袁昌利 马晓琴 吕欣

[摘要]近年来国家财政政府采购项目资金的投入迅速增加，加强政府采购审计监督，对推进政府采购公开、透明，提高资金使用效率具有十分重要的意义。公安机关是政府的重要职能部门，在公安机关开展政府采购审计具有较强的代表性作用。介于此，课题组选择《公安机关政府采购审计初探》课题，从审计重点关注的人、财、物入手，以工程建设、货物及服务采购等领域的事前、事中的监督为重点研究领域，从理论研讨的视角，针对可能容易滋生腐败的源头性问题，研究防范和治理新思路，探索审计事前监督新措施，以此充分发挥审计监督职能，把经济权力关进制度笼子，促进公安审计部门在“保廉洁、强管理、出效益、促发展”等方面发挥建设性作用。

[关键词]政府采购；审计监督；公安机关

[ DOI] 10. 13939/j. cnki. zgsc. 2015. 26. 080

政府采购制度是从源头上预防和治理腐败、加强党风廉政建设的有效途径，是深化财政改革、强化财政支出管理的重要制度，是营造良好市场环境、实现国家对国民经济宏观调控的重要手段。政府采购审计以采购预算、计划审批与执行情况为重点，突显对采购预算、采购方式、采购程序、采购政策贯彻执行及效率效果等方面进行经常性的监督。

近年来，随着公安科技化、现代化、规范化的发展，公安机关政府采购项目的数量以及投入资金呈逐年上升趋势，政府采购涵盖的范围逐年加大，专业性要求逐年增强，这些都客观上加大了公安机关政府采购审计监督工作的强度和难度。公安机关政府采购审计是公安内审工作的新领域，是部门预算执行审计的重要内容，是对部门预算执行审计的深化和延伸。通过开展对政府采购项目开展事前、事中审计监督，将审计关口前移，能够避免传统预算执行审计，能促进经济管理规范，项目廉洁，合理保障公安工作目标的实现。

1、公安机关政府采购现状

公安机关政府采购项目具有自身的一些特点。一是政府采购的总体体量较大，公安机关作为政府特殊职能部门，其人员编制数占国家公务员队伍的30%以上，随着公安队伍的整体素战斗力和现代化水平的全面提升，政府采购的项目数量及金额不断增加。二是政府采购涵盖的范围广，1万元以上的货物、服务、工程均纳入了政府采购范围，均要通过政府采购程序完成采购。三是专业性、保密性要求高。

根据公安政府采购项目的特点，主要采取的是分散采购与集中采购相结合，政府集中采购与部门集中采购相结合，通行的采购流程由采购单位向警保部门提出采购申请，警保部门对采购申请进行审核，核实内容包括资金来源、采购方式、分包方式、采购预算等，审核无误后，向财政申报政府采购计划，按照财政下达的采购计划，由采购单位会同警保部门或委托的招标代理机构制作招标文件，并依据《中华人民共和国政府采购法》和公安内部采购相关要求实施采购，完成合同签订，待验收合格后付款（工程项目需结算审计）。

2、把控关键节点提升资金使用效率

（1）审计的主要内容包括：一是对采购项目列入单位年度装备建设计划和部门经费预算情况，列入政府采购预算及财政部门核定经费预算情况，临时项目的立项和资金审批情况，技术项目经过专家论证情况进行监督。二是对项目采购方式的确定，投标单位资格限定、评标办法、成交原则、招标文件的制定等情况进行监督。三是对不同采购方式下评标、定标、项目供应商的确定等情况进行监督。四是对签订的项目采购合同的合法、完整、合理性及符合项目采购活动纪要等情况进行情况监督。五是对采购合同执行、验收等情况进行监督。六是对项目采购活动运行结果的效益进行监督。

（2）项目的需求论证。审计部门对于专业技术领域项目，要求建设单位邀请专业领域专家对项目需求任务书进行论证，既为项目在技术领先、实战运用、集约融合、成本节约、资源共享方面提供技术支撑，又在预防和及时制止重复建设和重复投资方面发挥了作用。

（3）招标文件审核。招标文件既是供应商编制投标文件的依据，又是采购人与中标商签订合同的基础，招标文件编制质量的好坏，直接影响整个招标工作的进度和成败，在整个政府采购过程中起着至关重要的作用。一是强化对采购方式监督严格执行《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招投标法》等相关法律法规，对满足公开招标条件的项目应招尽招，严格控制以涉密为由规避公开招标，严格控制以升级改造为由规避公开招标，对项目的配套性、一致性要求进行严格审查，严格控制单一来源（直接发包）采购方式，对项目供应商的“唯一性”进行严格审查，保证了项目建设、采购方式的充分竞争性；二是评分细则审核，尽量保证竞标商在同等条件下的最低价中标，在企业资质条件方面，重点查看其设置的条件是否具有竞争性，杜绝倾向性、排他性的条款设置；三是最高限价审核，有效提高资金使用效率。审计部门要求建设单位多家询价，询价数量达到三家以上，并将询价结果体现在招标文件的最高限价中。对限价明显偏高不合理的，征询专家意见以及对限价编制的规范、合理性的判断进行审核。

（4）招标现场监督。招标现场监督重点把握：一是评标专家的抽取环节监督；二是评标现场的监督。特别是有业主代表作为评标专家参与评标的时候，重点防止出现业主代表发表倾向性、歧视性的言论，引导其他评委做出有违公开、公平、公正原则的判断。同时，对投标人的相关情况进行密切关注，对有违反招投标规定的行为及时提出并制止，防止出现围标、串标嫌疑的情况发生。

待签合同审核。在合同审核中注重六个方面：一是坚持合同内容的完整性。合同内容必须完整，合同约定的工作范围和内容与投标文件必须相符，不能偷工减料。审计部门严格对照招标文件、投标文件，承诺函等资料，特别是对优惠承诺是否在合同中落实进行审核；二是坚持合同与招投标文件的一致性。审核合同价款是否与中标通知书、谈判成交金额一致。工程的计价原则是否与招投标文件一致，变更所涉及工程价格的计价原则、工程变更程序和确认方式是否与招投标文件一致；三是坚持支付方式的明确性。合同中对质保金预留比例、工程款结算方式、预付款的金额、比例及支付时间、进度款支付方式等进行明确；四是坚持售后服务的可控性。要求合同约定细致、清晰，比如主要设备厂商的售后服务、培训承诺是集成商承诺还是原厂服务要约定清楚，是否有保修期外设备价格及售后服务报价单的约定，以预防保修期后的服务价格奇高；五是合同条款的公平性。对于一些关键性条款显失公平的及时提出修改意见；六是明确违约责任条款，以确保合同得以有效履行。

（5）结算审计。结算审计中重点关注两方面：一是合同变更部分的变更理由是否充分，变更是否依照法定程序履行了相关手续，工程签证是否真实、合法、有效；二是对工程量和重要设备坚持实地逐项核实、清点，做到量实价准，从而保证了项目结算审计的客观公正性。

3、公安政府采购审计监督存在的问题

规避招标时有发生。采购单位临时安排的采购项目，有些采购单位有意无意地不按规定预先提出采购计划，而是事当临头责怪采购程序烦琐，或以部门工作受到影响为由规避招标，使审计部门左右为难，导致双方的工作都难以开展。

采购单位采取化整为零或者以涉密项目为由不采取公开招标方式。通常将大宗货物采购进行分散购买，用其他采购方式代替公开招标；或者以涉密、升级改造等为由规避公开招标，而采用单一来源（直接发包）采购方式。

调研不充分，政府采购预算编制简单粗糙，限价制定不合理。政府采购预算编制不够认真，随意性很大，主要表现在：一是对采购项目不进行科学认证，不进行充分的市场调研，致使采购预算过高；二是对采购的商品未作明确具体说明，导致缺乏可操作性，影响采购的效率。

招标文件中设置倾向性、排他性条款。采购单位在采购过程中设置门槛条件，倾向性加分条件排斥潜在投标人，导致采购过程竞争不充分造成资金浪费。

4、公安政府采购审计监督前瞻

经过数代公安审计人艰辛努力，公安审计工作取得了卓越成绩，但综观公安审计现状和公安队伍正规化建设面临的形式，公安审计监督挑战与机遇并存。在今后一个时期，保持和促进公安政府采购审计工作开展的首要任务是转变审计观念，求实创新。

树立服务理念，积极营造良好审计环境。良好的内部审计环境需要各层级公安机关共同营造创建。审计部门要通过积极争取党委支持、加强与国家审计互通等形式，加大审计宗旨是帮助被审计单位规范采购程序，规避风险的宣传力度，通过宣传发动和服务职能体现以及审计成果效应，争取理解和配合，变被动接受为主动应审。同时，公安内审部门要处理好“监督与服务、规范与效能、预防与查处”的三大关系，积极发挥审计保健医生作用，对在审计过程中发现的问题，及时与相关部门进行沟通，并提出可操作性意见建议，帮助被审计单位解决问题。

进一步加强公安审计信息化建设，充分发挥信息化手段对公安审计工作规范化、专业化、标准化和智能化建设的重要作用，切实提高审计工作的实战能力和专业水平。适应大数据、云计算的信息时代要求，充分利用公安信息化和审计信息化建设的现有成果，高效整合信息资源，强化信息安全保障，实现本级内部财务、后勤等部门信息资源横向共享、关联运用，避免重复建设，提高财政资金使用效益。

全国公安机关大力推进基础信息化建设，必将迎来新一轮信息化建设高潮。进一步深化信息化项目审计工作，重点加强对信息化建设项目的成本、价格、效益、安全的审计，牢牢抓住招标文件、项目预算、待签合同、项目验收和项目结算等重点，关注变更环节和隐蔽工程，掌握主动、提前介入、全程跟踪，最大限度压缩腐败空间，提高资金使用效益，防范项目建设风险。