现办案的“同城效应”。

（五）营造天蓝地绿的生态环境

探索生态文明建设有效路径是京津冀协同发展的重要使命。三地检察机关要加强协作，严惩破坏生态环境犯罪及其背后所涉的职务犯罪，促进生态环境保护。其一，加强对司法实践问题研究，统一办理环境污染犯罪案件证据和法律适用标准，建立重大区域环境污染案件会商和联合快速办理机制，及时联合介入重大环境污染事故调查；其二，找准协作的用力方向，重点打击非法采矿、偷排偷放和非法排放有毒有害污染物等对区域环境有恶劣影响的刑事犯罪，更好保障京津冀区域生态环境联防联控；其三，推进京津冀行政执法与刑事司法相衔接平台建设，加强信息平台的统筹层次和力度，坚决监督纠正破坏生态环境的有案不移、有案不立和以罚代刑等问题。

四、京津冀区域检务协作的实现路径

当前，京津冀三地检务协作还处在探索阶段，实施范围较窄、层次水平较低，主要存在着人员交流不多、信息沟通不畅、资源共享不够、协作缺乏保障等问题。三地检察机关应本着联动、常态、共享、共赢原则，从思想、人力、财力、物力、技术和制度等方面不断破解难题、补齐短板，着力构建三地检察机关服务区域协同发展的交流平台和长效运作机制，形成全方位的检务协作格局。

（一）牢固树立区域检务协作意识

思想是行动的先导。思想认识上的统一，不仅是区域检务协作建设的基础,其认识程度也决定着区域检务协作推进的力度。三地检察机关都应该认识到加强检务协作是新形势下服务京津冀协同发展的现实需要，都应该认识到通过区域检务协作建立三省市多边协商、联动机制，不仅有利于整合资源、服务执法办案，而且也是保障三地经济社会改革发展稳定的有力措施。三地检察机关要跳出行政区划的局限,形成建立区域检务协作的共识,不断创新检察机关服务协同发展的理念和方法。区域检务协作意识的形成，需要结合日常工作来开展，强化舆论导向，牢固树立京津冀“一盘棋”意识,摒弃地方主义和本位主义思想,使三地检察机关和检察干警自觉增强大局意识、责任意识和协作意识。

（二）密切工作交流和人员来往

三地检察机关应建立工作经验交流的常态化机制，进一步扩大队伍交流。三地检察机关在工作中，对检察工作中出现的新情况、新问题或区域内倾向性问题，适时进行院与院、部门与部门之间的业务经验交流，共同探讨新对策和措施，共同分享工作经验成果。进一步密切人员来往，通过办案交流、学习考察、业务竞赛、庭审观摩和交流挂职等形式，实现执法理念、经验、技巧等多方面交流，互相取长补短，借鉴学习，相互提高，更好促进三地检察机关协同发展，共同提高队伍的建设水平和干警的业务办案能力[9]。

（三）进一步加强资源和信息共享

加强整合，实现信息和资源共享，是京津冀检务协作的内在要求。三地检察机关要有统一的认识和一致的行动,积极参与检务协作,主动配合,一致行动，三地检察机关在办案地出现检务协作需求时,当地检察机关要予以重视。应重点加强跨地区执法司法办案协作、服务跨地区重点项目协作、办理重大区域性环境污染案件协作和信访维稳工作协作，在办案场所、技术、交通、通讯等方面最大限度地给予支持，实现资源的最大整合。进一步完善信息沟通机制，加强信息共享和司法办案工作通报，重点通报对区域影响较大的案件、跨地区犯罪案件和信访事件，加强工作保障，为相关信息查询和共享提供最大便利。

（四）健全协作规范化管理制度

检务协作缺乏长效、动态的管理制度，是制约区域检务协作工作顺利开展的重大障碍。科学的区域检务协作制度可以促进区域检务合作的持续发展，为检务协作提供有力的机制保障。京津冀区域检务协作要强化制度建设，实现协作规范化。首先，签订明确的协作意见。明确检务协作的定位和协作范围和发展目标，明确检务协作各方的权利和义务，明确检务协作的条件和方式，把检务协作纳入制度化管理，为相关协作单位实施合作提供良好的制度保障；其次，完善组织协调机构。一是相关协作单位应建立区域检务协作联席会议制度,对区域检务协作实施控制和管理，促进区域检务协作的有序健康推进。二是各协作单位应设立专门办事机构，加强相关协作项目的协调和督导，督促相关部门认真开展协作工作，实现检务协作的便利化开展；最后，建立经费保障机制。区域检务协作需要有专项经费和处置突发事件和应急工作资金，如配合方为协助办案和处置信访维稳等突发事件，产生的财政经费，一定的经费是区域检务协作有效运作的保障。

注释：

①新华网：“打破“一亩三分地”习近平就京津冀协同发展提七点要求”，资料来源：http//www.hp.xinhuanet. com/house/2014-02/28/c_119548429.htm，访问日期2016-07-20.

②这八个区县分别是北京市平谷区、北京市密云县、天津市蓟县、唐山市路南区、河北省遵化市、唐山市迁西县、唐山市玉田县和承德市兴隆县。为贯彻《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，2016年8月北京市平谷区、北京市密云区、天津市河东区、天津市蓟县、河北省承德市兴隆县相邻检察院在兴隆签订了《相邻人民检察院服务和保障京津冀协同发展协作机制框架协议》，这是五区县适应京津冀协同发展战略新要求，建立的新检务协作机制。

[1]张瑞萍.先政府,后市场——京津冀一体化进程中政府与市场作用的顺序[J].河北法学,2015，（4）：12-19.

[2]文正邦.法治中国视阈下的区域法治研究论要[J].东方法学,2014，（5）:69-75.

[3]郑发萱文字整理.加强区域法治协作为一体化发展保驾护航——长江中游城市群首届法治论坛发言摘录[N].长江日报，2013-10-23.

[4]北京市人民检察院,天津市人民检察院,河北省人民检察院.京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见[Z].2016-03-31.

[5]常敏.京津冀协同发展的法律保障制度研究[J].北京联合大学学报（人文社会科学版）,2015，（4）:47.

[6]刘炳君.国家战略性经济区的法治环境建设论纲[J].江汉大学学报（社会科学版）,2012，（6）:48-54.

[7]（美）本杰明·卡多佐.司法过程的性质[M].苏力译.北京：商务印刷馆，2005.18.31.94.

[8]（美）E·博登海默.法理学法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1998.330-347.

[9]北京市平谷区人民检察院,北京市密云区人民检察院,天津市河东区人民检察院,天津市蓟县人民检察院,河北省兴隆县人民检察院.相邻人民检察院服务和保障京津冀协同发展协作机制框架协议[Z].2016-08-11.

The Construction of the Beijing-Tianjin-Hebei Region Cooperation M echanism of Procuratorial Work under the Background of Coordinated Development

CHEN Zhen-xing
(Tianjin Municipal People’s Procuratorate Of Jixian County,Tianjin 301900,China)

In the contextof Beijing-Tianjin-Hebei region collaborative development strategy flow of people, financial,material and other kinds of production factors across the region accelerate,and regional economic and social ties have become increasingly close.The procuratorial organ as the state's legal supervision organ should complywith the overallsituation of region collaborative development,jointly combatallkindsof criminal activitieswhich interfere with collaborative development,effectively resolve social conflicts,firmly safeguard social stability,and promote region collaborative development.Especially the neighboring procuratorate should break the thinking pattern of taking care of their own place,deepen region procuratorialwork cooperation,explore the service securitywork path tomeet the region integration position and requirements,work hard to constructa new procuratorialwork cooperationmechanism of resource sharing,complementary advantages, co-construction andwin-win situation,give fullplay and expand to the roleof the procuratorialorgan,createa favorable legal environment for the regional economic society.Only in thisway,we can protect and improve Beijing-Tianjin-Hebei region collaborative development in abetterway.

D916.3

：A

：1674-828X（2016）04-0077-05

（责任编辑：张 颖）

2016-09-28

陈振兴，男，天津市蓟州区人民检察院检察长，主要从事刑法学研究。

Abstract:beijing-tianjin-hebei region collaborative development;regional cooperation of procuratorial work;value;path