城市公共自行车服务民营化供给模式比较研究

王欢明，李鹏

(大连理工大学公共管理与法学学院，辽宁大连116024)

摘要：承担着城市公共交通“最后一公里”任务的公共自行车能够有效缓解交通拥挤、降低环境污染，是城市公共交通的有力延伸。针对我国城市公共自行车运营中政府与市场合作的现状，采用案例比较的方法，选择以北京、武汉、苏州和杭州为代表的典型案例，从民营化的外部形式与各形式的内部运行机制两个维度对其供给模式进行比较，以分析如何确保其可持续发展。案例实践与理论分析表明：在纯民营形式供给中，关键在授权环节需要政府的积极介入，明确公共自行车的公共服务属性；在政府补助的民营化形式中，关键在监管环节需要政府提高监管企业的能力，使自身成为精明的购买者；在合同承包的民营化形式中，关键在执行环节需要建立紧密的公私合作伙伴关系；在政府服务形式中，关键在融资环节中需要政府利用市场资本，以缓解财政压力。该研究可为我国政府向市场购买服务提供决策参考。

关键词：公共自行车服务；民营化；供给模式

收稿日期：2014-10-15修回日期：2015-05-18

基金项目：国家自然科学基金青年项目(71303028)；中央高校基本科研业务经费(DUT15RW103)。

作者简介：王欢明(1984-)，男，江西瑞昌人，大连理工大学公共管理与法学学院讲师，博士，研究方向：城市公共服务治理与绩效。

中图分类号：U491.1

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)06-0056-11

Abstract：Urban public bicycles could reduce traffic congestion and environmental pollution.It is a new kind of urban public transport.Based on the condition of collaboration between governments and operators,this paper uses cases study to compare the supply modes of public bicycle systems and analyze how to make them sustainability.These cases include Beijing,Wuhan,Suzhou and Hangzhou.And the institutional arrangement includes two dimensions,which are operational mode and mechanism.The results of the research show that the key point for free market mode is to increase the roles of governments.Governments should take the public bicycles as public service.The key point for grant mode and contract mode is to improve the regulation capabilities of governments,which could make governments as an astute purchaser.The key point for contract mode is to construct a public-private partnership between government and market.And the key point for government service mode is to bring in social capital to alleviate the financial pressure.These conclusions could be useful for China government purchase.

The Comparative Study on Privatization Modes of Private Supply of Urban Public Bicycles

WANG Huan-ming,LI Peng

(SchoolofPublicAdministrationandLaw,DalianUniversityofTechnology,Dalian116024,China)

Key words:public bicycle service; privatization; supply mode

一、引言

随着城镇化的快速推进，城市的蔓延和扩张所引发的交通拥堵、拥挤而带来的出行时间成本，以及带来的空气污染、碳排放增加已引起了社会的广泛关注，例如《2012中国新型城市化报告》显示：北京、广州、上海等一线城市居民上班时间为最畅通的中山市居民上班时间的三倍，中国15个城市居民每天上班单行比欧洲多消耗288亿分钟；此外还有日益紧迫的能源和碳排放压力，我国计划到2020年的碳排放强度相比于2005年下降40%，然而机动车数量却以每年一千多万的速度增长。发展城市公共交通，实施“公交优先”的发展战略是缓解城市交通问题的有效途径，而如何破解“最后一公里”以及解决慢行交通与公共交通“无缝对接”的难题，提供公共自行车服务是一种有效措施，因为公共自行车具有投资少、便捷、环保、健康等优势，因而《“十二五”交通运输发展规划》中明确鼓励发展城市公共自行车服务系统，作为城市公共交通系统的有力延伸。公共自行车，也称为“自行车共享”，是指自行车从一个停车点到另一个停车点的短时租赁得以实现，该系统的发展至今已有近50年，近10年该系统在世界范围内日益普及和流行[1-2]。

迫于现实需求，中国自2006年以来各地政府纷纷建立公共自行车系统，如杭州、武汉、上海、苏州、徐州等大中城市。这是政府建立健全公共交通服务体系、改善和保障民生的必然结果。2012年7月国务院出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率”。自2013年以来，国务院和各级政府积极推进政府向社会购买服务，并于2015年1月1日起施行《政府购买服务管理办法(暂行)》，鼓励包括公共交通运输等服务采用市场化方式由社会力量提供。由此可见，对于城市公共交通服务的供给模式而言，讨论其民营化供给模式和服务效果之间的逻辑关系是具有研究价值的，因为民营化的核心是研究政府与市场的关系，聚焦于政府如何向市场购买服务。在城市公共自行车系统中，不同形式的供给模式和服务效果之间的相关关系也是颇为不同的。这牵涉到公共自行车服务的系统规划、服务目标、运营与维护等方面的诸多因素。然而，作为一项准公共服务的公共自行车服务供给模式和服务效果之间的关系仍未能清晰阐释。尤其是在实践过程中，政府与市场的角色定位、权利与责任关系、任务分解与合作等问题仍然构成制约其服务能力的首要问题。

二、文献综述

从研究主题和内容来看，国内外关于公共自行车系统的研究主要集中在两个方面：一是从公共自行车的系统规划、站点设置等技术措施来提供建议[3-4]；二是对公共自行车服务的现状进行调查，针对性提出如何提高公众满意度的建议[5-6]。而关于公共自行车服务的供给模式方面的研究较少，其主要从如下两点来论述：

(1)供给模式的分类标准。不同文献对于世界各地公共自行车项目的经营管理模式分类具有一定差异性，主要源于不同的分类标准。如王在涛[7]按照服务的是否收费与是否限制两个维度，将公共自行车系统分为不收费不限制使用模式、不收费但限制使用模式、低收费且限制使用模式、高收费不限制使用模式。潘海啸等[8]根据供给主体的角色地位，将城市公共自行车项目划分为政府主导、市场主导和政企合作三类。而DeMaio[9]和Nakamura & Abe[10]根据供给主体是谁，将欧洲的公共自行车项目划分为六种模式，分别是政府供给、交通企业供给、校园公共自行车、非政府组织供给、广告公司供给和私人企业供给，并认为没有哪一种模式适应于所有地区。

(2)不同模式之间的比较分析。这些文献以优化公共自行车服务供给模式为研究对象，通过比较分析方法，探索供给模式的共性规律，如通过产权设置、透明性、风险分担等方面比较北美公共自行车模式[11-12]。王炜和魏薇[13]从企业的收支维持、系统特点和主要现状几个方面比较不同模式之间的优缺点。进一步，Zhang等学者[14]从公共自行车系统的产权、主要使用者、自行车和站点数量、维修成本等方面，对北京、杭州、上海、武汉和株洲五个城市的公共自行车系统进行了比较要求。

从上述现有文献可看出：第一，公共自行车供给模式的分类标准多样，无统一标准可依；第二，对于不同供给模式的比较研究，现有文献主要是从公共自行车系统的特点、优缺点方面进行比较，寻找共性和差异性，但并没有将供给模式与其效果关联起来，即没有分析不同供给模式为什么会引发不同的服务效果。为此，一方面，本文依据公共服务提供与生产的区别，对公共自行车系统的民营化供给模式进行分类；另一方面，依据公共服务责任分析框架，从过程视角来分析公共自行车服务结果差异性的原因，从上述两方面重新构建公共自行车供给模式分析框架；然后，通过多案例分析方法，重新解释不同形式的供给模式与服务效果之间的因果链条，以期为我国城市公共自行车服务提供相应经验和能力提升的建议。

三、公共自行车供给模式分析框架构建

(一)基于双维度的公共自行车供给模式分析框架

公共服务民营化供给模式的核心是区别提供与生产。萨瓦斯[15]将公共服务的供给模式划分为十种形式，即政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务*本文关于民营化供给模式的讨论，建立在萨瓦斯的民营化形式分类基础上。。这十种形式不仅体现了政府和市场角色的交替转换，也有条件地适用于不同行业和地区。然而，现有的理论分析并没能提供一种分析思路和方法以解释如何选用的问题。换言之，当新兴公共服务出现或传统公共服务供给模式失效时，该如何分析不同形式的适用条件或总结失效的关键因素。

除了沿着公共服务民营化供给模式的类型化视角展开研究外，从公共服务供给过程的责任关系视角展开研究则更加关注相关问题。2004年，世界银行发展报告就曾提出公共服务供给的分析框架，该分析框架以责任为核心，将服务提供者、服务生产者和服务接受者紧紧围绕在公共服务供给过程上。责任的特征包括：授权、融资、执行、获得有关执行的信息和强制性[16]。整个公共服务供给过程如何按阶段顺序实现，需要考虑提供主体间关系、明确资金来源、生产和经营、监管与绩效四项内容。通过关联结果导向的民营化供给模式和过程导向的责任框架，有助于识别不同类型供给模式中的关键环节及因素，以此诊断不同服务失效的关键点[17]。

在萨瓦斯的生产与提供相区别的理论以及世界银行发展报告的责任理论基础上，可通过“外部形式”与“内部运行机制”双维度来构建公共服务民营化制度安排的理论比较框架，如下表1所示。根据该理论框架，可以用来比较同一种公共服务的不同民营化形式之间的效果差异，引起其效果差异的原因可在授权、融资、执行、监管与绩效四个环节中显现。在授权环节，比较不同民营化形式中是政府授权，还是市场自发行为，以透视该项服务在政府规划中的属性问题；在融资环节，比较不同民营化形式中的项目资金来源，以透视政府的支持力度；在执行环节，比较不同民营化形式供给服务的具体过程，以透视运营者的经营管理过程；在监管与绩效环节，比较不同民营化形式的绩效评价，透视政府如何对其进行监管。

表1　公共自行车供给模式双维度分析框架

(二)公共自行车民营化供给模式比较分析

本文对公共自行车的民营化的划分以“萨瓦斯民营化理论”基准进行区分，并结合我国现有城市公共自行车民营化形式，主要讨论纯民营化、政府补助、合同承包、政府服务四种供给模式类型(如表2所示)。

1.纯民营，是指完全由市场来提供，政府不介入或很少介入其发展，公共自行车的产权和管理权均归私有企业，企业拥有更多的灵活性和自主性[18]。服务提供者为公众，生产者为民营企业。其基本操作方法为：(1)完全由私有企业主导，包括规划、建设、运营和维护等全过程，需要企业投入大量的资金进行建设和运营维护，后期可通过消费者付费的方式收回部分成本，企业需要承担全部的投资风险、运营风险和收益风险；(2)地方政府不给予相应政策扶持和规制，没有成立专门监管公共自行车租赁业务的部门，因而公共自行车的审批、监督管理涉及到商务局、公安局、交通委、工商局等多个部门，公共自行车的发展也未被纳入到城市发展和综合交通规划等公共政策议程中*天津公共自行车服务的发展，属于这种情况。2008年5月，天津宜众科技发展公司在地铁土城站建设第一个中心网点，并与周边约20个社区签订设立辐射网点协议，居委会、物业公司、业委会、居民都表示支持，但街道出面阻止，要求必须有相关批文才可。由于找不到主管部门，公司先后找到街道办事处、民政局、市建委、环保局、区政府、交管局等七八个部门，但均表示“不属本部门审批范围”，最终搁浅。；(3)对于消费者而言，为选择公共自行车需支付较贵的租金，企业用以弥补该行业微薄的利润。

表2　公共自行车服务民营化供给模式比较分析

2.政府补助，即政府给予公共自行车企业补贴，补助的形式包括财政资金、税收优惠、贷款担保等多种政策支持，补助可以降低公共自行车服务消费的价格，使得更多的消费者可以享受该项公共服务。服务提供者为政府和公众，生产者为民企。其基本操作方法为：(1)由政府与市场合作共同供给，在规划阶段，主要由政府来实施，在建设、运营和维护等阶段，由企业投资来实施，企业可以顺利地围绕交通枢纽、商圈、主要居民区等人流量大的区域进行布点；(2)政府直接或不直接进行资金投入，给予企业广告开发、土地经营等政策支持，为企业分担部分投资风险、运营风险和收益风险；(3)对于消费者而言，可以以较低的价格或一定时间内免费地享受公共自行车服务，增加对公众的吸引力。

3.合同承包，即合同外包，是政府与私营企业签订关于公共自行车服务的合同，政府通过向私有企业购买的方式为公众提供服务。服务提供者为政府，生产者为民企。其基本操作方法为：(1)政府与企业建立公私合作伙伴关系，政府通过招投标的方式委托授权运营企业，与企业签订承包合同，由企业进行生产和维护公共自行车服务；(2)政府是购买者，在对公共自行车服务进行准确检查和评估的基础上支付购买费用，即先评价后支付；(3)在规划阶段由政府执行，并邀请公众参与提供相关意见供政府决策参考，由于是政府买单，公众可以免费或以低廉的价格使用公共自行车服务。

4.政府服务，即政府通过建立国有企业的形式来全额投资供给公共自行车服务，国有企业是政府职能的延伸。服务提供者和生产者均为政府。其基本操作方法为：(1)完全由政府主导，包括规划、建设、运营和维护等全过程，需要政府投入大量的资金进行建设和运营维护，政府需要承担全部的投资风险、运营风险和收益风险；(2)政府给予国有企业相应政策扶持，使得企业可以通过商业化的运作来收回部分投资，并且逐渐将公共自行车纳入到城市整体发展与规划议程中；(3)对于消费者而言，可以免费或仅需很低的租金就可使用公共自行车，体现了其公益性的特征。

四、研究设计与案例选择

(一)研究设计

本研究采用公共服务民营化制度安排的理论分析，通过案例比较研究方法对上述理论进行检验。我们严格按照规范的案例比较研究设计方法，开展案例研究，并遵守如下原则[19-20]：

(1)案例比较研究方法遵循“理论复制”原则，即由于可预知的原因而产生不同结果时，可以选择4-6个分属不同模式的案例对理论假设进行检验。其不以随机抽样的代表性为原则，而是关注每个案例的“差异性”，以“目的性抽样”为主要方法，并力图展示案例内部的因果机制。因此本研究选择4种不同模式的案例对所构造的理论进行验证。

(2)有意识地排除各种干扰因素，所选择的案例均是大城市和较发达城市发生的。将民营化供给模式的外部因素差异，如经济环境、社会环境等降低到最低程度。

(3)尽量克服访谈中的“内省性”问题。即在案例资料收集中采用正式的公开资料，不采用任何内部资料或访谈记录，避免局内人访谈中有意识地按照采访人的意图回答，也即内省性反馈。其局限在于缺少一些只有局内人才掌握的信息，但本研究认为采用公开资料的优势是所引用的资料已通过了社会舆论的检验，能够在学术伦理上保障资料的信度。

为此，本文的案例素材来源主要包括如下五个方面：①相关部门研究报告，包括政府主管部门、第三部门的调研报告，如杭州相关部门的公共自行车运行调研报告、民间环保组织自然之友等发布的城市公共自行车调研报告[21]等。②公共自行车公司年度报告，即通过查询公共自行车运营公司网站，挖掘其运营状况方面的数据，并能了解其所属哪一类服务供给模式；③媒体报道信息，即通过搜索网络信息寻找各地公共自行车案例材料，由于公共自行车属于比较新颖的交通方式，中央和地方各级媒体均对其有大量报道。④学术文献，即通过学术期刊了解各地公共自行车运行状况，尤其是重点搜索和阅读关于公共自行车运行总体状况介绍和运行模式方面的文献。⑤学术专家和实践部门的意见，即通过参加学术会议并作报告的形式，与此领域的专家和实践部门管理者进行对话交流，修正论文中的部分观点和补充素材，如2013年在杭州参加城市管理高层论坛，以及2014年参加两岸四地公共治理学术论坛时做的关于此篇论文的学术报告，会议相关参与者分享了对本文的观点，以及提供了相关材料。⑤作者的实践观察和感知，即通过调研相关城市，如杭州、苏州、武汉等地，实地观察和感受公共自行车运行现状，以验证媒体报道与现实状况是否符合，为案例的分析评价提供支撑。

对于案例写作思路，主要遵循下述两个步骤：一是根据提供与生产相分离的思路，对各种民营化形式的内涵、基本操作方法进行描述；二是以“世界银行公共服务责任分析框架”为基准，根据各民营化形式中的责任关系，针对典型案例内部机制的实践和结果进行解析。

(二)案例选择

截至2014年底，我国每个省市自治区都有相关城市开通了公共自行车系统，并且还有更多的城市陆续会实施。本文认为较为代表性的有以北京、天津等城市为代表的“纯民营”形式，但北京公共自行车服务处于倒闭的边缘；以武汉、上海等城市为代表的“政府补助”形式，而武汉是国内公共自行车服务在最短时间发展最快的城市；以苏州、常熟、南通、徐州等城市为代表的“合同承包”形式，根据最新数据统计，苏州已成为全国地级市之中公共自行车站点及数量最多的城市*资料来源于姑苏晚报，2012-04-16.http://www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201204/t20120416_121886.shtml.；以杭州、株洲等城市为代表的“政府服务”形式，其中，杭州于2011年被英国广播公司(BBC)旅游频道评为“全球8个提供最棒的公共自行车服务城市”之一，其运作的相关政策迅速扩散到其他大中城市，2014年11月，杭州公共自行车系统项目代表杭州市获得广州国际城市创新奖和网络人气城市奖“双奖”殊荣。根据案例选择和资料收集的上述三条原则，本研究选取前三种形式为研究对象，即北京、武汉、苏州的城市自行车服务作为案例，其均属于民营化范畴，并将第四种形式作为参考对比对象，即选择杭州市公共自行车服务作为参考案例。所选择案例的描述性分析如下表3所示。

表3　案例的描述性分析

①参照仲量联行发布的《中国新兴城市50强》研究报告。1.5线城市是即将向一线城市逼近。

案例1(北京个案)：北京是较早开展公共自行车租赁服务的城市，有多家民营企业提供自行车租赁服务，但只是在借助奥运的推动后才真正成长。以方舟自行车服务公司为例，成立于2008年，曾是全国最大的网络化自行车出租服务公司，其雇佣的员工主要来自于下岗失业人员，因而公司得到了政府支持开展此项服务。对于公共服务而言，其利润微薄，为了增加利润，一方面是提高租赁价格，奥运会期间，自行车租赁收费标准是1小时5元，24小时20元，对于习惯了4毛钱公交车票的市民而言，公共自行车服务的价格很昂贵；另一方面是减轻成本压力，公司试图借鉴国外经验，通过在租车点设立广告牌，在车身喷涂广告等方式盈利补贴，但申请多次未得到政府允许，而在站点卖饮料、矿泉水等，市容、综合执法等部门也经常会干预。因而，不到一年，这家北京最大的公共自行车租赁公司因经营不善而解散，亏损超过1000万[21]。成立于2005年的北京贝科蓝图公共自行车租赁公司也是如此，举步维艰，5年里公司已经亏本4200多万元，多次申请有关部门需求扶持，但均没有结果，公司在2009年2个月内不得不裁掉了280多名下岗失业的员工。

案例2(武汉个案)：2008年9月，在一次由武汉市领导组织的两型社会会议上，时任市长阮成发提出各城区可试点免费公共自行车，并采用招标方式选择公共自行车运行公司，随后上海龙骑天际公司、武汉鹏程房地产开发有限公司和武汉鑫飞达环保节能科技有限公司先后成为最早参与武汉公共自行车试点的三家民营企业。2009年3月15日，武汉市政府发出文件《关于加快推进便民自行车公共服务系统建设的意见》，正式启动公共自行车项目。其采用的是政府主导推进的模式，但政府原则上不直接投入资金，而是授予运营企业广告经营权及其他项目开发权，企业通过自主经营获得资金，用于公共自行车建设和管理，企业基本可以实现收支平衡，以武汉鑫飞达环保节能科技有限公司为例，其前期投资2亿人民币(企业自有资金1.2亿，浦发银行无抵押贷款5000万，明确用来支持武汉公共自行车服务，另外3000万来自其他贷款)，每年运营费用近6000万，来源途径如表4*爱心企业共建是指政府聘用下岗工人管理站亭，并发放补贴。从2010年开始，政府补贴政策开始实施，每新建站点补贴10万、每辆新自行车补贴100元，对于符合公益岗位的下岗工人，政府补贴1000元/月。[21]。政府采用公共资源置换企业投入资金和提供公共服务，政府用较少的财政投入最大化地提供公共服务，采取体制机制创新，使得武汉市公共自行车服务成长迅速。然而鑫飞达公司取得自行车项目之后，经营重点转向了房地产、广告传媒等领域，将用于公共自行车发展方面的政府资源用到了其他业务*资料来源于新华网，2014-04-13.http://news.sina.com.cn/c/2014-04-13/160829924008.shtml.，运营5年后，2014年武汉公共自行车项目却陷入了“车辆少、租车难”，部分站点瘫痪荒废的地步。

表4　鑫飞达环保节能科技有限公司运营费用

案例3(苏州个案)：2010年8月30日，苏州公共自行车正式启动，政府通过竞争性招标的方式，在4家企业中评审确定了由民营企业——苏州自由运动科技有限公司具体筹划实施运营工作，包括规划、建设、车辆配置、运营管理和维护等一整套服务。政府部门主要承担规划定点协调和政策支持引导的服务职能。目前主城区的公共自行车由运营公司前期投入，政府通过广告位营收进行后期支付，而园区和新区则是通过每年定额的财政支付，作为公司的运营费用。二者本质上都是政府购买服务，并且在合同中已达成共识：对于所购买的服务，是需要做出评价后才能买单。为此，苏州市市容市政管理局相关部门负责对公共自行车服务的日常运营进行监督管理，并组织日常的检查考核，考核的方式包括定期检查和随即抽查相结合，每月不少于两次，考核的内容包括设备维护与日常保养，运营服务与车辆调配，运营安全与报表汇总，以及制度管理与广告设置等方面。对于公司的运营成本，是由财政每年进行审核。因而无论是公共自行车运营公司的资金使用情况，还是其服务质量，苏州市政府都有一套不断完善的监管体制进行监督。

案例4(杭州个案)：2008年，杭州市政府主导下，由国有企业杭州公交集团与杭州公交广告公司共同出资500万元，组建国有独资的公共自行车公司。政府投入资金用于硬件配套、系统开发和基础设施建设，免费提供土地和其他商业资源，并将公共自行车服务系统的资产划归为公共自行车公司。运营公司具体负责维护、运营与管理，后续的建设、运营维护由政府与运营公司共同解决。作为公共服务，公共自行车的维护与运营需要大量财政投入，而公共自行车公司可通过市场化进行运作，以维持收支平衡。目前杭州市政府的财政投入，规定为从土地出让金中提取一部分投入到公共自行车发展中，另外一部分收入来源于企业广告收入和自行车租金收入。此外，公共自行车公司通过发明创新，开发出一系列公共自行车服务系统专利，已被其他城市所购买，这笔收入是其他城市无法复制的。

五、案例分析与讨论

透过上述案例描述性分析可知，不同的供给模式由于政府职责的介入程度以及在操作过程中的管理因素具有明显差异，这种差异也决定了不同城市在公共自行车服务过程中需要进行进一步讨论，需要清楚把握不同形式供给模式的适用条件和范围，以及其运行过程中的收益与风险、监管、发展的可持续性等问题。具体而言，可从如下四个方面进行针对性地分析与讨论：

1.对于案例1的纯民营形式，首要明确公共自行车服务的公共属性地位。

相比于其他服务供给模式，纯民营形式是将公共自行车服务划为私人服务，因而政府不作为，依靠民营企业自发的市场行为来供给，而政府补助、合同承包和政府服务三种形式均将公共自行车归为公共服务，能够体现出地方政府的角色。案例1所描述的纯民营形式，在实践中就暴露了上述问题：(1)公共自行车的属性界定不准确。公共自行车属于典型的准公共物品，但我国许多城市还未将其列入到整体城市发展规划当中，这就导致公共自行车服务被纳入到私有物品范畴，无法获得政府相关部门的大力支持。(2)政府责任缺失。许多公共服务交由市场供给，主要源于政府财政拮据，但政府是对公共服务负有最终责任的，即政府责任市场化和提供机制市场化之区别[22]。案例1显示北京市政府在供给公共自行车服务时完全卸载给私有企业，而没有体现其责任。如此一来，企业经营的难度、变数和风险大为增加，纯民营形式的前景将随之暗淡。可见，地方政府的态度和管理方式在相当程度上会影响到公共自行车服务纯民营形式的效果，甚至是企业的生存。无论是北京还是天津的案例，都无法看到政府的“影子”，政府没有恰如其分地扮演服务安排者的角色。比较而言，案例4作为政府服务体现出特有的优势，即公共自行车作为公共服务属性，定位明确，并将其纳入到城市公共交通发展规划当中，与公共汽车等公共交通方式一样，每年有固定的财政投资支持，可以确保公众能够公平而且低成本地使用服务。

2.对于案例2的政府补助形式，首要是建立考核监督机制。

民营化供给服务，需与政府与市场建立风险分担机制，在三种民营化案例中，仅有案例2中政府补助形式体现了收益共享与风险分担，例如案例2早期的迅速发展可发现民营化在实践中显示出一些优势：(1)采用政府向社会资本融资的方式，利用市场的各项资源，例如可以利用市场企业控制成本、管理高效的优势，以及政府能够引导和控制资源的优势[22]，提高公共服务的有效配置；(2)政府补助形式能够使得政府与企业风险共担和收益共享，可以提高双方积极性，以上海市闵行区公共自行车服务为例，企业运营收入主要为政府补贴和广告收入，广告收入中政府和企业3∶7分成。但案例2武汉市公共自行车服务在后期管理中，尤其是政府对企业的监管不到位，导致企业单纯追求经济利益而没有受到约束，追求短期利益而不利于公共自行车项目的长远发展。表明政府补助这种民营化形式必须慎重考虑如下限制性条件，即政府需要对市场有充分的了解，包括服务成本、质量等方面的信息，建立适宜的成本考核机制，明确政府补助的数额、范围等细节，从而能够针对性地对企业进行补贴。

3.对于案例3的合同承包形式，首要建立公私合作伙伴关系。

民营化强调的是政府是市场的合作，政府补助和合同承包均是如此，相比于政府补助，合同承包中政府与市场的合作程度更深，二者建立起的伙伴关系更加牢固，其一方面可以更加有效地刺激服务的提供，另一方面对政府的能力有更高的要求。例如案例3描述的苏州公共自行车服务的合同承包实践取得了显著成绩，可将该类民营化形式的优势概括为：(1)合同承包通过竞争性招标的方式，选择更加有效率的企业运营公共自行车服务，改善运营管理水平，使得苏州、徐州等地级市公共自行车发展迅速；(2)合同承包形式使得运营企业能够灵活变化地调节公共自行车系统，服务的供给根据市场需求而定；(3)由于实行的是先评价后支付形式，并且在承包合同中已有明确要求，会刺激运营企业努力提供公众所需的服务。对于合同承包形式，其存在一些潜在的问题需要注意：(1)对于公共自行车这类公共服务，政府需要成为精明的购买者。精明购买型政府具有针对利益冲突和监控的管理能力，需要政府在专业知识和技能方面至少应具备最低水平[23]，这种能力是评价公共自行车企业绩效水平的关键。(2)政府需要保留带有政策制定性质的工作，不能承包出去，因为这是政府的直接职责，例如为了保护公众的利益，可以邀请公众参与到自行车线网布置、票价听证等。(3)合同承包涉及到委托代理问题，如何有效地协调和均衡双方利益就成为一个十分关键的问题，如果政府没有精心设计一套合同，包括风险控制、收益分配等，有效和持久的委托承包是不可能的，同时还产生了对代理方的控制问题，一旦失去控制，委托双方都会产生难以估量的影响[24]。

4.对于案例4的政府服务形式，首要借助社会资本，建立可持续的财政保障机制。

民营化的三种形式均提倡利用市场资金，以减轻政府的财政压力，而对于政府服务形式而言，需要有足够的财力进行保障，然而对于财政收入有限的欠发达城市，需要利用市场资源。以案例4为例，虽然杭州市公共自行车服务取得了显著的成就，但需要地方政府每年投入大量资金进行补贴，因而其公共支出是否能够长期得到保障是政府和运营者所关心的问题。因为中国地方政府公共财政的支出结构，一方面取决于地方财政收入状况，另一方面取决于地方政府的施政偏好，即年度工作计划。当地方财政收入不够充裕，以及政府的财政支出重点转向其他领域时，以政府形式存在的公共自行车项目的运营会受到较大冲击。此外，相比于民营化形式而言，政府服务这种制度安排还存在一些其他注意的问题：(1)政府通过建立国有独资的企业来运营，这就意味着公共自行车服务的所有权、管理权实质上都属于地方政府，政府需要承担包括投资、生产和运营等所有风险；(2)国有企业在垄断供给时往往会存在低效率的问题，政府如何监管和激励运营企业来提高绩效是一个难题。

六、结论与建议

我国城市公共自行车交通属于新兴服务，以民营化视角来研究政府与市场合作供给的文献欠缺，当前的研究较多停留在运行现状的调查与交通规划层面，强调在现有运行条件下该如何通过技术手段来优化服务质量。本文将公共自行车服务视为一种公共服务，以民营化理论为依托，侧重于政府与市场合作过程中的制度安排来供给服务，将城市公共自行车服务引入到公共管理学科领域进行研究，突破原有的交通学科领域的技术层面研究。

在上述思路下建立公共服务民营化供给模式比较模型，以解释公共自行车服务民营化服务中的制度安排。在该模型中，民营化供给模式存在关键的两个维度：民营化的“外部形式”与“内部运行机制”，即一方面，由于各城市政府的偏好差异和具体背景差异，依据提供与生产相区别的二分法，可将我国城市公共自行车服务分为纯民营、政府补助、合同承包三种民营化形式，此外还有完全强调政府角色的政府服务形式；另一方面，根据公共服务供给中利益相关者的责任关系，可对每种民营化形式的授权、融资、执行、监管与绩效四个环节进行分析。上述公共服务民营化供给模式比较分析框架，丰富了民营化理论内涵，架构起了经典的“萨瓦斯民营化理论”与“世界银行公共服务责任分析框架”之间的联系，可以很好地解释和比较中国城市公共自行车服务的民营化实践，并为中国情景下的公共自行车供给模式发展提供问题诊断(见下表5)与相关解决途径。

表5　中国情景下各服务供给模式重点关注环节

(1)从实践来看，中国城市公共自行车服务的纯民营形式效果不佳，主要原因在于政府没有体现其应有的责任，没有将公共自行车视作为一种公共服务供给，导致民企承担过多的风险，不利于公共自行车服务的长期发展，为了改变这种绩效不佳的现状，重点在于授权环节需要政府积极介入，介入的方式包括两种，一是政府提供政策支持，如给予公共自行车企业相关场地、税收等方面的优惠，鼓励企业通过盘活资产来实现盈利与支出平衡，二是政府给予财政资金补贴[25]，既可以给予运营企业补贴，降低其生产和运营成本，也可以给予乘客补贴，降低乘客的费用，从而达到鼓励使用公共自行车服务的目的。

(2)相比之下，政府补助比纯民营形式供给更有效果，但其面临的难点是政府如何对运营商进行补助，包括补助的范围、补助的数额等问题。对于这类形式的服务供给，一方面，需要地方政府建立全过程的跟踪监督机制，例如定期评价服务绩效，实时掌握服务运营商的经营状态，及时纠正运营商偏离服务正常供给的意图；另一方面，可委托社会第三方专业机构，对运营商实行成本测定，明确哪一类成本是政策性亏本，需要地方政府给予补贴，明确哪一类成本是由企业自身经营不善导致的，这类成本需由企业自身承担。通过成本规制办法，明确成本来源，针对性的补贴，有利于降低政企合作的总体交易费用。

(3)在中国，合同承包形式获得了政府的积极提倡与支持，它强调政府与市场之间制度化的合作，采用合约化管理，因而这种形式在不同的城市得到快速发展，具有可持续发展性，但它对地方政府监管能力、合同管理能力等方面有更高的要求，因而需要考虑如何减少由于委托代理而带来的交易成本。对于这类形式的供给，政府需要通过招投标等方式选择特定的公共自行车运营企业，并确保企业受政府的监控，因而选择运营者时的透明程度、程序公正性等需要重点关注；在选择完运营者之后，要求双方严格按照合同条约管理和约束自己的行为，对运营者而言，政府要建立奖励与惩罚机制，确保合作顺利实施。

(4)作为上述民营化形式的参考，本文选取了政府服务形式作为对比，其由政府主导来供给，采取建立国有企业的方式来运作，为公众提供了便捷的服务，效果较好，但存在的问题是如何确保其能持久地投入财政资金进行补贴，所有的风险均为地方政府承担，这可能是限制其可持续性发展的一个重要因素，因而在融资环节需要政府如何来引进社会资本的参与，实质上，十八届三中全会提出的混合所有制改革为这类服务供给模式的问题提供了解决路径，即通过国有资本与社会资本组成混合所有制企业，改变原有的国有资本独资状况，改革后国有资本所占比例超过51%，确保混合所有制企业提供服务的公益属性不改变，与此同时，由于社会资本的介入，可以缓解地方政府财政压力，解决融资问题。

中国城市公共自行车服务的民营化实践对于政府与市场合作理论提供了丰富的回应与拓展，它尤其表明在合作中所倡导的制度安排和机制设计是关键，因而对于各城市而言需要在结合自身实际情景的条件下，选择合适的民营化形式，并根据其运行机制中需要注意的关键环节来进行机制设计，确保公共自行车服务供给的可持续性。当前，中国各级政府正在大力推行向市场购买服务，本文研究明确了各类民营化供给模式中存在的问题，以及需要重点关注的环节，可为政府购买服务的有效实施提供决策建议。

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(本文责编：王延芳)