法　东

(中国政法大学 法学院，北京 100088)



公民体育权利实现程度实证考察的必要性分析
——以《全民健身条例》为视角

法东

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

摘要：随着公民体育健身需求的日益强烈，公民体育权利的实现成为体育法学界密切关注的课题。《全民健身条例》作为国内唯一规范全民健身活动的行政法规，其实施效果直接影响到公民体育权利的实现。而我国以此为视角进行的研究尤其是实证考察分析还相当薄弱，不利于公民体育权利的实现和完善。通过比较国内外对公民体育权利研究的现状，可以发现国内对该问题研究的不足表现为权利实现研究不足、忽视政府责任履行及缺乏实证考察研究，对该问题进行实证考察研究有着充分必要性。

关键词：体育权利；实现程度；实证考察；必要性

近年来，随着经济社会的进步，体育健身作为现代社会文明科学的生活方式受到人们越来越多的推崇，公民体育权利的法理概念逐渐引入法学研究重点课题之中。在世界范围内，公民体育权利的提出到立法予以保障也仅有几十年的历史。1978年，联合国教科文组织颁布了《体育运动国际宪章》，第一条明确规定了“参加体育运动是所有人的一项基本权利”。宪章还规定，所有人为了自身的全面发展，都有进行体育运动的基本权利，为保证通过体育运动发展身体、智力、思想品德，教育体系以及社会其他方面都要给予必要的保障。此外，国际奥林匹克委员会(ICO)的《奥林匹克宪章》、《欧洲全面体育宪章》、《残疾人权利宣言》、《儿童权利条约》等规范文件都对“体育权利”加以规定。

1国内外对公民体育权利研究的现状

1.1发达国家对公民体育权利研究的现状

当前，英美日等发达国家已经建立起相对完备的体育公共服务体系，在整体上形成了对公民体育权利的基本保障，因此这些国家的学者将目光更多地投入到如何在更高效、全面、多元的层次上保证公民体育权利的实现。

英国在公民体育权利保障模式研究方面经历了重要的转变。英国娱乐与体育政策领域的著名学者IAN HENRY在其著作《The Politics of leisure Policy》中认为：公民体育权利作为公民权利问题应当被政府考虑为福利改良主义(Welfare reformism)之一。1975年的《体育与娱乐白皮书》强调了体育的权利属性而不单单是需求，由此政府逐步重视公共体育服务的发展，对体育设施的供给迅速增加。然而随着体育福利政策的不断出台，公共支出持续增加，给公众带来沉重的缴税负担。霍顿在其著作《Managing the New Public Service》中认为：福利国家的投入模式是无效率的。此后，保守党研究并制定了追求服务效率和降低成本的“强制性竞标”政策，推行体育公共服务领域的民营化。然而，过度重视经济效益使得“强制性竞标”不仅没有改善公共体育服务的供给效率，所提供的公共体育服务也受到了影响。因此，学者们又开始寻求发展公共服务的新思路。“最佳价值”理念开始走入学者们的视野。“最佳价值”主要是将理性规划、参与和评估引入到地方政府的体育公共服务管理中来，注重绩效管理评估和外部检测[1]。英国著名行政管理学者托尼·鲍法德认为：“最佳价值”与“社区和地方治理”有着密切联系，在公共服务发展过程中也应当重视社区的参与，构建政府和社区的伙伴关系。

在美国，保障公民体育权利方面的研究主要有两个方面。一是受美国民权运动和平等原则的影响，学者多重视特殊群体(包括妇女、学生、残疾人群及黑人)的体育权利的实现。Angela Lumpkin, Sharon Kay Stoll和Jennifer M.Beller在其合著的《Sport Ethics:Applications for Fair Play》一书中指出：二战后的美国黑人体育虽然取得一定进步，但仍存在诸多问题，如虽然法律规定不同种族有同样权利，但由于经济条件的不同，实际参加体育项目时，黑人学生多集中在足球、篮球和棒球，而游泳、网球和高尔夫则鲜有黑人运动员；学校合并造成许多黑人教练失业，而白人教练则保住了职位；黑人运动员不能得到与白人运动员同样的工资待遇等。James Riordan和Arnd Kruger 在《The International Politics of Sport in the Twentieth Century》一书中认为：妇女很少能在体育教练和管理部门任职，直到1981年NCAA才有了第一个女性成员，即使到1996年，“妇女只占国际奥委会的7%，仅占国家奥委会的3%，占国际竞技联合会的6%”。妇女在领导地位上比例偏低说明妇女参与的范围受到限制，并很少有机会影响决策的过程；二是由于出于对公民健康权利的考量，学者们普遍认为体育权利需要公民积极行使，而政府负有督促公民积极行使体育权利的义务和职责。当然，这是以美国政府已经充分提供体育公共服务为前提的，而更多的学者认为仅仅提供服务是不够的，政府有责任督促和指导公民享受这样的权利。美国众议院议员Ron Kind在2009年向国会提交了美国当今个人健康投资法案，提议政府应当为公民个人体育权利的实现和体育消费投资，从而改变美国现行税法，将美国公民用于群众体育活动和健身活动的花费不计入消费税。

在日本，最早提出体育权论的是法政大学教授永井宪一，他在《作为权利的体育——学校健康教育化的目的[2]》一文中提出了“体育权”。日本关于公民体育权利保障规范的法律主要体现在四个层面上，即宪法、体育振兴法、体育行政法规以及其他法律法规中零散的公民体育权利规范。日本宪法第13 条规定：“全体国民都作为个人而受到尊重。对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大的尊重”；第 25 条规定：“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。”1961 年日本颁布实施《日本体育运动振兴法》，这部法律是日本体育立法上集大成者的一部专门体育法，该法中具体规定了体育运动设施、科技、教育及国家和地方关于体育运动的支持的相应条款。其立法内容包括范围较广、具体操作性较强，对保障公民体育权利起到了现实作用，对于大众体育的普及也功不可没。除上述法律层面的规范外，日本其他的法律法规在涉及体育制度运行和公民体育权利保障方面时，在不与上述法律法规相冲突的前提下，进行补充或细化规定，尤其集中在对公民体育权利的保障方面作出相应的特别规定。如日本 1947 年颁布实施的《基本教育法》明确规定体育教育作为学校教育的必修课程，这使得学校体育成为了公民体育权利保障的重要组成部分[3]。

1.2国内对公民体育权利研究的现状

自1995年《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)颁布以来，有针对性地开展以体育权利为主题的研究成为学界普遍关注的基本问题。这些研究既有基础理论的研究，也有具体权利和公民体育权利实现的研究，呈现出多元化趋势。

在公民体育权利基础理论研究方面，学者主要围绕体育权利的内涵、体育权利的性质以及体育权利的特征展开。

关于体育权利的内涵，在国内立法和国际公约中并未明确回答，目前还没有统一的定义，学界对此也是众说纷纭。于善旭认为：体育权利就是“通过法律规定的公民在有关体育的各种社会生活中所享有的权利，是国家以法律确认和保护的公民实现某种体育行为的可能性[4]”。有学者提出了不同的看法，如冯玉军、季长龙从国家义务角度提出体育权利是公民通过体育活动实现最大自我利益和公共福利的可能性[5]。

关于体育权利的性质，有的学者认为其属于人权的基本范畴并已被纳入国际基本人权保护，如李雁军的“体育与人权[6]”、黄世席的“国际体育运动中的人权问题研究[7]”；有的学者认为其属于公民基本权利，如郭道辉的“权利的推定[8]”；还有学者(如中国政法大学副教授张笑世)论述其兼具自由权与社会权属性。

特殊群体体育权利的研究则主要集中于学生群体、体育劳动者、弱势群体等方面。学生群体领域，如童宪明的“学生体育权利浅论[9]”、胡泓的“全日制学校学生体育权利研究[10]”；体育劳动者领域，如闫旭峰、余敏的“反兴奋剂过程中运动员的权利及其维护[11]” 、张厚福的“对我国运动员几个主要权利的保护[12]”；弱势群体领域，如裴立新、肖剑的“从社会学视角看我国农民工体育问题[13]” 、潘丽霞的“论当代社会体育参与中的性别平等与差异[14]”。

对公民体育权利实现的研究，学界多关注公民体育权利实现的障碍和保障。部分学者对公民体育权利实现中存在的问题进行了研究，认为我国公民体育权利实现存在制度障碍、观念障碍和法律障碍。在制度障碍方面，高雪峰认为：各级体育行政部门更多关注于竞技体育的发展，以大众体育为核心的体育发展观未能真正确立[15]，陈远军、常乃军认为：现实中挪用和克扣体育专项资金，将体育场地挪作他用，非法侵占和破坏共同体育设施等违反《体育法》的行为时有发生，而作为主管机关的各级体育行政部门往往不能给予有力保护，通常表现为不能及时发现和不能及时制止、纠正[16]。在法律障碍方面，学者们较为一致的认为：当前立法未对公民体育权利作出明确规定，法规数量少、层级低，可操作性不强。还有学者对权利保护视野下体育法制现状进行了分析， 王方玉认为：我国体育法律法规尚未形成一体化，缺乏对相关权利的系统保护；体育执法中侵权现象普遍[17]。在观念障碍方面，王岩芳、高晓春认为：体育权利所涉的内容、行使的方式、如何被保障以及是否是一项独立的权利等并不为人们所熟悉，如在司法实践中，因体育权利受到侵害而提起的诉讼还未曾见过[18]。针对我国公民体育权利实现的各种障碍，一些学者提出了具体的措施。主要集中于加强立法，使公民的体育权利原则明确化和具有适当的超前性[16]；加强政府的导向作用、规范作用、保障作用、干预和救济作用[19]；在公民体育权利受到损害时，充分发挥司法、行政、社会调解等纠纷解决方式的作用[20]。

我国对公民体育权利的研究起步较晚，研究的层次和深度都落后于以英美日为代表的发达国家，这些国家研究的重点为政府如何更为全面、深层次和科学化地实现公民体育权利，而我国目前的研究停留在公民体育权利概念提出和权利初步实现上，公民体育权利的保障方式和实现程度都尚待加快研究和实践推进。

2我国公民体育权利研究中存在的问题

2.1公民体育权利实现问题研究薄弱

我国对公民体育权利的研究领域仍以体育权利的基础理论和特殊人群具体体育权利为重点，涉及公民体育权利的实现尤其是权利实现的现状、障碍以及成因分析相当薄弱。笔者认为，公民体育权利的研究不能停滞在基础理论的层面，体育权利作为一种实践性极强的权利，必须在现实层面上得到充分落实和保障，否则写在法律上的权利也只能是一纸空文，而基于现实层面的研究却相当匮乏。有部分学者避开了公民整体体育权利的实现问题，将研究的重点落到特殊群体的权利问题上，这实际是照搬发达国家学者的研究领域，忽视了发达国家已经建成了较为完备的公共体育服务体系这一前提条件，在我国涉及全体公民的基本体育公共服务体系尚未建成的情况下，单纯论述更为深层次的特殊群体的体育权利，实质上是效果不大并且缺乏可操作性的。

2.2现有研究忽视政府责任履行

即使有少数学者提出体育权利实现的障碍问题，也是较为笼统、抽象的，针对当前出现的较多的“广场舞纠纷”，学者们谈到权利的救济和实现也只限于发挥传统行政、司法、社会手段，认为单纯通过“相邻权”途径便可解决这类纠纷。这实际上是忽视了体育权利的特殊性，将该类纠纷简单视为普通的民事纠纷，未认识到体育权利具有自由权和社会权的双重属性，其社会权属性要求政府必须负担应有的义务。将公民体育健身权与生活安宁权作为直接对立的双方及冲突的根源，政府作为第三人，以政府介入或干预的手段或者其他方式来平息矛盾，这样的解决方式只能是治标不治本，因为无论是公民体育健身的权利还是生活安宁全都是公民基本的、合理的诉求，学者们的传统解决思路实质是一方正当权利的实现要以另一方正当权利的牺牲为前提，是要求公民对压制权利实现的容忍克制。笔者认为：公民体育健身权与生活安宁权冲突的根本不在双方，而是政府职能的缺位。双方的冲突反映出当前我国公民体育权利所处的尴尬境地。在过去的发展模式中，奥运主导理念的影响下，群众体育一直不被政府重视，体育也是位于次要辅助性的地位，成为其他社会经济因素发展的手段和平台，形成“体育搭台、经济或文化唱戏”的局面，公民的体育权利也一直被忽视。随着社会经济不断发展，文明程度不断提高，公民独立的体育需求越来越强烈，体育成为人们生活不可或缺的内容和文明生活方式，但政府始终未能给予足够重视。政府对公共体育服务设施投入极其有限，对体育资源的规划管理不到位，公共体育资源紧张，公民基本体育权利得不到基本的保障，因此才诱发各种“广场舞式”的纠纷。

2.3实证考察研究不足

针对立法缺失的问题，现有研究注重从宏观、形式上进行探讨，强调加强立法保障，例如不少学者提出我国相关立法对体育权利的规定不明确、不完善，立法缺乏体系等等。但针对现有立法在微观层面的实施效果、实施过程中出现的问题及对策等实证考察研究不够。以《全民健身条例》自2009年起实施以来的法律效果为研究视角，笔者认为《条例》本身对公民体育权利作出较为系统、全面的规定，其中承担主要责任的是县级以上地方政府。第二条和第二十六条规定：县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展。县级以上人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入。由此，政府实际负有构建公共体育设施体系、保障公民体育健身权利的法定职责。《条例》第二十八条还规定了学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施。公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施；国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。这就以立法的形式确定了公立学校开放体育设施供公众使用的义务。同时学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。《条例》第二十九条还规定了公园、居民住宅区等单位安排健身活动场地的义务。公园、绿地等公共场所的管理单位，应当根据自身条件安排全民健身活动场地。县级以上地方人民政府体育主管部门根据实际情况免费提供健身器材。居民住宅区的设计应当安排健身活动场地。二十七条从总体上规定了公共体育设施的规划、建设、使用、管理、保护和公共体育设施管理单位提供服务，应当遵守《公共文化体育设施条例》的规定。该条例第十五条规定新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。任何单位或者个人不得擅自改变文化体育设施的建设项目和功能，不得缩小其建设规模和降低其用地指标。根据《城市社区体育设施建设用地指标》的规定，城市社区体育设施人均室外用地面积为0.3m2～0.65m2,人口规模为1 000人～3 000人的社区室外用地面积应到达650m2～950m2。综合来看，我国相关立法对公民的体育权利的具体落实是有较为细致的规定，从实际来看并未取得良好的实施效果，这很大程度上影响了公民体育权利的实现。

笔者认为：正是因为当前我国学界缺乏对公民体育权利实现的研究，尤其是实证考察研究更加薄弱,在现有的研究中忽视了体育权利的特殊性，未能将政府责任缺失纳入到研究体系中来。因此，针对当前研究的不足，我们从实证角度研究公民体育权利的实现，并且应当以政府责任的履行为重点研究内容。根据事物的普遍联系，应当通过实践调研概括总结公民体育权利的实现程度，进而分析归纳出其中的影响因素，最后回归我国现有立法，分析影响因素在立法中是如何进行规定的、规定为何难以实现、法律本身有何漏洞及不合理之处、法律之外的因素又是什么，并利用国家正在对《体育法》、《全民健身条例》进行修改的契机，提出有益建议。在权利实现程度的量化评判上，应当建立围绕公共服务投入、公民满意度等科学合理的评价指标体系。

3实证考察公民体育权利实现程度的必要性

近日，国务院出台了《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》，构建覆盖全民的体育公共服务体系成为发展体育产业的重要目标，完善体育设施、丰富市场供给成为产业发展的主要任务之一，这些反映了国家对实现公民体育权利日益重视起来，为破解公民体育权利实现中的难题提供了契机。作为较为关注这一领域的研究者，需要从现实层面发掘影响《条例》实施的深层因素并有针对性地提出对策才能推动立法的完善，从而提高公民体育权利的实现程度。结合国内外研究中存在的问题，笔者认为，对公民体育权利实现程度进行实证考察研究的必要性主要有以下三点：

3.1提高国民体育权利实现程度、保障和改善民生的需要

在当今社会，体育代表着文明科学的生活方式，也成为社会民生的重要内容。然而据相关研究，我国城市公共体育设施总体用地面积严重欠缺。欠缺用地面积是实有用地面积的3.0~8.7倍；我国城市公共体育设施数量严重欠缺，欠缺数量是实有设施数量的3.1~5.6倍；国家要求城镇设置的小运动场、训练房严重欠缺，欠缺数量分别是实有数量的近44倍和7倍。我国城市公共体育设施欠缺的态势，应该引起全社会、特别是各级政府的关注[21]。据2013年全国公共财政支出决算统计，全国体育事业支出为299.08亿元，占公共财政支出的0.21%，其中群众体育支出为27.65亿元，人均仅为2.12元。民众体育需要的日益强烈，《条例》的相关规定却无法很好地落实，直接阻碍了公民体育权利的实现，不利于社会民生的发展。因此，对《条例》无法落实的现实层面的原因我们必须加以研究，并提出解决对策，这是进一步保障公民体育权利的基础性工作。

3.2提高国民身体素质和健康水平，建设体育强国的需要

体育强国的建成，标志就是国民体质的增强。毛主席“发展体育运动 增强人民体质”的题词至今影响深刻。周爱光、陆作先生在2008年的《中日学生体质健康状况的比较及其启示》中研究发现：虽然近些年日本学生体质有所下降，但是还远远高于我国学生健康体质，而其中的远远是与日本的各种社会体育政策措施密切相关[22]。国家体育总局体科所蔡睿等于2008年做的《中日国民体质联合调查报告》中就发现上海20~74岁成年人身体素质的总体水平低于东京，而影响因素为体育锻炼意识、运动经历和体育锻炼行为[23]。2012年杨光等所著的《中日老年运动人群体质的差异性》中提出：中国老年人群体重指数比日本老年人相比要偏高，造成这一结果的原因其中有场地的不足，短期内我国体育场地数量、质量还无法同日本相比[24]。通过比较看出，中国学生、成年人和老年人的体质都已落后于日本。近期，国家学生体质健康标准测试结果显示当前我国学生体质状况差到令人吃惊，甚至有教师认为这种情况可以用恐怖来形容。中华民族的整体体质状况令人堪忧[25]。而国民体质状况和当前体育权利得不到重视、体育公共服务设施严重短缺密切相关。对《条例》实施过程中相关问题的研究也是提高国民身体素质和健康水平的迫切要求。

3.3促进立法效果实现的需要

如果法律只是停留在文本之上而不发挥实在的效力，则只是一纸空文而已。因此《全民健身条例》颁布以来的具体实施情况更应该引起我们的关注。各阶层民众对这样一部法规是否有一定程度的认识并以此主张权利？各级政府部门及相关责任单位是否切实落实了其中的相关规定？实施过程中具有哪些问题、产生的原因又是什么?这都是亟需我们加以认识的。而研究这些问题的重要意义在于，在理论层面上有利于加深对我国全民健身条例及其实施的思考；从实践层面有利于促进群众体育机制的完善，切实推进全民健身活动。

总之，通过发掘《全民健身条例》在现实层面遭遇的难题并加以解决，可以进一步提高公民体育权利意识，促进公民体育权利的实现，保障社会民生；同时增强人民体质，加快体育强国建设，在另一方面又可以推动政府职能转变，推进服务型政府建设，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦作出独特而积极的贡献。

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·体育社会学·

Analysis on the Necessity of Empirical Study on the Degree

of Realization of Citizen Sports Rights

——Based on “National Fitness Regulations” perspective

FA Dong

(College of Law, China University of Politics Science and Law， Beijing 100088, China)

Abstract:With the increasingly strong demand for physical fitness of, the realization of citizen sports rights become the subject of close attention in the sports law academia. As the only administrative regulations that regulate fitness activities, the implementation of "National Fitness Regulations" has a direct impact on the realization of citizen sports rights. The study on this, especially empirical study conducted analysis is still quite weak, and it is not good for the realization and improvement of citizen sports rights. By comparing the status quo of the study on citizen sports rights at home and abroad we can find that inadequate performances of domestic research are lack on the realization of the rights study, ignorance on government duty and lack of empirical investigation and study, and then the issue will have a fully empirical study tour necessity.

Key words:sports right; the degree of realization; empirical study; necessity

基金项目：2012年国家哲学社会科学基金资助项目(体育类)(12BTY006)

中图分类号:G80-05

文献标识码：A

文章编号：1004-3624(2015)03-0001-06

作者简介：法东(1990-)，男，山东青岛人，部门行政法方向2013级硕士研究生.

收稿日期：2014-12-02