□董仁忠 陈寿根 黄 华 刘新学 李添翼

江苏省高职院校内部管理的调查报告

□董仁忠 陈寿根 黄 华 刘新学 李添翼

伴随着高等职业教育内外部环境的变化，高职院校内部管理的严重滞后已成为制约高等职业教育发展的突出问题。文章以江苏省为例，调查研究公办高职院校内部管理现状，总结分析公办高职院校内部管理中存在的问题，并提出若干对策建议。

江苏省；高职院校；内部管理

自1999年高校扩招以来，专科层次高等职业教育发展迅猛。据统计，1999年全国只有高职高专院校474所，截至2014年7月9日，全国高职高专院校数量达到1464所；1999年全国高职高专院校只有在校生136万余人，2012年全国高职高专院校在校生达到964万余人。伴随着高等职业教育的快速发展，制约高等职业教育发展的一系列深层次矛盾日益凸显。有效的职业院校内部管理是现代职业教育体系的基石。然而，高职院校内部管理的严重滞后已成为制约高等职业教育发展的突出问题，高职院校内部管理的科学化、规范化与民主化水平不高，不能满足高等职业教育快速、健康和可持续发展的需要。

推动高校管理的科学化、规范化与民主化已经引起党和政府的高度重视。2010年以来，国家已经出台一系列指导和规范学校尤其是高校内部管理的政策法规，既包括指导教育改革与学校制度建设的纲要性文件，比如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《全面推进依法治校实施纲要》，又包括规范学校各项管理活动的具体政策法规，比如《高等学校章程制定暂行办法》、《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》、《普通高等学校理事会规程 （试行）》、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等。相关政策法规同样是指导高职院校内部管理体制改革的重要依据。

江苏省职业教育发展水平位居全国前列，高等职业教育发展成就突出。根据《2013年具有普通高等学历教育招生资格的高等学校名单》统计，2013年江苏省具备招生资格的高职高专院校共计81所。推动高职院校依法治校，完善高职院校内部治理结构，是贯彻落实十八届四中全会精神与相关政策法规的重要举措，是构建现代职业教育体系的重要内容。全面调查江苏省高职院校内部管理现状，深入总结江苏省高职院校内部管理经验，准确把握江苏省高职院校内部管理问题，不仅有利于为推动江苏省高职院校依法治校、完善江苏省高职院校内部治理结构提供依据，而且对江苏省贯彻落实国家相关政策法规和加快发展现代职业教育具有重要的意义。

一、调查方案

本次调查主要采用问卷调查并结合深度访谈的方法，课题组自制调查问卷并在试测基础上完善问卷。

本次调查随机选取江苏省苏北、苏南和苏中地区共计30所公办高职院校。其中，苏北7所，苏南19所，苏中地区4所。

本次调查时间为2014年6月，每所学校抽查3-5人学校中层和校级领导，回收问卷126份，有效问卷124份，采用SPSS11.5作为统计工具。

二、结果分析

（一）社会服务职能

如表1所示，在每年培训各类人员（除在校生外）的数量是学校全日制学生数的多少倍问题（单项选择）上，把没有回答的13人理解为不了解具体情况，在选择回答的111人中，选择“全日制学生数的1-2倍”、“全日制学生数的0.5-1倍”、“不到全日制学生数的一半”、“全日制学生数的2倍以上”、“与全日制学生数相当”的人数百分比分别为28.0%、23.4%、20.7%、14.4%和13.5%。

表1 社会培训

总体来说，各学校培训除在校生外的各类人员的具体人数不一，不少学校社会培训薄弱，44.1%教师所在学校的培训人数没有超过全日制学生人数。结合访谈来看，高职院校课程设置主要以全日制学生就业为导向，服务于区域企业与学生发展的能力普遍不强，不仅不能满足学生继续升造发展的需要，而且不能满足区域经济与老年社会挑战的需要。

（二）实施规划管理

伴随着高职院校面临的挑战日趋严峻，开展战略管理日益重要，制定实施中长期发展规划在高职院校管理中的作用日益突出。主要调查规划的科学性、制定分项规划、分项规划涵盖领域、年度工作要点与规划的相关性、规划检查制度。

1.规划的科学性。如表2所示，在学校中长期发展规划的科学性问题（单项选择）上，所有学校都已制定中长期发展规划，选择规划“科学”的比例只有25.0%，选择规划 “比较科学”的比例为58.1%。

表2 学校中长期发展规划的科学性

2.制定分项规划。如表3所示，在是否已经制定中长期发展规划的分项规划问题（单项选择）上，除没有回答的1人外，88.6%的人认为其所在学校已经制定中长期发展规划的分项规划，11.4%的人认为其所在学校已经制定中长期发展规划的分项规划。

表3 制定中长期发展规划的分项规划与否

3.分项规划领域。如表4所示，在已经制定的分项规划的涵盖领域问题（多项选择）上，选择“专业建设”、“师资队伍建设”、“学生教育与管理”、“技术与科学研究”、“校园文化建设”和“管理制度建设”的人数百分比分别是93.5%、87.9%、72.6%、70.2%、70.2%和56.5%，只有少数院校还制定资产管理、财务管理等领域分项规划。

表4 分项规划的涵盖领域

4.年度工作要点。如表5所示，在年度工作要点与中长期发展规划衔接问题（单项选择）上，选择“充分衔接”的比例为14.5%，选择“较好衔接”的比例为50.0%，选择“基本衔接”的比例为25.0%，选择“衔接不够”的比例为10.5%。

表5 年度工作要点与中长期发展规划衔接

5.规划检查制度。如表6所示，在是否已经建立对中长期发展规划、分项规划执行情况的检查制度问题（单项选择）上，除1人没有回答外，55.3%的人认为所在学校已经建立检查中长期发展规划、分项规划执行情况的制度，44.7%高职院校领导认为学校没有建立检查中长期发展规划和分项规划执行情况的制度。

表6 对中长期发展规划和分项规划执行情况的检查制度

总体来说，规划管理工作已经引起各高职院校的普遍重视。不仅所有学校已经制定学校中长期发展规划，而且大多数学校的发展规划科学或比较科学；所有学校已经制定专业建设、师资建设分项规划，大多数学校还制定学生教育与管理、技术与科学研究、校园文化建设规划；64.5%的人认为学校能实现年度工作要点与中长期发展规划充分衔接或较好衔接。然而，规划管理工作的不足是明显的，主要体现在：少数学校的中长期发展规划欠科学；极少数学校没有制定与中长期发展规划配套的分项规划；为数不少的学校未能已经制定制度建设、资产管理和财务管理等领域分项规划；不少学校的年度工作要点与中长期发展规划的衔接程度不高；相当多的学校未能重视中长期发展规划及其分项规划执行。

（三）领导决策体制

1.党委领导与校长负责。如表7所示，在落实党委领导下的校（院）长负责制情况问题（单项选择）上，除1人没回答外，在已经回答的123人中，选择“好”的比例为45.5%，选择“比较好”的比例为42.3%。

表7 落实党委领导下的校（院）长负责制情况

2.成立董事会或理事会。如表8所示，在学校是否已经成立董事会（或理事会）问题（单项选择）上，除没有回答的5人外，在已经回答的119人中，47.1%的人认为其所在学校已经成立董事会（或理事会），52.9%的人认为其所在学校已经成立董事会（或理事会）。

表8 已经成立董事会（或理事会）与否

3.董事会或理事会职能。如表9所示，在学校董事会（或理事会）的作用发挥问题（单项选择）上，除63人所在单位没有成立董事会（或理事会）的被调查者外，只有61人所在单位成立董事会（或理事会），其中，选择“比较好”、“一般”、“不太好”、“好”、“不好”的人数百分比分别为44.3%、32.8%、8.2%、6.6%和1.6%。

表9 学校董事会（或理事会）的作用发挥

4.二级学院或系部管理。如表10所示，在二级学院（系部）在哪些领域具有较大管理权问题（多项选择）上，选择“学生管理”、“教学管理”、“经费使用”、“科研管理”、“队伍建设”和“资产管理”的人数百分比分别为83.1%、75.8%、41.1%、39.5%、37.1% 和21.0%。

表10 二级学院（系）的管理权限

总体来说，落实党委领导下的校（院）长负责制总体情况较好，但是不甚理想；部分学校已经成立董事会（或理事会），超过半数的学校没有成立董事会（或理事会）；学校董事会（或理事会）的作用不甚明显；二级学院（系部）的管理权主要体现在学生管理与教学管理上，少数学校还在经费使用、科研管理和队伍建设上具有较大的管理权。

（四）民主参与管理

1.教职工代表大会。如表11所示，在教职工代表大会能较好地履行哪些基本职能问题 （多项选择）上，选择“听取年度工作、财务工作以及其他专项工作报告，提出意见和建议”、“听取重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议”、“通过与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法”、“审议提案的办理情况报告”、“评议学院领导干部”、“监督学院章程、规章制度和决策的落实”的人数百分比分别为 88.7%、87.1%、79.0%、67.7%、35.5%和28.2%。

表11 教职工代表大会基本职能发挥

2.征求意见的工作。如表12所示，在广泛听取教职员工意见的重要工作主要包括哪些问题（多项选择）上，选择“重要改革方案”、“学院发展规划”、“重要规章制度”、“中层干部人选”、“重大资金投入”以及“其它”的人数百分比分别是83.9%、79.0%、62.1%、50.8%、32.3%和0.8%。

表12 广泛听取教职员工意见的重要工作

3.党务政务的公开。如表13所示，在学校党务政务尤其是教职员工关注的事务公开情况问题（单项选择）上，选择透明、比较透明、尚透明、不够透明和不透明的人数百分比分别为 27.4%、51.6%、15.3%、4.8%和0.8%。

表13 党务政务尤其是教职员工关注的事务公开情况

总体来说，学校教职工代表大会主要发挥听取年度工作报告与重大决策报告，通过与教职工利益直接相关的政策，审议提案的办理情况报告的作用，但是未能有效发挥评议学校领导干部与监督学校规章制度落实的职能；大多数学校推行重要改革方案和制定学校发展规划时会广泛听取教职工意见，约计六成学校会在制定重要规章制度时广泛听取教职工意见，约计五成学校会在提拔中层干部时广泛听取教职工意见，只有三成学校会在确定重大资金投入时广泛听取教职工意见；学校党务政务公开总体情况不甚乐观，选择公开透明的人数百分比只有27.4%。

（五）校学术委员会

1.一线教师参与学术决策。如表14所示，在一线教师占学校学术委员会成员的比例问题（单项选择）上，除3人没有回答外，在已经回答的121人中，选择“40%-60%”、“20%-40%”、“60%-80%”、“5—20%以下”和“80%以上”的人数百分比分别为30.6%、28.1%、20.7%、12.4%和8.3%。

表14 一线教师占学校学术委员会成员的比例

2.学术委员会的决策权力。如表15所示，在学校学术委员会拥有哪些决策权问题（多项选择）上，选择 “评定项目与课题”、“评定职称与推荐参评高级职称人选”、“评定教学与科研成果奖”、“推荐省级以上项目与课题”、“推荐省级以上教学与科研成果奖”、“设立各类教学奖项（基金）、科研奖项（基金）”的人数百分比分别为72.6%、71.0%、67.7%、60.5%、57.3%和22.6%。

表15 学术委员会拥有的决策权

总体来说，不同学校一线教师占学校学术委员会成员的比例不一，一线教师占学校学术委员会的比例总体不高，一线教师占学校学术委员会比例为60%以上的人数百分比合计只有28.3%，少数学校一线教师占学校学术委员会的成员比例不足20%；约计七成学校的学术委员会的决策权主要体现在评定项目与课题、评定职称与推荐参评高级职称人选、评定教学与科研成果奖上，约计六成学校的学术委员会拥有推荐省级以上项目与课题、推荐省级以上教学与科研成果奖的决策权，只有少数学校学术委员会拥有设立各类教学奖项（基金）、科研奖项（基金）的决策权；为数不少学校的学术委员会对若干学术事务没有较大的决策权。

（六）常规工作管理

1.常规工作依据。如表16所示，在学校开展基础性与常规性工作的主要依据问题（多项选择）上，选择“规章制度”、“领导指示”、“执行者的理解和认识”以及“工作相关者的意见”的人数百分比分别为90.3%、41.9%、24.2%和13.7%。

表16 开展基础性与常规性工作的主要依据

2.工作标准制定。如表17所示，在是否已经建立各项工作基本质量标准问题（单项选择）上，除5人没有回答外，在已经回答的119人中，选择已经建立各项工作基本质量标准的人数百分比为62.2%，选择没有建立的人数百分比为37.8%。

表17 建立各项工作基本质量标准与否

3.工作标准领域。根据前述统计，只有79人所在学校已经建立工作的基本质量标准，其中，如表18所示，在工作的基本质量标准主要涵盖哪些领域问题（多项选择）上，选择“专业建设”、“学生教育与管理”、“科研管理”、“资产与财务管理”、“行政管理与服务”、“后勤服务”的人数百分比分别是82.3%、82.3%、67.1%、57.0%、48.1%和43.0%。

表18 工作的基本质量标准主要涵盖领域

4.目标管理制度。如表19所示，在学校是否已经建立较为规范的目标管理及考核制度问题（单项选择）上，除2人没有回答外，在已经回答的122人中，93.4%的人认为其所在学校已经建立较为规范的目标管理及考核制度，只有8人（6.6%）认为其所在学校没有建立规范的目标管理及考核制度。

表19 建立较为规范的目标管理及考核制度与否

5.目标管理领域。如表20所示，在学校目标管理主要涵盖哪些领域问题（多项选择）上，选择“学生教育与管理”、“科研管理”、“专业建设”、“资产与财务管理”、“行政管理与服务”、“后勤服务”、“其它”的人数百分比分别是88.7%、75.8%、71.8%、58.9%、57.3%、41.9%和2.4%。

表20 学校目标管理主要涵盖领域

总体来说，大多数人把规章制度作为开展基础性与常规性工作的主要依据，但是把领导指示作为开展基础性与常规性工作主要依据的人为数不少；六成多的人所在学校已经建立各项工作基本质量标准，但是接近四成的人所在学校仍然未能明确各项工作的基本质量标准；绝大多数学校重视建立“专业建设”和“学生教育与管理”的工作基本质量标准，超过半数学校还重视建立“科研管理”和“资产与财务管理”的工作基本质量标准，建立“行政管理与服务”和“后勤服务”的工作基本质量标准的未过半；绝大多数学校已经建立较为规范的目标管理及考核制度，但是极少数学校没有建立起较为规范的目标管理及考核制度；绝大多数学校目标管理主要体现在 “学生教育与管理”上，多数学校还在“科研管理”和“专业建设”上实施目标管理，超过半数学校还在“资产与财务管理”和“行政管理与服务”上实施目标管理，对“后勤服务”实施目标管理的不过半。

（七）章程规章建设

1.制定学校章程重要性。如表21所示，在对制定执行学校章程的重视程度问题（单项选择）上，除7人没有回答外，在已经回答的117人中，选择“重视”、“很重视”、“不重视”、“很不重视”的人数百分比分别为59.8%、29.1%、10.3%和0.9%。

表21 对制定执行学校章程的重视程度

2.起草规章制度的主体。如表22所示，在谁在起草规章制度中发挥主要作用问题（多项选择）上，选择“制度执行部门”、“相关工作的领导”、“制度相对人”、“相关工作的专家”的人数百分比分别为76.6%、60.5%、17.7%和17.7%。

表22 谁在起草规章制度中发挥主要作用

3.起草规章制度的过程。如表23所示，在出台规章制度主要注重哪些环节问题（多项选择）上，选择 “征求意见”、“起草”、“审议”、“立项论证”、“审定”的人数百分比分别为79.0%、76.6%、50.8%、46.0%和43.5%。

表23 出台规章制度主要注重的环节

4.规章制度体现的理念。如表24所示，在学校规章制度主要体现哪些理念问题（多项选择）上，选择“注重培养学生就业能力的同时，发展学生全面素质”、“行政部门服务系（部）、教师服务学生”、“校企合作育人与合作发展”、“重要事项广泛听取相关方意见”和“教授管理学术事务”的人数百分比分别为74.2%、73.4%、64.5%、57.3%和26.6%。

表24 在学校规章制度主要体现的理念

5.评估规章制度的机制。如表25所示，在是否已经建立定期评估规章制度功用的长效机制问题（单项选择）上，除4人没有回答外，在已经回答的120人中，选择已经建立定期评估规章制度功用的长效机制的人数百分比为41.7%，选择没有建立的人数百分比为58.3%。

表25 建立定期评估规章制度功用的长效机制与否

总体来说，绝大多数学校重视制定执行学校章程，少数学校没有重视此项工作；制度执行部门和负责相关工作的领导在起草规章制度中发挥主要作用，相对忽略制度相对人和相关专家的作用；大多数学校更为重视征求意见和起草环节，相对忽略论证、审议、审定等环节；各学校规章制度主要体现以生为本、校企合作的理念，未能突出教授管理学术事务的理念；只有部分学校已经建立定期评估规章制度功用的长效机制，很多学校对此重视不够。

（八）专业建设指导

1.成立专业（群）建设指导委员会与否。如表26所示，在是否已经成立专业（群）建设指导委员会问题（单项选择）上，除没有回答的4人外，在选择回答的120人中，选择“成立”和“没有成立”的人数百分比分别为83.3%和16.7%。

表26 成立专业（群）建设指导委员会与否

2.专业（群）建设指导委员会的覆盖范围。如表27所示，在专业（群）建设指导委员会覆盖整个专业（群）数的比例问题（单项选择）上，除没有回答的25人外，在已经回答的99人中，选择“80%以上”、“40%-60%”、“60%-80%”、“20%-40%”、“20%以下”的人数百分比分别为72.8%、13.1%、9.1%、4.0% 和1.0%。

表27 专业建设指导委员会覆盖整个专业（群）数的比例

3.专业（群）建设指导委员会的作用发挥。如表28所示，在专业（群）建设指导委员会的作用发挥问题（单项选择）上，除没有回答的25人外，在已经回答的99人中，选择“比较好”、“一般”、“好”、“不太好”的人数百分比分别为 49.5%、35.4%和14.1%、1.0%，没有人选择“不好”。

表28 专业建设指导委员会的作用发挥

总体来说，大部分学校已经成立专业（群）建设指导委员会，少数学校没有成立专业（群）建设指导委员会；大部分学校专业建设指导委员会覆盖80%以上的专业（群），少数学校专业建设指导委员会只覆盖少数专业（群）；六成多的人对专业建设指导委员会的作用持正面态度，同样有为数不少人对其不甚满意。

三、对策建议

根据调查结论，总体而言，江苏省公办高职院校坚持贯彻党委领导下的校长负责制，组织机构设置较为完善，内部管理工作较为规范，规章制度建设较为健全，内部运行机制较为顺畅。然而，江苏省公办高职院校内部管理同样存在各种非常突出的问题，不仅体现在不同高职院校的内部管理水平不一、问题表现各不相同上，而且还体现在制约高职院校发展的一些共性问题上，既未能体现高职院校的特色，又不能适应高职院校发展的需要。不管是从落实国家相关政策法规还是从促进高职院校内涵发展来看，深化江苏省公办高职院校内部管理改革都有其迫切性。以加快发展现代职业教育为契机，以构建现代高职院校制度为目标，以国家相关政策法规为指导，主要以调查结论为依据，以推动依法治校与完善内部治理结构为主线，体现产教融合和校企合作的理念，借鉴系统论的方法，提出深化江苏省公办高职院校内部管理改革的若干建议。

（一）应对外部环境对高职院校发展的挑战，重新定位高职院校基本功能

高职院校功能定位是深化高职院校内部管理改革的逻辑起点。面临本科高校转型发展以及高职院校生源减少与老年社会日益迫近等挑战，高职院校要重新定位其基本功能。其一，强化技术技能教学，以“两个面向”（既面向期待接受本科职业教育的学生又面向期待毕业后直接就业的学生）为指针，高职院校要拓展传统的学历教育功能。其二，重视技术技能积累，以把学校打造成区域某一领域技术技能积累与创新的重要载体为目标，高职院校要增强为企业特别是中小微企业提供科研和技术服务的功能。其三，提高教育服务弹性，以开发满足社区或地方多元教育需求的课程体系为重点，高职院校要牢固确立提供社区教育和终身学习服务的功能。

（二）从重视战略规划向强调战略管理转变，推进高职院校战略管理工作

从重视战略规划向强调战略管理转变，既是高职院校应对外部环境挑战的迫切需要，又是摆脱当前高职院校规划管理困境的必然选择。推进高职院校战略管理工作是提升高职院校内部管理有效性的重要举措。其一，挖掘高职院校特色，利用高职院校优势，明确高职院校定位，强化高职院校中上层管理人员的战略管理意识，确立清晰、科学与合理的高职院校战略目标。其二，根据学校实际并围绕战略重点，科学分解高职院校战略目标，把高职院校战略目标与学校年度工作要点紧密结合起来，把落实中长期发展规划与制定实施分项规划紧密结合起来。其三，不仅要重视制定学校中长期发展规划，而且要把学校发展规划的制定、实施、评价和控制当成一个完整的过程，抓好发展规划的落实并适时修订规划。

（三）坚持和完善党委领导下的校长负责制，创新高职院校内部决策机制

党委领导下的校长负责制是中国共产党领导国家举办的普通高等学校的根本制度，公办高职院校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，创新高职院校内部决策机制。其一，贯彻执行《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》与相关规定，以党的委员会为高职院校的领导核心，明确党委领导和校长负责的主要方式和内容，理顺党委书记和校长的关系，坚持和完善党委领导下的校长负责制。其二，参照执行《普通高等学校理事会规程（试行）》，并以学校章程为依据，高度重视理事会在高职院校治理结构中的咨询、协商、审议与监督作用，建立健全党委书记为理事长、校长为常务副理事长、行业企业代表为副理事长与其他利益相关者参与的高职院校理事会制度，尤其要重视发挥行业企业代表的作用。其三，贯彻执行《江苏省高等学校教职工代表大会实施办法》，健全高职院校教职工代表大会制度，确保教职工代表大会能有效履行审议建议权、审议通过权以及评议监督权等基本职权。

（四）以加强高职院校章程建设为重要契机，建立健全高职院校规章制度

高职院校章程是高职院校的根本制度，完善的规章制度体系是实现依法治校的前提。以当前高职院校加强学校章程建设为重要契机，建立健全规章制度，是推动高职院校依法治校和完善高职院校治理结构的重要举措。其一，贯彻执行《高等学校章程制定暂行办法》，高度重视高职院校章程建设工作，把章程建设与深化高职院校内部管理改革结合起来，加快推进高职院校章程建设工作。其二，以学校章程与相关政策法规为依据，以厘清职能部门工作权责为突破口，以完善教师绩效考核制度、财务资产管理制度（尤其是决算和审计）、专业建设指导委员会制度、学术委员会制度、社会服务制度、人才培养质量评价制度、实训教学制度、教职工思想教育制度、党员教育管理与学生思想教育制度等为重点，整体推进高职院校内部管理制度改革，建立健全有特色的高职院校规内部管理制度体系。其三，成立高职院校规章制度建设领导小组，建立健全高职院校规章制度“立、改、废”的制度，完善立项审批、征求意见、独立审核、会议审议以及发布施行等程序。

责任编辑 宋庆梅

董仁忠（1969-），男，苗族，湖南湘西人，博士，江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养对象，校科技创新立项建设团队负责人，江苏省职业技术教育科学研究中心副研究员，主要研究方向为高职院校制度、职业教育政策与职业教育管理；陈寿根（1963-），男，江苏苏州人，常州工程职业技术学院研究员，组织部长，主要研究方向为高职院校管理；黄华（1974-），女，江苏南京人，博士，扬州工业职业技术学院副教授，副院长，主要研究方向为高职院校管理；刘新学（1968-），男，河南林州人，博士，南京特殊教育职业技术学院教授，主要研究方向为生涯发展等；李添翼（1968-），男，江苏丰县人，硕士，武进技师学院高级讲师，主要研究方向为职业学校教育教学与管理。

教育部人文社科规划基金项目“职业教育政策执行监督机制研究”（编号：13YJA880013），主持人：董仁忠；江苏省教育科学“十二五”规划重点资助课题“职业教育政策执行监督的有效性研究”（编号：B-a/2013/03/017），主持人：董仁忠。

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1001-7518（2015）13-0060-07