刘知博 石培基

摘要：新中国成立以来，国家土地征收政策随社会经济发展状况以及土地资源使用情况而不断调整。被征地农民补偿安置制度作为土地征收政策的重要方面，也在不断进行改革。纵观中国60多年被征地农民补偿安置制度变迁，可以看出，被征地农民补偿安置具有明显路径依赖性，并且一般发生在社会经济制度的重大变迁之后。因此，对被征地农民补偿安置制度变迁的研究有助于为新形势下被征地农民补偿安置提供借鉴。随着社会经济的不断发展，被征地农民补偿安置制度设计应是在保障被征地农民生活水平不降低和长远生计有保障以及保障社会经济发展用地的原则下，由中央政府统一负责，顶层设计，科学研究，合理制定的兼顾农民、用地单位、政府利益的公平、公正、合理、高效的制度。

关键词：土地管理；制度变迁；评述；被征地农民；补偿安置

1.问题的提出

土地是农业生产中最基础的生产要素之一，对农民来说，是最重要的保障机制。土地可以为农民提供就业机会、生活来源以及增值收益，并且，为后代提供继承权。但是，随着国内经济的快速发展，城镇化率迅速提高，城市建设盲目扩张，大量土地被占用，许多农民被迫失去生产资料。如何妥善安置数量巨大的被征地人口，保障其生活水平不降低和长远生计有保障，已经越发成为学术界与政府关注的焦点。中共十八届三中全会上通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。可以看出，国家对于完善被征地农民补偿安置制度的原则性规定已较明确，但补偿安置制度究竟应如何改革，尚未提出明确方案。

建国以来，我国被征地农民补偿安置制度的变革都发生在某重大历史事件之后，主要标志是某法律或法规的出台，且具有十分明显的路径依赖性。因此，对于我国历史时期被征地农民补偿安置制度的研究有利于为下一步被征地农民补偿安置制度设计提供思路。

2.被征地农民补偿安置制度变迁

自1949年建国以来，农村土地制度、土地征收制度、被征地农民补偿安置制度随国家体制和经济社会发展状况而做出调整。因此，在不同时期，被征地农民补偿安置制度是不同的。国家农村土地制度以及被征地农民补偿安置政策的调整，对于被征地农民的补偿安置产生重大影响。被征地农民补偿安置制度变迁主要经过以下几个阶段：

2.1计划经济时期（1949-1981）

新中国成立后，经过农村土地改革，在农村，农民个人拥有土地和财产的所有权。国家征用的是农民私有土地，对于被征地农民的生产和生活都做出了妥善安置的规定。1956年，社会主义改造基本完成，生产资料所有制性质发生了根本变化，国家随之对被征地农民的补偿安置政策进行调整。尤其是对于先安置、再征地政策的明确规定，弥补了因先征地后安置而造成的用地单位征地后忽视被征地农民利益的现象。

2.2市场经济改革时期

国家从1978年十一届三中全会之后，于1982年出台《国家建设征用土地条例》，使征地补偿安置制度更加适应经济体制改革。直到1997年，在16年的时间里，被征地农民的补偿安置工作基本上是一致的。但是，在1986年，全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，并对被征地农民安置工作做主规定。第一次，被征地农民的安置工作上升到了法律层面。

1982年，国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，此条例是在1978年，党的基本路线转为以经济建设为中心、农村实行家庭联产承包责任制的宏观社会背景下出台的。这是第三次颁布的国家建设征用土地的政策文件，无论从政策的深度、广度还是内容上均有大幅度增加。新条例中最大的改变是安置补助费的提出、安置形式多样化以及管理行政主体级别的提高，这都促进被征地农民补偿安置工作更加多样化和制度化。

19世纪80年代中期及90年代初期掀起的两次“圈地热”导致耕地面积锐减，被征地农民数量急剧上升。但国家为适应市场经济体制改革，对被征地农民补偿安置制度进行了重要修改，造成被征地农民安置制度的规定大为简化，地方政府和征地单位对被征地农民的安置责任大幅度弱化和简化了。在随后出现的第三次圈地浪潮中，被征地农民只得到了有限的土地补偿费和安置补助费，沦为了“种田无地，就业无岗，社保无份”的失地农民。

2.3市场经济快速发展时期

为保障被征地农民的合法权益，维护被征地农民的利益，国家颁布一系列法规、条例对被征地农民补偿安置进行规定。这些规定中都对被征地农民补偿安置进行更加全面的规定，对被征地农民给予妥善安置，被征地農民补偿安置又回到国家负责的层面。但是，这一时期的补偿安置以货币补偿的方式为主，补偿手段单一。在经济发展较快的地区，如上海、西安、青岛等，都开始尝试多元化补偿安置方式，以完善被征地农民补偿安置制度，保障被征地农民合法权益。

3.结论与讨论

在城市化进程不断加快的今天，我们首先必须清楚的认识到，农民土地被征收是城市扩张所带来的必然后果之一，农民土地被征收是经济快速发展进程的必然产物。欧美等发达资本主义国家的经验证明，城市化必然带来征地数量的增加。

其次，征地规模的增加不是必然造成城市贫民窟以及被征地农民生活水平下降的原因。通过研究发现，在征地规模较大、人地关系紧张的时期，被征地农民的生活水平依然没有降低，从中我们可以看出，较好的补偿安置制度设计对于被征地农民权益保障具有重要意义。

第三，如何设计合理的补偿安置制度，是现阶段所应考虑的重点。被征地农民补偿安置制度并没有被当作一项重要的改革来开展，也没有具体的设计原则，实施方案。这就不可避免的造成了诸如补偿标准较低、补偿程序不完善、被征地农民对于征地有抵触情绪等问题。

因此，现阶段的制度设计应是由中央政府统一负责，顶层设计，科学研究，合理制定的兼顾农民、用地单位、政府利益的公平、公正、合理、高效的制度。各地制度可以不统一，但保障社会经济发展用地、保障被征地农民权益的基本原则不能不同。

随着改革的不断深化，土地制度的改革越发成为改革的重点和难点。被征地农民补偿安置制度作为土地征收制度改革的一个重要方面，需要合理分配各权利主体的利益，需要更加重视。因此，在改革中应重新审视当前被征地农民补偿安置制度，对其进行更加科学规范的顶层设计，使其更加公平合理。（作者单位：西北师范大学地理与环境科学学院）

参考文献：

[1]鲍海君，吴次芳. 论失地农民社会保障体系建设[J]. 管理世界，2002，10：37-42.

[2]姚士谋，陆大道，陈振光，李昌峰，王聪，吴建楠. 顺应我国国情条件的城镇化问题的严峻思考[J]. 经济地理，2012，05：1-6.

[3]丛旭文. 中国失地农民社会保障问题研究[D].吉林大学，2013.