盛小芳（湖南商学院 国际交流处 长沙，湖南 410205）



现代公共休闲供给的新渠道
——第三部门公共休闲供给的国际经验分析及启示

盛小芳
（湖南商学院 国际交流处 长沙，湖南 410205）

《国民旅游休闲纲要2013～2020》的颁布显示出我国实现全民休闲的决心，但目前的现状是休闲供给远不能满足休闲需求的增长。我国公共休闲供给主要通过政府部门和商业部门两个渠道。本文引入介绍第三部门这个新渠道，不仅是理论研究纵深化的需要，也是为政府决策提供科学依据。通过分析国外第三部门在公共休闲供给发展中的地位和作用，说明第三部门对于实现全民休闲的重要性和必要性，并就推动第三部门在我国公共休闲领域的发展提出建议。

第三部门；公共休闲供给；新渠道；志愿机构；公益信托，社会企业

国务院办公厅2013年颁布《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》，标志着我国迈入以国家为主导的国民休闲时代［1］。这个时代的基本特征之一是提供着眼于“大多数人”的、涵盖领域和幅度宽泛的休闲，以满足百姓逐步多样的休闲需求。向“大多数人”提供休闲设施和休闲服务，促进公众生活质量的改善，全民共享社会发展和进步的成果，是我党执政为民的体现。

中国经济的迅速发展，百姓收入增长，促成了休闲需求不断增加、逐步多样，但目前的现状是增长的休闲需求和有限的休闲供给形成明显的供不应求的矛盾，休闲供给的发展远远落后于休闲需求的增长。同时还有一部分人，因为经济原因、个体原因、时间原因等等，享受休闲的机会非常少，如低收入或无收入群体、残疾人群体等，但他们也有休闲的需要和权利。因此在这样的时代背景下探讨如何丰富休闲供给，实现全民均有休闲机会，具有非常重要的现实意义。

休闲的供给主要通过三个渠道实现，政府部门、商业部门和第三部门（Third sector）。现在我国休闲供给渠道主要是商业部门和政府部门。中国旅游研究院编写的《中国休闲发展年度报告2013～2014》中提到目前国内休闲的主要供给是通过政府和市场，没有提到第三部门［2］。说明我国第三部门在休闲供给领域的发展处于滞后状态。我国休闲的基础设施和公共供给不足，有些学者认为政府要承担起更多的公共服务职责，市场要承担起更多的商业职能［3］。本文认为，政府系统和市场系统都有自身局限，第三部门可以弥补二者的缺陷和填补二者的空白。因此科学发展第三部门、发挥其在公共休闲供给中的作用在当前尤为重要。而最近（2015年5月5日）国务院转发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》 （以下简称为《意见》），亦明确表示要“逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系”，因为对于“满足人民群众精神文化和体育健身需求具有重要意义”。

本文将分析国外第三部门在公共休闲供给发展中的构成、地位和起到的作用，说明第三部门对于实现全民休闲的重要性和必要性，并就推动第三部门在我国公共休闲领域的发展提出建议。

一、第三部门在休闲领域中的构成

第三部门的机构或组织形式各异，特征多样，本质上区别于商业部门和公共（政府）部门。表1列出了政府部门、商业部门和第三部门之间的主要区别。

表1　　三个部门的区别

第三部门在休闲领域涉及很广，具体体现为四种类型：志愿机构，公益信托，社会企业和商业公司中作为职员福利的休闲提供。

志愿机构是第三部门中最大的构成，其主要是由志愿者来运营，最本质的设立原因是相同的兴趣爱好。一般志愿机构的工作人员不拿薪水，也有些志愿机构的大部分工作人员为付薪职员，但因为其非盈利性，这种机构在国际上仍认为是属于第三部门，比如著名的国际奥林匹克运动委员会。

公益信托机构的设立是为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益。在欧美，各级政府通过合同的形式向公益信托机构购买服务，向居民递送各种各样的社区公共休闲服务和管理。政府的职能是宏观管理，公益信托机构则是具体的组织者和运行者，两者之间是良好的合作伙伴关系。

社会企业的特点是充分运用商业战略追求最大程度的改善人类和环境条件，而不是追求利润最大化。社会企业的出现也是非盈利机构面对财务压力和政治环境变化作出适应性调整的产物。因为非盈利机构数量的不断增加，造成彼此之间产生竞争，带来收入的压力，尤其在金融危机的背景下，因此发展成为社会企业在某种程度上是一些非赢利机构解决这些问题的积极选择。

商业企业中作为员工福利的休闲供给，也称为“工余康乐”。近年来这种休闲供给演变成比较综合的“员工保健服务”，同时公司内部的健身设施也逐渐开始有偿对外开放。考虑到“工余康乐”在第三部门中占的比例较小，影响有限，本文的论述以前三种类型为主，略去对这种类型的讨论。

二、第三部门在休闲供给中的广度和深度

1.志愿组织

休闲领域，志愿组织的规模涵盖只有数人的小型俱乐部，到大型全国性甚至全球性组织。著名的世界休闲组织（World Leisure Organization）、国际旅游组织（International TourismOrganization）、民间艺术国家组织（International Organization Für Volkskunst） 等等，而地方性的体育俱乐部、红酒俱乐部等聚集了有相同乐趣的人，闲暇时间从事自己热爱的活动。从这个方面看，志愿活动，因为其需要占用人们的休闲时间，本身也可认为是一种休闲活动。

在欧美，志愿组织在公共休闲供给中的影响和作用非常大，以致曾有评论家认为“志愿组织是休闲供给发展的血液”。志愿组织分布在休闲供给的各个领域，包括体育、艺术、文化遗产和物质遗产、环境保护、青少年活动等等。比如根据统计，英国有超过一半的成年人加入了休闲相关的志愿组织［4］。而在澳大利亚、荷兰、瑞典，有超过40%的成年人都有参与志愿活动，参与的范围很广；丹麦、芬兰、德国和卢森堡的成年人参与性也比较高，有超过30%［5］。其中体育是许多国家人们参与志愿活动的主要原因之一。欧洲的体育俱乐部中86%的人员为志愿者，英国有580万成年志愿者参与了体育相关的志愿活动，每年总共奉献了12亿小时［5］。而在德国，体育俱乐部在大众体育供给方面有不可替代的作用［6］。

有些国家，如南非，政府资助的休闲活动非常少，其主要的休闲相关服务和活动都是由志愿部门提供。

2.公益信托

在公共休闲供给领域，公益信托也是非常普遍的一种方式。一般来说，公益信托机构的责任之一是受政府委托分配其某一特定基金，资助当地的志愿组织或志愿活动，展开相关休闲供给活动；另外一个责任是管理当地的公共休闲资产，如休闲体育中心、公园、文化遗产等。据统计，英格兰和威尔士总共就有168500个公益信托机构［7］。而欧美非常普遍的艺术委员会（Arts Council）就是公益信托机构，和当地政府是委托合作关系，负责对当地艺术机构的管理和服务，以及对当地居民的艺术提供。

3.社会企业

在最近的二十年中，社会企业在欧洲和美国快速发展，是地方政府部门递送公共服务的一种新发展的重要媒介。地方政府寻求第三方合作，以消减其在公共服务方面的直接支出。而社会企业在获得政府支持后，能为民众提供同等的、甚至更高质量、更有创造性的公共服务。有些学者称之为协同效应或合作优势［8］［9］。

美国政府投入广泛的资源以支持社会企业的创立和发展。前克林顿政府领导的“事业社区项目”大力支持社会企业的发展，取得了明显成效。而奥巴马政府通过社会创新基金和许多大型的慈善基金支持了大量的社会企业。英国各级政府和社会企业展开全面合作。统计结果显示，在休闲、体育、艺术和文化板块，英国社会企业2013年的营业额年增长率高达90.7%，总营业额高达2亿英镑。这些机构成长迅速，最快的年增长率达到3039%，排名前5位的公司增长率都在1000%以上［10］。比较典型的如格林威治休闲有限公司（GLL）。这家公司管理着超过70家公共休闲中心，和超过20家的地方政府建立合作关系。更因为其“始终充满热情的提供大众消费得起的休闲和健身设施，致力于鼓励更广泛的人群参与到体育健身中来，全力以赴为大众服务以提高生活质量”，在2010年被评为英国“首相大社会奖”。GLL因其突出的跨领域合作能力，成为政府递送公共服务的成功典范。

三、第三部门在推动公共休闲供给的发展过程中的地位和作用

1.是社会公共休闲供给系统结构中的重要一元

一直以来，公共休闲供给系统是以政府系统供给为主。但实践证明，政府会因自身的局限性而发生失灵。而市场系统则主要针对私人消费品。第三部门作为休闲供给系统中的重要一员，运用得当，能适时弥补二者的缺陷，三者可互为补充。

第三部门的休闲供给能补充政府部门和商业部门的休闲供给，是因为：其一，在推动公共休闲的发展过程中更能实现“社会包容”。相比而言第三部门能吸引更多不同层次的人加入参与管理或服务递送工作，因而也更懂其所要服务顾客的需求。

其二，可以提供政府难以全面顾及的、某些特定人群的休闲需要，如残疾人、老年人、青少年、失业人群等。普及休闲，让特定人群同样享受休闲的机会和权利，有助于我们解决社会发展中的失衡问题，让社会成员都能分享经济发展的成果，构建和谐社会。

其三，提供的休闲类服务和管理，不仅能给社会，而且对参与者本人都能带来益处。一个非常重要的好处就是有助于增加“社会资本”。休闲领域的社会参与和志愿活动对于保持社会资本发挥了非常重要的作用。如2010年的一个泛欧调研显示，71%的受访者认为体育志愿活动“增加了社会凝聚力和参与性”，61%的人认为“对当地社会有益”，还有其他认为“增加不同年纪群体之间的互动沟通”、“对身体健康有益”等［4］。普特南认为，公民参与第三部门活动能提高社区改善公共利益的效率［11］。而泰勒认为休闲志愿活动能带来经济和社会双重效益，不仅能提供高性价比的服务，而且能强化民众的积极参与意识［7］。

2.在推动公共休闲供给的发展过程中的独特优势

其一，是吸引和整合各种资源的重要途径。政府部门是公共休闲供给的主导者，但毕竟其人力、财力、智力的有限性，难以提供让全部社会公众满意的公共产品。第三部门因为其独立性、民间性和公益性，具有吸引和整合各类社会资源甚至是国际资源用于公共休闲产品和服务供给的互补优势。

其二，公共部门因为其决策过程的复杂性和政治性，相比而言比较规避风险。而第三部门，因其相对独立性，对于风险有更灵活、更适应、更有弹性的应对方法。如英国的休闲和健身业持续增长，2013年其市场价值达38.6亿英镑，主要原因是越来越多的休闲和健身机构是由社会企业管理［12］。

其三，第三部门能通过创新出既合乎道德、又更具有社会可持续发展性或满足“缝隙”市场需要的产品和服务，使自己走在市场发展的前列，保持竞争力。第三部门相对的自主性对于促成这一优势起了重要的作用。这种将商业思维与社会使命相结合的新模式，将有力地推动公共休闲供给的发展。

同时，第三部门因为充分使用志愿者，并吸引到相关专业人士参与，所以在其运营过程中可以大量节约成本。因而能以更少的投入提供同等或更好的公共休闲服务。

3.公共休闲供给系统中是政府部门的承接者与合作者

第三部门和政府部门的关系非常重要。第三部门作为休闲产品和服务的提供者，其产出改进，尤其是社会服务递送的改进，是第三部门和政府合作的核心。

政府和第三部门的关系在公共休闲供给领域主要分为两类：增补类和互补类。“增补类关系”一般认为在市场需求异化程度较高的情况下较常见。因为市场需求的多样化，政府的公共供给很难满足所有人的需要，因此第三部门的公共服务和产品递送能填补政府供给的缝隙。不同的市场异化程度不同，比如美国市场比日本市场的需求更多样化，则当地政府对第三部门的依赖性更高。“互补类关系”则强调政府部门和第三部门之间的伙伴关系或合同关系。政府通过签订合同的方式把公共产品和服务的递送外包给第三部门，其成本要低于自己直接递送。Coase认为如果政府部门直接递送，则将机构庞大，管理成本过高，且人力成本也高于第三部门或商业部门，因此不如外包［13］。而第三部门相比商业部门，其运营动机和运营目标更有优势，被普遍认为在竞争政府合同时更有竞争力［14］［15］。事实也是如此。“公共产品理论”和“交易成本理论”共同解释了为什么政府部门和第三部门会缔结合作合约，形成互补类的伙伴关系。

政府部门和第三部门的关系并非一成不变，而是随着需要不断变化的。比如在美国19世纪末期和20世纪初期，因为工业化进程和移民潮，两者之间的关系以“增补性”为主，第三部门主动提供各种社会产品和社会服务。第二次世界大战之后，政府部门为满足增长的社会需求，又为避免扩展机构导致官僚主义，和第三部门发展了“互补性”的亲密关系。且随着政府部门缩减开支的趋势，其和第三部门的合作关系越来越紧密。在英国，两者的关系发展也是类似的趋势。

四、总结与建议

由于历史原因，休闲的发展在我国起步较晚，休闲需求和休闲供给之间的差距非常大。《国民旅游休闲纲要（2013～2020）》的颁布实施，全民休闲概念的提及，标志着由国家主导的国民休闲计划已经启动。全民休闲本质上要求每个公民都有休闲的权利和机会。在这种情况下，仅凭政府有限的人力和物力已经远不能实现这个目标，同时有可能产生低效率、浪费、财政压力等问题，因此需要积极寻找改革的替代性策略。政府和第三部门在组织特点上的互补，有利于二者建立广泛的合作关系。第三部门擅长于充分获取民间资源，有更进取的态度和创新能力，提供丰富的休闲产品和服务，满足不同人群的多元化需求；第三部门根植于民众的特性和“社会包容”的使命，能帮助提高国民的休闲意识，转变观念，倡导健康休闲。第三部门的蓬勃发展推进大众休闲的普及，也有利于促进休闲产业的发展，二者之间形成良性循环。因此，在这个大背景下，政府与第三部门之间建立积极的关系，有其可能性和必要性，也有利于全民休闲的尽快实现和可持续发展。

我国公共休闲供给虽然已经取得很大的进步，但仍是一个极不平衡的领域，阶层、性别、收入、年龄等都是阻碍休闲为全民所享的因素。要克服这些因素，正如岳经纶指出的，中国的社会政策要重视第三部门在福利提供上的参与［16］。而从丰富公共休闲供给，提高公共服务效能的角度：中共十八届三中全会提出要“加大政府购买公共服务力度”，《纲要》强调“政府购买要突出公共性和公益性，建立自下而上、以需定供的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接”，这些顶层声音都可视为借政府转变职能契机，发展第三部门的良机。在休闲供给这一领域，本文建议：

（1）逐步构建休闲供给主体的多元化体系，政府、第三部门和商业部门具有不同的作用机制和领域，互相配合，相得益彰。这个多元化供应体系的建立不应期望一蹴而就，也不能停滞不前。

（2）公共休闲供给的多主体格局因条件变化而调整。从对国外公共休闲供给的分析可见，政府部门和第三部门在公共休闲供给中的作用和相互关系不是一成不变的，应根据当时当地的历史和传统、具体的政治经济体制、组织能力及其他现实条件和限制因素，选择合适的多元主体格局。我国目前在这方面有一些探索，借鉴欧美的实践，可以有如下一些思路：其一，鼓励第三部门根据民众偏好，积极提供创新性的、消费得起的休闲产品和服务；其二，创造条件，实现政府供给休闲产品向第三部门的转移；其三，探索政府和第三部门在体育、艺术等休闲方面的多方式合作。

（3）政府支持和政策激励，完善法律法规以规范运作是第三部门在公共休闲供给领域健康发展的必要条件。

（4）逐步建立健全针对第三部门机构的监督评估机制，保证供给制度和过程的公开透明和有效监督。

（5）推动学术界对公共休闲领域中，我国政府与第三部门之间的关系、第三部门运作与发展的相关法律法规完善、第三部门机构的评估与监督等方面深入探讨、展开研究。

［1］ 高舜礼.休闲的时代特征与学界担当 ［N］.中国旅游报，2013.

［2］ 黄璜，等.中国休闲发展年度报告2013～2014［R］.中国旅游研究院，2014.

［3］ 伍策，韩雅洁.专访：中国网独家解读《中国休闲年度报告》［N］.中国网，2014.

［4］ GHK.Volunteering in the European Union［R］.http://ec. europa.eu/citizenship/pdf/doc1018_en.pdf.2010.

［5］ Sport England.Sports volunteering in England［R］.http: //www.sportengland.org/volunteering-in-england.pdf.2003.

［6］Breuer，C.and Wicker，P.Sports clubs in Germany［M］. German Sports University，Cologne.2008.

［7］Peter Taylor，Torkildsen's Sport and Leisure Managemen［J］. Routledge，2012.

［8］Clark，M.and Stewart，J.Partnership and the management of co-operation［M］.Birmingham:University of Birmingham，the Institute of Local Government Studies.1997.

［9］Richard Simmons.Harnessing social enterprise for local public services，the case of new leisure trusts in the UK［J］. Public Policy and Administration.2008，23（7）.

［10］The RBSSE100 quarterly data report，quarter 2 2014，sector focus:leisure，sports，arts and culture［R］.https://se100. net/data/report-july-2014.2014.

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12］Claudia Cahalane.Social enterprises give leisure and fitness industry an oomph［N］.The Guardian.2013.

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［15］Steinberg，R.Economic theories of non-profit organizations ［A］.W.W.Powell and R.Steinberg（ed.）.The non-profit sector:a research handbook，2nd edn［C］.New Haven，Yale University Press.2006.

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（责任编辑：罗蕾）

New Channels of Public Leisure Provision—Third Sector’s
International Experience on Public Leisure Provision and Implications

Sheng Xiao-fang
（Hunan University of Commerce，Changsha，Hunan 410205）

Outline of National Tourism and Leisure，published in year 2013，reveals the resolution of China’s plan to realize national leisure，while the current condition is that leisure provision is far less than the increase of leisure demand.In China，public leisure is mainly provided by government sector and commercial sector，while lack of the third sector.This paper tries to introduce and analyze the role that the third sector has played during the development of public leisure provision in foreign countries to illustrate the importance and necessity of the third sector for the realization of national leisure.And some recommendations are followed on how to promote the development of the third sector in China’s public leisure provision.

third sector；public leisure provision；new channel；voluntary organizations；charitable trusts；social enterprises

F59

A

1008-2107（2015）06-0082-05

2015-08-25

本文为2012年教育部人文社会科学青年基金项目“公共休闲的供给方式及评估方法研究：国际经验与政策建议”部分成果。项目。编号：12YJC630167。本文感谢中国国家留学基金委的支持，感谢加州大学河滨分校（University of California，Riverside）理念与社会研究中心（Center for Ideas and Society）的支持。

盛小芳（1979—），女，湖南益阳人，英国谢菲尔德大学硕士学位，湖南商学院国际交流处讲师，研究方向：休闲管理。