环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位

2016-01-05黄锡生谢玲

现代法学 2015年6期

黄锡生　谢玲

摘要：环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型。环境公益诉讼是原告以“凡市民”中一分子的身份诉诸司法之诉讼。环境公益诉讼并非通过与环境行政监管者的结盟为环境行政监管补强，而是通过“监管监管者”来实现环境公益目标之维护。环境公益与私人利益的内在关联是环境公益转化为私主体诉诸司法之权利的最终根据，而“利益归属主体”与“利益代表主体”的疏离为环境公益诉讼提供了诉讼法上的依据。环境公益诉讼的性质、功能定位及诉权基础决定了环境公益诉讼仍具有民事诉讼和行政诉讼的基本属性。

关键词：环境公益诉讼；诉讼类型；功能定位；诉权

中图分类号：DF468

文献标志码：A

引言：环境公益诉讼传统“二分法”否定观点的提出

针对学界一般将环境公益诉讼划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的观点，吕忠梅教授提出：环境公益诉讼既不是民事诉讼，也不是行政诉讼，而是一种代表国家政治意愿的“特别诉讼”，从而否定了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的传统二分法。其主要理由有：第一，依罗马法关于公益诉讼与私益诉讼的划分标准，认为现阶段我国的民事诉讼与行政诉讼都属于私益诉讼的范畴，与环境公益不协调；第二，民事诉讼中的原被告双方地位平等，而环境公益诉讼中的原被告双方地位却是不平等的；第三，行政诉讼的基本理念是私权对公权的制衡，而在以国家行政机关为被告的环境公益诉讼中，原告因代表了公共利益而成为公权力主体的代表，因此这时的诉讼是两个公权力之间的博弈。勿庸置疑，否定环境公益诉讼有环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼之分的观点敏锐地捕捉到了环境公益诉讼与传统诉讼的差异，在环境法学界产生了广泛影响，并将学者们对环境公益诉讼性质及类型的思考引向深入。不少学者赞同环境公益诉讼类型不能二分的观点，甚至有研究者主张，因环境公益诉讼具有独特的诉讼目的、价值和机能，与传统的诉讼制度有着本质的不同，可考虑将其归属为独立的第四种诉讼制度。但也有不少研究者对此提出质疑，认为环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型，它仍然应分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。

诚然，环境公益诉讼从诉讼理念、诉权基础到具体制度设计均对传统诉讼有显著突破，但环境公益诉讼是否特殊到为传统的诉讼类型所不容甚至应该成为独立的“第四种诉讼制度”呢？针对吕忠梅教授否定环境公益诉讼“二分法”的第一个理由，即我国目前所进行的民事诉讼与行政诉讼均属于私益诉讼的范围而并非出于维护公益之目的的观点，学界已有学者进行了有力反驳。有学者指出：传统民事诉讼、行政诉讼的确是私益诉讼，但随着现代社会诉讼理念的不断更新，公益也可以通过诉讼方式获得救济，民事诉讼与行政诉讼正逐渐接纳并为公益服务，而不再固守私益诉讼的性质。“环境公益诉讼是环境公益嵌人诉讼的结果，是环境公益与诉讼这种权益救济方式的融合，是诉讼法律理念适应现代社会需求的重要发展。”笔者亦认为，旨在对私益进行救济的传统诉讼向旨在预防和救济“对环境本身之损害”、维护和增进环境公益的现代诉讼转变，是诉讼理念适应社会生活之变化的结果，但这一诉讼目标的改变并不必然导致需要在传统的诉讼框架之外构建一个全新的诉讼类型，而是需要拓展传统司法救济的范围，即从仅仅对私益进行救济转变为私益和公益救济并重。事实上，随着公私法的交融，私法领域诸多传统法律范畴和法律原则因公共利益的考虑而被不断修正甚至逐渐失效，作为国家公权力象征的司法已不再局限于救济私益。

然而，环境公益诉讼能否二分的根本分歧并不在于以维护私益为主要目标的传统诉讼能否容纳公益保护的内容，而是在于以维护公益为目的的环境公益诉讼的确在制度设计上突破了传统诉讼理论中的“当事人适格”理论和“诉之利益”理论，那么，环境公益诉讼中原被告之间的关系是否仍然符合民事诉讼与行政诉讼诉讼主体间关系的基本属性呢？学界一般认为，环境公益诉讼的潜在原告包括公民个人、环保团体、检察机关、环境行政监管部门，其中公民个人与环保团体为一类起诉主体，检察机关与环境行政监管部门为另一类起诉主体；被告则包括企业等私主体和行政主体。因此，环境公益诉讼的诉讼形态大致可以分为以下四类：公民和环保团体对企业等私主体的诉讼、公民和环保团体对行政主体的诉讼、检察机关或环境行政监管部门对企业等私主体的诉讼、检察机关或环境行政监管部门对行政主体的诉讼。吕忠梅教授认为，依“私人检察长”理论，作为原告的公民个人或法人团体因获得了国家授权而成为公权力的代表，不再是私主体，因此由其提起的对企业等私主体的公益诉讼不再是平等主体之间的诉讼，因而违背了民事诉讼的本质属性。同理，在环境公益诉讼中，因获得特别授权代表环境公益的原告，对行政主体提起的诉讼也不再是私权与公权之间的对抗，而是两个公权之间的博弈，从而也违背了行政诉讼“民告官”的本质属性。从表面上看，这一分析颇有见地，尤其是当环境行政监管部门为了环境公益诉企业的排污行为时，其寻求救济的诉讼还是民事诉讼吗？或者当检察机关为了环境公益而对行政机关的行政违法行为提起诉讼时，其诉讼还是行政诉讼吗？似乎前者与民事诉讼的本质属性即当事人地位平等相矛盾，后者则与行政诉讼原告恒定为行政管理相对人的要求不符。正是这一困惑导致不少学者赞成对传统环境公益诉讼“二分法”的否定，仍然坚持环境公益诉讼类型二分的学者，虽然也看到了这一论述中的某些破绽，却未能从环境公益诉讼的本源、功能及诉权基础等视角深入地加以分析，因而未能对环境公益诉讼的性质和功能作出准确的界定及令人信服的论证。

一、环境公益诉讼的制度定位：对“二分法”否定观点之否定分析

否认环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼“二分法”的观点的确很有迷惑性，笔者也曾对环境公益诉讼到底是否为一种独立的诉讼类型而苦苦思索。随着对环境公益诉讼基本理论问题认识的不断深入，笔者发现，虽然环境公益诉讼无论在诉讼理念还是制度设计上与传统诉讼均存在较大差异，但环境公益诉讼仍然可以划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼，不管在制度设计上赋予谁公益诉讼的原告资格，环境公益诉讼都不会与民事诉讼和行政诉讼的本质属性相冲突。endprint

否认环境公益诉讼传统“二分法”的学者认为：“依据罗马法上的公益诉讼理论来观察所谓的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，会出现一种完全违背诉讼法学原理的现象——环境民事公益诉讼因私主体获得了国家特别授权具有公权性质而成为‘不平等的诉讼；而环境行政公益诉讼也因私主体获得了国家特别授权而与国家行政机关具有相同性质而成为‘平等的诉讼。”这一论述集中反映出学界对环境公益诉讼的性质、类型和功能等基本理论问题的认识仍存在诸多误区，主要体现在以下方面：

第一，诉讼类型的划分依不同的标准可以有不同的分类。依诉讼救济目的和利益归属的不同，诉讼可以分为公益诉讼和私益诉讼；依诉讼主体间关系的性质和责任性质的不同，诉讼又分为民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。环境公益诉讼依第一类分类标准属于公益诉讼的范围，但这并不影响其依第二类分类标准再继续被划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。因环境公益诉讼以维护公益为目的而与私益诉讼相区别就认定其改变了民事诉讼和行政诉讼之本质的观点，有混淆两种不同诉讼类型划分标准之嫌。

第二，将获得特别授权能代表公共利益的私主体等同于公权力代表的观点，事实上是将环境公益诉讼的起诉主体都看成了国家公权力的一部分，即将公益诉讼纳入与环境公益的行政救济结盟的内部关系来界定，而没有认识到环境公益诉讼是独立于环境公益行政救济之外的另一种救济机制。另外，该观点以公权力主体是环境公益的唯一代表为预设，因为只有在公权力主体是环境公益的唯一代表的前提下，其他主体要成为环境公益的代表才必须先成为公权力主体。环境公益诉讼“二分法”否定论者的一个认识误区在于，一般主体只有通过代表公权力才能代表环境公益。

第三，环境公益诉讼“二分法”否定观点很容易将对环境公益诉讼基本功能的定位引入歧途。环境公益诉讼的目标在于有效预防和救济“对环境本身之损害”，构建该制度的基本前提是环境公益行政救济在应对环境损害问题上的失效，这点在学界已经达成共识。然而，环境公益诉讼制度具体是通过何种途径来弥补环境公益行政救济之不足从而达到救济“对环境本身之损害”这一目标的呢？这一问题直接关系到环境公益诉讼的性质及功能的界定，学界却未能对其进行更细致的思考。在主张应优先赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的学者们看来，环境公益诉讼是通过对在行政系统中处于弱势地位的环境行政权的补强而起到维护环境公益之目标的，这与环境公益诉讼的基本功能是通过对公权力的监督而实现环境公益之维护的认识相背离。将获得特别授权以公共利益代表身份提起诉讼的普通主体都看成国家公权力一部分的观点，可能导致我们将环境公益诉讼弥补环境行政救济之不足从而达到救济环境公益的具体途径界定为对环境行政权的补强而非对国家公权力的监督。

综上，否定环境公益诉讼“二分法”的观点模糊了我们关于环境公益诉讼的性质及基本功能的认识，如果我们对环境公益诉讼实现环境公益维护的具体路径做更深入的分析，对环境公益诉讼的本质与基本功能做更准确的把握，则关于环境公益诉讼能否分为民事公益诉讼和行政公益诉讼的迷雾将被澄清。

二、环境公益诉讼的起诉主体：基于“凡市民”概念的延伸分析

从公益诉讼的起源来看，与私益诉讼相对的公益诉讼最早起源于罗马法。在罗马法中，私益诉讼是指为了保护个人所有的权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。虽然时过境迁，今天我们所论及的公益诉讼与罗马法时期的公诉在范围和内涵方面均有很大差异，但公益诉讼是“凡市民”以“主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益”为目的而提起的诉讼之本质却并未改变。在罗马法中，起诉主体是以“凡市民”中一分子的身份来提起公益诉讼的，即提起公益诉讼的普通市民以自己的名义直接代表公共利益而诉诸司法，其前提是任何市民均是公共利益的直接代表。在否定环境公益诉讼“二分法”的学者们及当前的主流观点看来，获得特别授权并代表公共利益的原告，在提起环境公益诉讼时代表的是公权力。该观点要在逻辑上自洽则必须具备两个基本前提：一是国家为环境公益的所有权主体；二是国家公权力机关是环境公益的唯一适格代表。事实上，我国现行有关环境公益诉讼的部分立法和司法实践正是在肯定这两个前提的基础上进行的，例如，我国《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一规定将“给国家造成重大损失”作为“提出损害赔偿要求”的条件，并将“行使海洋环境监督管理权的部门”作为国家的代表规定为“提出损害赔偿要求”的唯一适格主体，正是体现出将环境公共利益理解为国家财产，并认为公权力主体是环境公共利益唯一代表主体的基本思路。

然而，这两个前提均是不能成立的。首先，国家并非环境公共利益的所有权主体。在理论上，法律可以规定森林资源归国家所有，但无法规定森林资源所具有的生态价值归国家所有，因为事实上一定区域内甚至整个地球上的所有居民都共同享受着森林资源的生态功能。如2002年的《水法》规定水资源归国家所有，这一法律规定仅仅是“从经济功能的角度界定了水资源所有权，但我们并不能从这条法律规则中推出水的环境功能也专属国家所有，因为河流流域的所有居民共同享受着河流容纳污染物的环境功能”。环境公共利益不能成为国家财产的根本原因在于，“国家财产可以划归具体的个体排他性使用，而环境公共利益却不能划归具体的个体排他性使用”。其次，国家公权力机关并非环境公益的唯一适格代表。环境公共利益并非归国家所有的国家财产，环境公共利益的最终归属主体为社会公众，社会公众作为一个抽象概念的存在是由千万个普通主体将其具体化的。因此，从应然意义上说，任何主体均可以作为环境公共利益的代表来提起诉讼，能够代表环境公益提起诉讼的主体应该是多元的。也正因为如此，任何主体在提起环境公益诉讼时均不需要通过代表国家这一中间环节来代表环境公益，而是以自己的名义直接代表环境公益。endprint

环境公益诉讼的起诉主体是因其为环境公益的利益归属主体中的一分子而提起诉讼的，这与罗马法将公益诉讼界定为以“凡市民”中一分子的身份来诉诸司法的本质是一脉相承的。因此，一般主体并不需要升格为公权力的拥有者才能提起环境公益诉讼，相反，包括公权力机关在内的诸多主体在提起公益诉讼时均是以“凡市民”中一分子的身份即私主体的身份进行的。如此，环境公益诉讼不管在制度设计上赋予谁公益诉讼的原告资格，均不会与民事诉讼和行政诉讼的本质属性相冲突。由公民、社会团体提起的以私主体为被告的诉讼不违背民事诉讼的本质，由其提起的以公权力主体为被告的诉讼同样不违背行政诉讼之本质。即便是检察机关或环境行政监管部门对私主体提起的公益诉讼，也并未违背当事人地位平等的民事诉讼之本质属性。因为公权力主体作为环境公益诉讼的起诉主体时，是以降格为“凡市民”中一分子的身份而提起诉讼的，其起诉地位与一般主体并无本质区别，在整个诉讼过程中只能发挥其职业优势而不能行使其职权优势。从表面来看，在检察机关或行政监管部门为了环境公益状告另一行政机关行政行为违法的诉讼中，原告与行政诉讼“民告官”的属性不符。但是，所有的公权力主体都具有双重身份：一般的私主体身份和公权力主体身份，原告在提起公益诉讼时正是以一般私主体的身份出现的，因而未曾突破行政诉讼“民告官”的本质。

有疑问的是，在美国环境法“私人检察长”理论中，是否通过理论假设和特别授权而将普通个体上升为“检察长”这样的公权力主体呢？仔细考察美国的“私人检察长”理论，可以发现“私人检察长”是对“联邦检察总长”的类比化使用，“联邦检察总长”履行职责的核心功能是以“公力救济”保障社会公共利益和政府利益。该理论有两个前提：假定每个人都是执法者；假定“私力救济”能够起到与“公力救济”相同的法律效果。学界往往只注意到该理论的第一个假设即“每个人都是执法者”，就匆忙得出美国公民诉讼中的原告是公权力的行使者之结论。事实上，该理论强调的重点是第二个假设，即通过被授权主体的诉讼救济在保护环境公益的功能上能起到与“公力救济”相同的效果。“私人检察长”强调的“实际上并不是一种职位”，因为被授权的“私人检察长”并没有获得像“检察总长”那样广泛的法定权力。换言之，“私人检察长”理论并非认为每个被授权的公民真的是检察总长，而是强调被授权的公民通过提起保护环境公益之诉讼事实上能够起到防范和阻却违法行为之效果，而这一效果与检察总长履行公职所发挥的功能相同。

从环境公益诉讼的起源来考察，诉讼主体间的关系逐渐清晰起来，环境公益诉讼是以“凡市民”中一分子的身份诉诸司法之诉讼，因而仍然遵循着民事诉讼和行政诉讼的本质。

三、环境公益诉讼的制度功能：通过“监管监管者”实现环境公益救济

从环境公益诉讼的制度生成背景来看，构建环境公益诉讼制度的直接动因源于我国现行环境行政监管效果的差强人意，因而环境公益诉讼是对现行环境行政执法不足的一种弥补。但是，环境公益诉讼制度具体是通过何种途径来弥补现行环境行政执法机制的不足从而达致环境公益目标之维护的呢？

在否定环境公益诉讼传统“二分法”的学者们看来，代表环境公益提起环境公益诉讼的起诉主体是公权力主体的代表；主张应优先赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的学者们亦认为，环境公益诉讼可以通过对在行政系统中处于弱势地位的环境行政权的补强而实现环境公益的维护。虽然这两种观点论及的是环境公益诉讼的不同方面，但二者的共同之处是事实上将公益诉讼纳入了与环境行政监管者结盟的内部关系来看待。如此，环境公益诉讼实现公益维护目标的具体路径是通过对环境行政权的补强来弥补环境行政救济之不足的。这一路径判别的确契合了当前环境行政执法的部分现实，触及了环境行政执法的某种无奈，因而得到了理论界和事务部门一定程度的认可。

然而，环境公益诉讼并非通过对环境行政权的补强、寻求与行政监管者的结盟而实现环境公益的维护，而是在环境公益的行政救济之外，通过对公权力运行的监督促使行政职权的积极履行，从而维护环境公益。在传统的法学理论中，的确对私益和公益的救济安排了不同的路径，私益的受害人可以通过诉讼方式得到救济，而对公益的救济，除刑事诉讼外，一般将国家和政府作为公益代表人，通过赋予其公权力以行政管理的方式实现对公益的维护，此为“传统的私益司法救济与公益行政救济之二元保护机制”。不可否认，长期以来的实践证明，这种二元保护机制对私益的救济和公益的维护均发挥了基础性功能。然而，随着现代社会的复杂化和单一行为社会效应的广泛化，公益日趋脆弱且公益受损日趋普遍，公益行政救济模式的有限性日益暴露出来。以维护公益为己任的政府理性有限、地位中立有限、执法实力有限等因素制约着公益行政救济在环境保护领域的功能发挥。具体到我国环境保护领域，不仅环境行政监管主体受监管体制、权力配置等诸多因素的影响，执法能力和执法动力均显不足，怠于履行行政职权的情形普遍存在；而且，地方政府等行政主体充当企业环境违法行为“保护伞”的情形也并不鲜见，甚至政府决策失误等不当行政行为本身亦成为环境污染与破坏之源。

正是环境公益行政救济的种种“失灵”催生了环境公益诉讼制度，环境公益诉讼制度的建构是以承认环境公益行政救济存在固有缺陷为前提的。再来看美国的“私人检察长”理论，由于美国政府也“永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源”，因此该理论也以承认“公力救济”环境公益的效果有限为理论假设之前提。在此前提下，借助一个类比化概念（私人检察长）为普通个体提起公益诉讼提供理论依据的“私人检察长”理论，其目的当然不是通过授权寻求更多的“公力救济”，而是寻求在“公力救济”之外通过私人启动司法救济程序来弥补“公力救济”对环境公益维护之不足。

因此，环境公益诉讼欲求的目标是在一定程度上克服环境公益行政救济的固有缺陷，而不是通过寻求与环境行政监管者的结盟为环境行政监管补强。环境公益诉讼是在现行环境公益行政救济之外设置的另外一种补充救济机制，即通过广泛的一般主体启动司法程序以实现对环境公益的维护。将环境公益诉讼界定为行政救济之外的另一种救济方式和将环境公益诉讼界定为与行政救济结盟的内部机制，均能实现对现行环境行政执法不足的弥补，并达致维护公益之目的，但是对实现目标具体路径判别的不同会导致对环境公益诉讼基本属性和功能界定的迥异。若将环境公益诉讼制度定位为与行政主体的联盟，则环境公益诉讼制度的规制对象主要限定为私主体（包括企业和个人）的环境违法行为，即环境公益诉讼的主要规制对象与环境行政监管的对象是同一的，这时环境公益诉讼的实质是私权对私权的监督或者公权对私权的监管。套用吕忠梅教授的一种说法，这时环境公益诉讼俨然成为另一种“监管者监管”制度，如此，构建环境公益诉讼制度的目标——克服环境公益行政救济的固有缺陷，则无法实现。endprint

若将环境公益诉讼定位为独立于环境公益行政救济之外的补充救济机制，则环境公益诉讼的基本功能是实现对公权力运行的监督，其性质为私权对公权的制衡。梁慧星教授指出，依传统做法，对公权的制衡适用“公权制衡公权”的法理，即“某个政府机关被授权行使某项行政权（如行政审批、行政许可），就相应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权的另一个政府机关的行为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予以制衡、控制。”但这种以公权制衡公权的实践并未取得良好效果，因此必须走出以公权制衡公权的传统做法，建立私权制衡公权的制度。公益诉讼的本质属性即为私权对公权的制衡。环境行政公益诉讼直接针对的是行政机关的违法行政行为，在性质上是私权对公权的监督。即使在环境民事公益诉讼中，穷尽行政手段的行政前置程序同样意味着环境民事公益诉讼也是私权对公权的一种监督，原告起诉前须告知负有职责的行政主体，这一程序设置的目的之一是敦促有责的公权力机关全面履行职责，因此，环境民事公益诉讼也是对行政执法的一种监督。

综上，环境公益诉讼通过对公权力主体的监督而不是通过与公权力主体结盟的方式来维护环境公益，其性质应为“监管监管者”制度。这一本质和基本功能决定了环境公益诉讼主体间关系的性质仍然符合民事诉讼和行政诉讼的基本属性。

环境公益诉讼是以私主体的身份直接代表环境公益而诉诸司法之诉讼，该论断回答了代表环境公益的原告以何种身份提起公益诉讼的问题，却无法阐明与环境违法行为没有直接利害关系的主体缘何可以代表公共利益提起诉讼的问题。因此，需要进一步探究的是：并非利益归属主体的私主体代表环境公益提起诉讼的正当性何在？这种利益归属主体与利益代表主体相分离的情形在诉讼法中是否已有相应的制度安排？要回答这些问题，需要进一步考察环境公益诉讼的诉权基础与诉讼法依据。

四、环境公益诉讼的诉权分析：“利益归属主体”与“利益代表主体”的疏离

在大陆法系的诉讼理论中，起诉主体提起诉讼的正当性被表述为诉权。根据《元照英美法辞典》的定义，诉权是“为实现自己的权利或寻求法律救济而在法院就特定案件提起诉讼的权利”。环境公益诉讼中的原告只有获得诉权，才具有提起诉讼的正当性，才能启动与延续诉讼。传统诉讼中“诉之利益”理论和“当事人适格”理论，将诉权的赋予限制在与系争纠纷有直接利害关系的主体范围内，而环境公益诉讼的显著不同就在于对“诉之利益”和“当事人适格”的范围进行了扩展。那么，与环境违法行为没有直接利害关系的主体获得公益诉讼诉权的理论根据到底是什么？

公共信托理论、私人检察长理论和环境权理论普遍被认为是确立环境公益诉讼制度的理论基础。不可否认，这些理论为各国环境公益诉讼制度的建构发挥了理论支撑的作用。但也有研究者认为，无论是公共信托理论、私人检察长理论还是环境权理论，或因其理论的适用范围的限制或因其理论本身的缺陷而无法为环境公益诉讼制度提供坚实的理论基础。笔者认为，公共信托理论和私人检察长理论以理论假设的方式为私主体提起环境公益诉讼提供了可被接受的依据，但理论假设适用于环境公共利益的维护的确存在适用条件上的一些障碍；从应然的层面来说，环境权理论比虚构的公共信托理论和私人检察长理论在解释环境公益诉讼的诉权基础方面更有说服力，然而环境权在我国至今还停留在理论探讨层面，以一个尚未确立的权利去支撑一个正在构建中的制度，的确显得有点力不从心。其实，无论以何种理论解释环境公益诉讼的诉权基础，都必须回答一个根本性的问题——环境公共利益为何可以转化为私主体诉诸司法之权利？

笔者认为，从根本意义上而言，环境公益与私人利益的内在关联是环境公共利益转化为私主体诉诸司法之权利的最终根据。环境公益与私人利益是辩证统一的关系。一方面，环境公益有着不同于私人利益的特征。作为一种共同的善，环境公益具有普惠性、均享性和不可分割性的特征。环境公益并不归属于任何一个特定的个体，也并非个人利益的总和，“它实质上是在共同体内不受任何人自发控制的利益”。另一方面，环境公益与私人利益又密不可分。公共利益概念的争议性和其边界划定的艰难性恰恰佐证了公益与私益的内在关联性。作为一般的、普遍的环境公益寓于作为个别的、特殊的私人利益之中，离开具有个性特征的具体的私人利益，环境公益就只是一个虚幻的概念。同时，公共利益是私人利益实现的条件，“众多权利都是以捍卫个人自由的名义而提出的，但其实现却有赖于确保公共利益的社会背景。没有公共利益作支撑，这些个人权利将无法实现其既定目标”。当环境公益表现为共同的善时，我们习以为常地共享着，但对其重要性的认识仍然不够。然而，一旦共同的善受到严重损害而转化为共同的恶（如雾霾）时，共同善的重要性即凸显出来。当环境公益损害日益普遍而行政救济乏力并威胁到私益的享有时，私主体采用补充救济方式就成为必然。“对个人而言，他所享有的权利所能达到的公共利益比他享有此权利更重要。”正是源于环境公益不能归属于任何一个特定的主体，传统的私益诉讼难以有效维护环境公益，也正是环境公益不归属于任何主体却与任何主体都有利益关联的特性，赋予了私主体直接代表环境公益提起诉讼的动力和诉权依据。

环境公益与私人利益的内在关联促使环境公益的归属主体与环境公益的代表主体出现了分离，也成为环境公益诉讼制度能够扩大传统“诉之利益”的救济范围和突破“当事人适格”理论的正当性基础。但这种突破是否意味着公益诉讼已超出现有诉讼理论的制度框架而成了一种独立的诉讼类型呢？考察诉讼理论中已有的制度安排后发现，虽然在一般情况下诉讼当事人与实体权利主体是一致的，但诉权与实体权利主体相分离的现象也并不鲜见。诉讼法学界一般认为，诉讼担当、诉讼承担、诉讼信托和代位诉讼是诉权与实体权利主体相分离的基本类型。

环境公益最终归属于社会公众，却并不属于任何一个特定主体，因为任何一个特定主体是社会公众中的一分子，却不是社会公众本身，因此，任何一个主体直接代表环境公益提起的诉讼均属于利益归属主体与利益代表主体相分离的情形。利益归属主体与利益代表主体的分离有效融合了私益与公益之间的界限，这一现象在诉讼法中表现为诉权与实体权利主体相分离的制度安排。环境公益诉讼应当归为诉讼信托的范围，只是将诉讼信托的当事人范围从传统的社会团体扩展至更广泛的主体而已。可见，与环境公益没有直接利害关系的私主体直接代表环境公益提起诉讼不会突破传统的诉讼框架，而只是对已有的诉讼制度——诉权与实体权利主体相分离制度——的一种延伸。endprint

结语：环境公益诉讼制度的认知回归与完善方向

否定环境公益诉讼能分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的观点模糊了我们对环境公益诉讼性质和功能的准确定位，而理论认识上的迷雾对当前环境公益诉讼具体制度的构建亦产生了消极影响。作为这种消极影响的后果之一就是当前对环境行政公益诉讼的关注度明显不够，不仅新修订的《环境保护法》和《行政诉讼法》没有环境行政公益诉讼的踪迹，已经走在立法前面的司法实践中也以民事公益诉讼案件居多；在理论界，构建环境行政公益诉讼制度的必要性也远未被充分认识。

若将环境公益诉讼制度的主要规制对象界定为私主体的环境违法行为，那么环境公益诉讼制度构建的重点是环境民事公益诉讼也就无可厚非。然而，环境公益诉讼的性质、基本功能以及我国环境公益诉讼制度的生成背景都决定了我国环境公益诉讼的主要规制对象是公权力主体的行政行为。因此，环境公益诉讼的制度构建重点是环境行政公益诉讼而非环境民事公益诉讼，我国目前的环境公益诉讼制度构建偏离了该制度的性质和功能预设，从而影响了该制度的良性发展和基本功能的发挥。学界应加大对环境行政公益诉讼的研究力度，并尽快推动环境行政公益诉讼的立法进程。

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