温明　吕俊杰

【摘要】公开选拔是新时期我党选拔任用领导干部的一种重要方式，它对于拓宽选人视野、消除用人不正之风、提高干部选拔公信度具有重要的现实价值。针对党政领导干部公开选拔标准和流程、成本高昂的问题，笔者提出了一些观点，希望有助于完善我国的党政领导干部公开选拔制度。

【关键词】党政领导干部 公开选拔 成本控制 制度创新

【中图分类号】D6             【文献标识码】A

20世纪80年代中期，公开选拔领导干部制度在我国出现并得到运用，到现在已经形成了相对成熟和稳定的选拔方法和模式。公开选拔在一定程度上体现了国家政治生活民主化的要求，同时通过体制内或系统内内部竞争上岗和面向社会公开选拔领导干部等方式拓展了选人用人的视野和范围。尽管公开选拔领导干部工作已经取得了一些成绩，其在全国范围内已经逐步进入常态化和制度化，其中涉及民意调查、任前公示等公开性环节也日益增多，但选拔过程还是相对封闭，诸如候选人、选拔主体和真实的选拔过程等信息公开还不完全是一个公开施行的工作内容。作为推动我国民主政治发展的一个重要推手，领导干部的选拔任用如何进一步通过创新，实现科学高效民主透明地运行，将成为学术界和实践界考虑的主要问题。

黨政领导干部公开选拔制度研究现状

改革开放后随着经济体制改革的逐步推进公开选拔制度变革已成为时代发展的必然。公开选拔制度也即公开选拔领导干部制度是指党委（党组）及组织（人事）部门根据领导职位的条件要求按照“公开、平等、竞争、择优”的原则面向社会采取公开报名与统一考试、考核相结合的办法选拔领导干部人选的制度。经过30多年的发展公开选拔已经形成以《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》为规范以《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》为引导包括联动（合）公开选拔、任职资格考试和分类有限公开选拔、综合竞争性选拔、虚拟职位公开选拔等多种形式的制度体系为中国党政领导干部的选拔工作做出了巨大贡献。

首先，在现有的规范文件和学术成果中党政领导干部公选的概念、发展历程及其趋势得到了较好的澄清。《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》明确规定：公开选拔是党政领导干部选拔任用方式之一;本规定所称的公开选拔党政领导干部是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名考试与考察相结合的办法选拔党政领导干部。

其次，在已有的规范文件和学术成果中公选领导干部的流程也取得了一定成绩。例如《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》中规定“有下列情形之一的一般应当进行公开选拔：为了改善领导班子结构需要集中选拔领导干部;领导职位空缺较多需要集中选拔领导干部;领导职位出现空缺本单位无合适人选;选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部;其他需要进行公正选拔的情形。公开选拔工作应当经过下列程序：发布公告;报名与资格审查;统一考试（包括笔试和面试）;组织考察研究提出人选方案;党委（党组）讨论决定;办理任职手续。”等。

最后，根据公选制度推行过程中的实际问题学术界和政府界也做出了较好的应对和创新。公开选拔工作在探索实践中遇到了一些深层次问题如关于价值取向问题、关于适用范围问题、关于成本与效率问题、关于“高分低能”问题迫切需要进行深入研究努力加以解决促进公开选拔工作的健康有序发展。地方政府最近几年在实施领导干部公选的过程中也创新了具体的实施办法。如2008年3月南京市委正处级干部公选首次采用了电视上公开竞职演讲PK、200多名观众参与打分等手段，有效地增强公开化、民主化和公信力。

以上研究成果为我们提供了方向性的指导和创新思路，但就目前来看关于党政领导干部公开选拔制度的研究和实施现状还存在一些具体缺陷：

一方面，缺少分类分层级的领导干部选拔流程和考核标准。尽管中央组织部对竞争性选拔领导干部的程序早有规定，但有的程序过简、有的程序缺失这会使人产生选拔者是否有意留下操作空间的联想，进而降低领导干部竞争性选拔的公信度。例如很多干部选拔的笔试内容往往由于考核内容的趋同性、偏记忆性而弱化了对领导干部分析解决问题的能力素质的考察。而结构化的面试答辩通常不超过20分钟，在较短时间内用设定的三五个问题判定一个人的能力高下并决定一个人可否重用，总有简单化、片面化的不足。

构建分类别分层次的领导干部公选标准和流程

构建科学的领导干部公选标准。考核指标直接解释了党和国家对干部的要求，直接体现了百姓公仆应该具备的素质，因此制定科学的领导干部考核标准是有效公开选拔领导干部的基础。文章制定了两类考核指标体系，即一般指标和职业指标（详见图1和表1）。党政领导干部公开选拔的一般标准划分的很清晰、很细微，需要指出这里的指标体系是最一般意义上的考核指标体系，所作划分是按照中国公务员考核相关法律法规和层次分析方法的要求进行的，主要用于测试差额领导干部综合素养的考察。

图1：党政领导干部公开选拔的一般标准

表1：党政领导干部公开选拔的职位标准

构建科学的领导干部公开选拔流程。科学的流程是指引工作顺利开展的保障，公开、严谨、精细的选拔流程是政府公选干部工作中的非常重要的一环，它直接决定了群众能否有效监督和政府能否对被考核对象层层把关，也直接影响到最后公选的结果。笔者首先依据公选的规模将公选分为独立公选和联合公选，而后在调研和现行的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》中6个基本程序的基础上，设计出了独立公选和联合公选的两套流程。

独立公选涉及范围有限，无法实现科学程序实施的规模效益，基于节省行政成本考虑，一般建议避免;但是如果有个别单位确需进行的，一般可以根据现行《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》中的6个基本程序进行，该程序被称为独立公选的流程，也是公选的简易程序（见图2）。其中的单个程序需要创新之处将在联合公选的理想流程中一并说明。

图2：独立公选的一般流程

联合公选是现在各个地方政府，尤其是地市牵头公选最流行的方法。如在公选中广西逐渐探索出一条上下联动、协调推进、有统有分的路子。由于联合公选涉及范围较广，现在主要是地级市牵头，将来可以逐步扩大到由各省牵头，这样一来政府可以承受的公选成本就相对较高，完全可以采取精准甚至理想的公选流程开展公开选拔。（见图3）这里我们分步骤分单项的介绍课题组所设置的联合公选流程。

图3：联合公选的理想程序

整个公选的流程必须坚持三个原则，即全程差额、全程公示和逐轮淘汰。差额是公选的精髓所在，如果实行等额推荐、考察，那么公选就流于形式，所以在提名、资格审查、笔试、面试、考察、党委票决等诸环节都必须体现差额，最好明确规定类似“X进6、6进3、3进2、2进1”的竞争链条。如果一开始某个职位报名人数过少，比如少于10人，可以考虑取消该职位的公选。全程公示是公开选拔的应有之义，公开的目的有二：一是阳光选拔赢得民心，方便群众参与监督和媒体宣传引导;二是给所有被考核者一个有效的反馈，让大家都考的明明白白。目前公开选拔实行笔试淘汰、面试淘汰和政绩考察综合评定的方式较多。综合赛的方式，即笔试、面试和考察的分数加权相加，以总分来决定谁最终入围。课题组认为相比于综合赛，淘汰赛更具优势。因为淘汰赛“不计前嫌”，每一轮考试应试者都能重新开始竞争。而综合赛中各类考试的权重如何设定，并没有科学的计算方法，设定的权重没有任何依据，无形中给一些徇私舞弊的人提供了发挥的空间。

整个流程的分支程序如下：第一，科学设置职位数量和门槛。现在各地的公开选拔工作中职务分析还相当粗放，并没有对每个职位进行工作描述，也没有编写职务说明书，导致缺乏所要选拔职位需要的资格和技能要求。再加上联合公选涉及范围较大，招考人数较多，因此公选干部的前期准备工作之一就是根据组织岗位需要和整个地方人力资源的具体情况设置职位数量以及资格条件，避免因为条件过高或者过低出现“报名荒”或“扎堆”等职位报名不均衡的现象。

第二，制定方案，发布信息。公开选拔党政领导干部是一件严肃的工作，所以政府必须有一套科学的方案，方案内容应该包括公选的背景、原因、精神、职位数量、职位要求、招考程序等内容;方案应该在招考开始前，提前三个月通过电视广播报纸等新闻媒体，及时详细地向社会公众公布。

第三，报名、提名，并进行资格审查，并淘汰不合格人员。报名数量较少的岗位可以取消公选，提名应该坚持提名责任制，“谁提名，谁负责”，资格审查不是衡量水平、能力，而是审核报名者是不是符合岗位规定的基本资历条件。例如学历、工作经验是否符合职位要求。

第四，分类进行基本技能测试。这已经成为一种相对成熟的公选模式，具體方法就是将公选职位按照岗位性质和特点进行分类，然后再行组织分类笔试、分类面试。基本技能测试主要包括笔试和面试，是考核干部素质相对客观的途径。考核后，组织考试的单位一方面按比例淘汰部分人员，另一方面要及时对考生的成绩进行公布，并进行存档以方便今后积累笔试方面的经验教训。

第五，差额确定考察对象。差额确定的考察对象人数已经相对减少，下面要进行的是组织考察程序，因为诸如考生的口碑和生活作风等问题，通过笔试和面试是无法考核的。根据前面课题组设置的和职业指标，组织可对考察对象进行考核。首先考核考生作为公务员的综合素养，即按照德能勤绩廉的一般指标，运用民意测评、履历调查、信用度考核等方法对被考察者实施考察，按比例淘汰人员并对结果进行公示和分析;其次，根据职业指标的内容，组织对胜出者进行领导特质测评和岗位适应性评估，进而考核被考核者是否胜任领导岗位以及胜任目标领导岗位。进行完职业指标测试后，仍旧按比例淘汰部分人员，但是这些被淘汰人员由于已经通过了一般指标的考核，所以不会被轻易放弃，而是会进入下一轮公选的后备干部库，即这些人员在下一轮公选中将直接参与职业指标测试。

第六，党委（党组）差额票决，胜出者进入岗位见习期，经过一段时间的见习考核，方可正式办理任职手续。实行试用期制度，就是规定公开选拔的科级领导干部任职一年后经考核不胜任的，免去职务，按任前职级安排工作。在见习期内，组织可以通过换届考核、年度考核等渠道，定期不定期进行跟踪考核和民意测评，及时跟踪了解公选上来的干部的工作表现和工作实绩，及时发现问题加以纠正。

探索领导干部公选成本控制的良方

合理界定适用公选的范围。公开选拔作为选拔党政领导干部的辅助性手段，要发挥其优势，就不能被滥用，为此公选必须确定一个较为合理的范围。就职位层次而言，公选一般不应高于正厅级;就任官制度而言，公选与委任制较为匹配;就职位特点而言，公选适宜于选拔非常规职位，如紧缺人才、年轻干部、少数民族干部等;就选拔对象的范围一般适用在省内选拔，部分有实际需要的职位可以扩大到国内选拔。

广泛推动联合公选的模式。联合公选，就是在一定范围内，由某一级别牵头组织本级和下级进行联合选拔党政领导干部的公选模式。该模式因有效整合了公选组织资源、降低了公选工作成本、提高了公选效率，故在很多发达地区被付诸实施。当前实施联合公选的范围还较为有限，牵头的一般是地市级政府，联合公选的成本优势还没有得到充分体现;为此，今后应该积极探索由省政府牵头，省、市、县、乡（镇）上下协调开展公开选拔的模式以降低公选成本。

综合利用开发公选的结果。公选的成本相对较高，还有一个原因就是公选的潜在效益没有被充分挖掘。如选拔结束后“出局者”往往被“遗忘”，致使选拔成果得不到充分运用，造成资源浪费，为此，应加强对落选人才的跟踪和备案，让前期工作的成果得以持续利用。尤其要加强对一般指标测试通过而最终未胜出人员的利用，每次公开选拔做到使用一批、储备一批。当前有的地方政府已经推行了类似的制度，如任职资格制度。具体方法就是先统一组织理论考试，考试结果将在三年内有效，并作为任职的基本条件;随后领导职位出现空缺时，直接可以从前期储备干部中进行差额考察。

党政领导干部的公开选拔大势所趋，它的广泛运用和推行反映出中国民主政治的进步;但是如何将这一方法科学地运用需要具体技术和相关配套制度的辅助。笔者根据调研和科学研究，初步探讨了当代中国党政领导干部公开选拔的标准流程和指标设置，并对其成本控制提出了自己的一些建议，希望可以对公开选拔制度的发展与进步起到一定作用。

（作者分别为九江职业大学副教授，安阳师范学院政法系讲师;本文系江西省高校党建研究项目“新形势下高校加强学习型、服务型、创新型党组织建设问题研究”阶段性成果，课题编号：JXGXDJKT.YB-201336）

责编 /韩露（实习）