范东君

(湖南省社会科学院农村发展研究中心，长沙410003)

一、引言

自1994年分税制改革以来，使得传统的“财政包干”模式得到有效改变，我国财政收入呈快速增长，中央政府与地方政府、政府与企业的财政分配关系也逐步规范，中央政府与地方政府之间分权型的财政模式得以建立。但我国实施的分税制改革仅考虑划定税收收入，对一些敏感话题鲜有涉及。中央对税收微调政策措施占主导地位，地方政府只在极少数税目上拥有有限的税率以及税额的决定权。中央财政的自给率得到陡增，而地方财政自给率出现猛降(罗必良，2010)。［1］地方政府为了促进本地经济的快速增长，满足其日益增长的开支需要，土地财政成了地方政府维持地方财政支出的可靠来源，1998年住房市场商品化后更是加剧了土地财政的这一趋势。分税制改革使得地方事权与财权不匹配，激励了地方政府的土地财政策略。受土地财政冲动，地方政府通过整理土地，使得工业化、城镇化加速扩张，尤其是商品房急剧增加，大量耕地被占用，粮食作物播种面积出现了一定程度下降，从1998年的113787千公顷下降到2012年的111205千公顷。

由于工业化、城市化偏向不断强化，使得粮食生产问题日益成为政府与学者关注的焦点，学者们从不同视角给出的解释也不尽相同。研究者们主要从资本、技术、劳动力、耕地规模化等投入要素的变化以及农业税取消、补贴力度加强等方面支持政策改善，对粮食生产进行了深入探讨，但对分税制改革这一重要制度性因素以及由此带来的土地财政效应对其的影响并没有被足够重视。……