张大福

(福建师范大学福清分校，福建 福清 350300)

高等教育的快速发展使得高等学校的办学规模和办学模式都发生了巨大的变化，高校由原来的以财政拨款模式变为多方筹措办学资金，独立自主办学，科研和服务社会的功能也日趋多元化。为了保证学校教育教学工作的正常运转，降低学校管理中的各种风险，防止腐败现象的发生，必须建立一套行之有效的高校内部控制制度，因此，研究高校内部控制具有理论价值和现实的意义。

一、加强高校内部控制的重要意义

(一)高校内部控制的基本涵义

高校内部控制是指为了保证教学、科研以及相关工作的正常运转，保证高校经济活动合法合规、资产的安全完整和有效运用，以及会计信息和其他相关信息的真实、完整；是控制各种风险，提高公共服务的效率和效果，在高校内部采取的一系列相互联系，相互制约的制度、措施和方法的总称；是一个能实现自我检查、自我调整和自我制约的系统。高校内部控制的目标是发现和纠正错误，防止各种腐败行为的发生，实现高校发展规划目标，提高学校管理水平和效益。高校内部控制的基本内容包括经济责任制、会计委派制、内部监督、预算控制、资产控制、成本控制、工程项目、采购与付款等层面的内部控制。

(二)加强高校内部控制的重要意义

单位内部控制是单位经济活动自我调节和自我约束的内在机制，有助于预防职务犯罪，降低审计风险，提高审计效率和效果；有助于强化组织内部管理，推动建立先进的管理制度，进而完善治理结构，强化内部约束机制，优化会计信息质量；有助于帮助实现单位的组织目标，提高管理效率；有助于人员分工和协作，可将不同部门、岗位、层次的业务活动结合起来，确定关键岗位和人员，进而推行轮岗等措施；有助于进行工作流程的梳理进行节点控制，防范业务流程和资料传递过程的脱节问题，提高管理效率；有助于推行项目风险评估和结果考评，防范财务风险等，在管理的中枢神经中具有重要的作用，它的健全与否是单位经济活动成败的关键，其意义十分重大。

二、高校内部控制现状及问题分析

随着我国教育体制不断深化改革，高等教育事业发展迅猛。高校为了满足发展的需求，扩大招生规模，扩建校区。高校扩张引发资金短缺和办学资源的不足，部分高校向银行贷款以缓解资金困难，其面临的财务风险也日益凸显。近年来，高校招生舞弊、教授学术不端、基建干部落马、对外合作创收项目收入与支出失控等问题频发，不断被媒体曝光，为高校蒙上教育腐败的阴霾，究其原因是多方面的，其中一个重要的原因就是高校风险管理意识淡薄，内部控制存在诸多问题。

(一)学校管理层对内部控制认识出现偏差，防范风险意识淡薄

由于国家暂时没有专门针对高校的内部控制制度，同时高校是事业单位习惯于接受上级的指令性任务，造成领导层认为内部控制是企业的事情，很多高校没有建立，即使有也不健全；同时高校的业务涵盖面广，拓展到教学、科研、招生、产业化等方方面面，风险和复杂性大大增强；有的内部控制制度内容陈旧，形同虚设，不适应学校新发展；有的制度责任不明确，产生刚性不强，约束力弱化；有的教职员工不了解内部控制等造成内部控制执行不力。这种认识上的误区和业务的复杂性弱化了管理人员职责、淡化了职业操守、浅化了内部控制管理，内部控制失效最终产生经济和财务问题导致国家蒙受损失。

(二)学校内部授权制度不明，权力使用失控，出现管理的盲区

在高校的规模扩张和内涵建设过程中，贯穿于教学、科研、社会服务和文化传承全过程的财务活动催生了很多新的矛盾，如：没有建立健全大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的集体研究、专家论证与技术咨询相结合的议事决策机制；各院系各部门在采购、对外承包、责任经营管理、出租出借等的经济活动的决策、执行和监督没有相互分离，出现“一言堂”和一个人包办的现象；原有的内部控制制度与新业务不配套、流程不顺畅，在项目计划、项目风险评估和验收等控制节点产生错位等，出现管理上的盲区，诸多因素导致内部控制流于形式、失于监管、隐藏风险。

(三)学校财务制度不够健全，无法保证会计资料的真实和完整

由于内部控制制度与现实情况相脱离或相背离；部分高校的领导人对内部控制陷入认识上的误区，没有形成一把手工程，重视程度不高，一直以来将财务定位为帐房的算帐先生，弱化了内部控制功能；对不相容职务未实行分离，授权审批控制不到位、预算管理失控、绩效考评失平等现象频出；财务人员的素质参差不齐、单位的财务文化氛围淡薄等造成内部控制无章可循或有章不循等，内部控制执行不力、不到位，操作性差。这些问题导致同一经济业务在不同时间受理的处理口径不一致或不同的经办人员受理处理的口径也不一致，对财经政策的严肃性进行挑战、对单位的公信力造成冲击、也影响了会计资料的真实和完整，内部控制实施效果大打折扣。

(四)财务预算、资金收支公开程度不高，审计监督不到位

内部审计监督作用的发挥在于其独立性和权威性，但是目前高校的内审工作不尽理想，究其原因：一是内部审计独立性不强，二是内部审计工作内容和范围狭窄，三是对内部审计的管理功能认识不够，导致内部审计难以发挥其应有的监督作用和管理功能。在这公开和监督不到位的情况下，很多经济业务实行个案处理，如在经费列支口径的把握、收入分成比例的划分、预算下达标准的确定等出现“裙带”关系和会哭的孩子有奶喝等怪现象，折射出公开、公平的缺失，挫伤了单位和部门的积极性和主动性，影响财经政策的有效实施，直接原因还是内部控制的失控。

(五)学校内部控制信息沟通和协同能力较弱，没有形成联动机制

一个完善的信息与沟通系统是高校内部控制的重要条件，但是目前高校在信息沟通与协同方面存在着雷声大雨声小的状况，想法、提法、讲法多，但真正执行起来没有声息。信息与沟通系统不畅造成管理层不能充分地了解和掌握学校的发展状况和存在的问题、员工也没有收到有效的内部控制信息，出现问题和矛盾时各部门各自为政，从本位主义出发、工作以自我为中心、没有换位思考，出现扯皮和推萎现象，造成战斗力低下、资源浪费，贻误发展良机。这些管理事项、管理方法和管理结果不透明、信息沟通不充分、反馈不及时、缺乏举报投诉制度等，都为腐败和职务犯罪提供了可能。

(六)学校内部控制评价标准难以确定，考核重结果忽视过程教育

内部控制是一个管理活动，是制度、流程和经济业务的有机体，但由于高校的产品是“人才”，注重的是长效的社会效益和社会服务的育人工程，量化考核指标不好确立，给考评带来难度；领导重结果忽视过程，为了迎合或达到某种目的，绕过或越过内控现象不断，特别针对学校规划、项目投资、绩效管理等重大决策，缺乏评估、论证或民主集中制，一旦决策失误或偏离实际，则学校风险和财务安全面临挑战。以上现象主要是受传统理财观的影响，长期以来对内部控制不重视造成制度不健全、观念淡薄、措施不力等，给内部控制管理带来困惑。

三、加强高校内部控制的应对策略

内部控制过程要重点解决内部控制制度有没有、对不对、做没做等问题，出现相同错误、重复错误就要关注内部控制的设计问题，及时纠偏，确保内部控制工作有序、正常运行。

(一)树立内控意识，加强内控环境建设，坚持真正的一把手工程

各级各单位主要领导对内部控制工作的重视和支持程度是内部控制管理工作成败的关键，《行政事业单位内部控制规范(试行)》第六条明确规定单位领导班子对内部控制的建立健全和有效实施负责，这就要求单位一把手负责建立有效的内部控制体系。首先是领导干部要学习内部控制相关知识，认识内部控制的重要性，梳理内控意识，从领导层首先重视内部控制工作；二是加强内控环境建设，在整个组织内倡导控制意识，增强教职员工的主人翁意识，从思想上重视内控，行动上约束自己，形成一种良好的内部控制文化氛围；三是建立健全内部控制制度，规范治理结构、规范议事规则、明确授权和分权，做好顶层设计，确保学校各项经济活动都在制度的控制下有效、健康的运行。

(二)设立内部控制协调职能部门，使各院系能真正参与协同管理

内部控制涉及到与经济业务相关的部门、单位、个人的切身利益，其所隐藏的问题和矛盾很多，应该建立内部控制的协调部门，建议挂靠在审计部门或财经工作小组。协调部门应注重做好沟通工作，营造正常的信息沟通渠道，可以发挥校园信息网络中心平台作用对教务、财务、自动化办公系统等信息资源进行有效整合，做到资源共享与对接,使数据采集与处理过程是公开过程、监督过程、也是评价过程；应注重协调工作，建立常规性协调机制，如财经工作小组的月例会等着重解决内部控制中存在的问题和矛盾，形成机制营造相关部门和人员共同参与讨论与解决问题，激发其积极性和主动性；应注重约束工作，定期或不定期对内部控制落实情况进行检查，以增加约束性和严肃性，形成震慑力。

(三)全面梳理管控思路，创新内部控制管理模式，关注薄弱环节

要全面梳理管控思路, 构建风险控制模块：内部控制的目的是防范职业风险，有效实现组织目标，因此，按全面风险管理型内部控制的思路与要求, 依托原有的一系列管理制度、惯例和做法,进行全面梳理，针对业务特点和内控要求有针对性进行分模块管理，注重不同模块间相对独立的同时又要注意关联性，为内部控制的有效实行保驾护航。要强化节点控制：内控节点是在管理中起到重要作用的关键环节，也是薄弱环节，也是容易产生错误和舞弊的环节，是着重点，具体来说，建议关注以下几个控制点：强化预算管理工作与其他业务的对接；注重授权体系的建立，用制度授权；要细化和优化业务流程，制定工作流程关注例外原则；不断完善干部任期经济责任审计制度等。

(四)设立总会计师制度，负责学校内部经济活动的风险定期评估

高校要设置总会计师，要推举有能力、有旺盛的精力、各方面都能接受的总会计师，负责内部控制的权威领导，牵头加强内部控制建设、加强绩效考评设计与实施、落实经济责任制、进行目标或项目管理等，以提升管理水准。专业人员管理专业技能，注重风险评估，通过对权力的搜索和识别，摸清权利种类，对各岗位的权利进行评估，找出薄弱环节有针对性地进行充实；对关键权利的行使进行痕迹跟踪管理，以增强透明度；对于流程进行评估以确保其顺畅、高效和有效；对于信息公开进行评估是否有效公开、及时公开；对于制度评估其与实际工作的密切度、针对性、有效性，是否接地气等。风险评估有利于强化责任意识、岗位意识、规范意识、效率意识，有利于提升以法治校意识。

(五)确立内部控制重点，实行关键岗位业务人员的教育和轮岗制度

做好内部控制工作要强化和重视“关口”意识，要梳理流程和环节确定重要岗位和人员，做好重点管理，制定相关操作规程和公布相应的权利清单，严格执行不相容职务相分离和相互牵制制度等，实行阳光操作；要加强重点岗位人员的业务培训，提高操作水准和政策水平，以提升服务技能，同时更要重视加强职业道德教育，树立良好的职业操守，保持良好和平和的心态对待金钱、权利和地位，在他律的同时增强自律能力；要制定轮岗制度，对关键岗位人员和部门负责人进行定期的轮岗，在防范风险的同时培养换位思考的能力和多岗位锻炼的机会，在轮岗的同时辅以绩效考评，以促使新人在新的岗位上有所创新。

(六)建立学校组织机构层级经济责任制，加强内部控制的执行力度

要建立层级经济责任制，从制度上明确岗位的责任、权利、义务，凡事有人负责，凡事有人监督，以确保内部控制管理的有效实施；要做好信息公开，内部控制要做到制度透明、会计透明、指标透明，只有制度、规则、流程和数据公开透明了，才能起正面的激励、修正作用和引导作用，对腐败分子才具有震摄力。要建立及强化内部控制监督，针对不同流程和不同的控制节点，采取定期和不定期的方式，注重内部控制的过程控制、薄弱环节及容易造成损失的失控点进行监督，以增强执行力；要加强高校内部控制的评价和激励机制，对执行中发现的不足或薄弱环节进行整改，使内部控制更切合实际、更接地气，同时对内部控制执行好、效果好的单位和个人进行奖励，树立标杆、以点带面，从正面引导，形成合力，催生正能量以推动内部控制工作的有效运行。

高校内部控制能够解决制度不好、没有制度，频发各类风险等问题。通过建章立制，高校能够主动防范各类风险，约束不合法、不合规的行为，值得推广。但是，也要避免陷入误区，如，控制过多会影响业务，控制过程可能缺乏经验，控制手段缺乏与时俱进等现象。总之，高校内部控制是个永恒的课题，值得长期探索与研究。

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