刘练军（杭州师范大学法学院，浙江杭州311122）

城市土地国家所有制度性保障说*

刘练军
（杭州师范大学法学院，浙江杭州311122）

对于城市土地国家所有之我国宪法上的条款，既有的名义所有权说等诸多解释方案，均秉持国家所有权研究范式，此种研究范式对该条款的价值目标认知存在偏差，理应抛弃。该条款政策性强于规范性，属于不完全法条，唯有结合其他宪法条款才能发挥其规范旨意。对该条款的功能性质应当作制度性保障解释。该解释方案涉及立法、执法和司法三个层面。立法者应该据此条款建立完备的城市土地法律制度体系，以保障城市土地得到合理利用，并保护国民的城市土地权益。该法律制度的重要内容是规范政府城市土地规划管制权和征收权，防范此等权力性行为侵犯国民的城市土地权益。一旦政府公权力致使国民的城市土地权益受到损害，国民就可以通过司法诉讼寻求救济。

城市土地；国家所有；制度性保障；土地使用权；宪法解释

经过三十余年的改革开放，我国城乡面貌发生了巨大变化，城市化水平连年攀升，城镇化率在2015年已达56.1%。①参见《国家统计局：2015年中国城镇化率为56.1%》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxnqrkc6642982.shtm l，2016年3月23日访问。然而，我国为日新月异的城市化大繁荣所付出的代价同样巨大且沉重，既有大量城市土地的闲置浪费，也有频频见诸媒体的地方政府恣意征地、非法拆迁以及引发冲突的野蛮强拆。土地权属问题成为我国城市化进程中的焦点议题。……