回归主业主责视野下纪委监督责任的实现路径分析

2015-04-16胡卫卫陈建平郑逸芳

福建农林大学学报（哲学社会科学版） 2015年6期

胡卫卫，陈建平* ，郑逸芳

(1.福建农林大学公共管理学院;2.福建农林大学农村廉洁建设研究中心，福建福州 350002)

党的十八大以来，党和政府把反腐倡廉建设提升到前所未有的战略高度，出台了各种体制机制改革政策和反腐败的具体举措。加强党的执政能力建设，深入开展反腐倡廉，要求各级纪检机关进一步提高协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的能力。纪委是我国反腐倡廉建设的重要力量，是党内监督的专门机关，然而，纪检双重领导体制导致纪委权威性和独立性弱化，在监督的过程中并未充分发挥其功能。党的十八届三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。主业即“主管产业”，主责即“主要责任”，纪委的主业是执纪，主责是监督责任，纪委应该将监督执纪作为主业主责，避免在实际工作开展中越位、缺位、空位。“两个责任”的出台是我国纪检体制改革的重大创新，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)实施以来，全国各级纪检机关强化监督执纪问责，切实履行监督责任。聚焦主业主责是当前党风廉政建设和反腐倡廉建设大形势下的必然选择，研究纪委监督责任的实现具有重大的时代意义。作为党内专门的监察机关，纪委的主要职责就是监督执纪［1］，纪委监督责任的落实是反腐新形势下特别值得关注的问题。纪委监督责任的实现受到各种主客观因素的阻碍，研究纪委监督责任的实现困境并提出建设性建议能为纪委工作开展和纪检体制改革提供方向和启示。纪委在落实主业主责过程中面临哪些因素的影响以及制定切实可行的措施解决问题，进而提升监督责任的落实效率是本文探讨的主要内容。

一、国外监督部门实践监督责任的概况及其启示

我国在完善纪检体制，落实纪委监督责任的同时应该充分了解国外监督部门在实现监督责任方面的经验和启示。

(一)国外监督部门实践监督责任的概况

芬兰的行政监察专员公署是芬兰人的反腐“法宝”，监察专员的主要职责是监督国家官员和国家机构行为的合法性。公署充分依靠普通公民，任何公民可以举报官员的违纪违法行为，甚至包括监狱犯人。芬兰政府各个机构都设有审查官，虽然职位“卑微”，但没有审查官的签署，政府任何决策都不受法律保护。英国奉行权力分立与制衡原则，即国家权力划分为立法权、司法权和行政权。英国政府对议会负责，议会能够对政府行政权形成很好的制约是因为议会拥有独立的监督权力并和政府拥有同等的法律地位。法国不设立专职的监察机关，但在政府的每个部都有一个专门的监察机构，监察部门在部长的直接领导下开展工作。在发生重大问题或事故后，监察部门进行专门的检查，并对有责任的人员作出处分，处分权限直至开除公职。法国监督部门的权力是非常大的，不会受其他部门过多干预。德国的反腐机构具有多元性，在议会、行政机关、司法机关设有专门的反贪污机构，还设立联邦审计员作为独立的反腐机构，不隶属任何机关。意大利的反贪高级专员工作具有很强的独立性，职责非常明确，即对行政部门的经营收入活动、预算开支和公务员执行公务情况进行监督和检查，他们有权对当事人直接进行调查取证，直接翻阅国家行政管理部门的文件和档案库。泰国成立反贪委员会，该委员会成员必须为人清廉，并得到议会的认可。反贪委员会是集体领导的决策层，以表决方式对重大事项作出决定。反贪委员会在地方和部门没有专门的监督机构，查处案件线索主要依靠群众举报，通过个人资产和负债情况申报发现“暴发户”，注重了解和收集可疑的人和事，从新闻媒体披露的丑闻中发现问题。

(二)国外监督部门实践监督责任对我国的启示

国外部分监督机构隶属于政府，我国纪委是隶属于党的体系，虽然隶属不同体系有所差异，但为我国纪检体制改革特别是纪委监督责任的落实提供借鉴意义。(1)监督权的独立性。我国纪委作为党内专门的监督机关，其监督权力受到同级党委的制约，特别是对纪委班子人事、财政等的限制。监督权独立使得在行使职权的时候不受条件的束缚，如芬兰的行政监察专员公署，法国的监察部门在部长的直接领导下开展工作。(2)监督权的权威性。权力受限很难保证监督责任落实，意大利的反贪高级专员可以直接对当事人进行调查取证。我国纪委只有强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制，提升监督权权威性才能有效改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。(3)依靠公众参与。从各国监督实践来看，以监督部门为中心，形成公民参与的监督网络，走群众路线是监督责任落实的可靠保证。

二、纪委监督责任落实的现状及其影响因素探析

(一)纪委监督责任落实的现状

自《决定》实施以来，全国各级纪检机关强化监督执纪问责，对典型问题查处情况进行通报，不断改进工作方法，提高主动发现案件线索和查办案件的工作能力。调整各级纪检监察机关职能定位，加强对重点部门、岗位、环节的廉政风险防控并对干部任用前进行廉政审核。各级党委深刻认识到回归主业主责的重要性，不断推进“两个责任”层层落实，通过深入推进“三转”来深化纪检体制改革，为纪委监督责任的落实提供内生动力。不少地方明晰“责任清单”，如成都通过《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见(试行)》的办法，理清50项党委主体责任和16项纪委的监督责任［2］。海南出台“两个责任”清单，其中，纪委领导班子责任14项，纪委书记责任5项，纪委班子成员4项和其他纪检监察干部责任4项。聚焦主责专于监督，精于主业严格执纪，提升我国反腐倡廉建设的成效，但是目前在聚焦“主业主责”，落实纪委监督责任的同时仍然存在一些问题［3］。

据报道，一名省级纪检组长向记者反映:“一名中层干部顶风违纪，我们坚决查了，个别厅领导先是找我说情，后来还在党组会上甩脸色、发脾气。主体责任要落实好，这种情况就不会发生。”［4］同级党委的权力干扰使得纪委监督受阻，很多纪检工作人员反映，纪委开展工作要和党组书记事前商定。纪检体制自身的缺陷导致纪检部门职能定位出现偏差。纪委监督责任的落实受到多方面因素的制约，责任意识不到位，责权不对等，责任考评体系不健全等都会影响到纪委监督责任的有效落实。

(二)纪委监督责任落实的影响因素探析

1.责任意识不到位。《决定》中特别突出“两个责任”的概念，根本原因是目前党委和纪委存在着责任意识缺位现象。党是一切工作的领导核心，但是在传统的党风廉政建设中，党委只是领导者，并不是落实党风廉政建设责任制的推动者和执行者。一些党组成员甚至认为，反腐倡廉是纪检部门的责任。主体责任意识不到位导致反腐工作中纪委和同级党委不能形成反腐合力。纪检部门由于受到现形体制的束缚，监督责任意识弱化甚至缺失［5］。必须明确落实党委的主体责任是党风廉政建设成效的决定性因素。打造廉洁政治生态是党委的分内之事，增强主体意识、责任担当意识和自觉监督意识是前提。纪检工作的特殊性导致工作开展的艰巨性，纪委成员之所以出现不敢监督，对监督力不从心，乐于从事其他业务，就是未能明确认识到监督执纪问责是党章赋予的使命和责任。

2.责权不对等。李克强总理提出“有权不可任性”的著名论断，将权力关在制度的笼子里，让权力在阳光下运行。行政体制改革和经济体制改革相适应才能够产生最佳的社会效益。自改革开放以来，我国特别重视经济发展，经济体制改革成效显著，而行政体制改革遇到诸多难解的问题，我国依然是一个“大政府、小社会”的国家，政府权力过大依然是制约我国纪检体制改革的一大障碍。我国实行行政首长负责制，纪检部门监督执纪会受到权力的干扰，党政一把手权力过于集中使得纪检机制并不能得到很好的贯彻执行。中国官场讲求论资排辈，从纪委书记的排名地位中我们可以看出，纪委书记只是同级党委中的常委，排名相对靠后，纪检部门的“任重权轻”必然造成监督的薄弱环节甚至留下监督的“真空”。在查处同级党政干部中只有轻微的处分权并没有实质性的惩戒权［6］，权力受限造成纪委在履行职能过程中，无法发挥其全部作用。

3.责任考评体系不健全。自绩效管理引进政府治理领域以来已经取得非常好的效果，健全的责任考核体系能够激励干部职工积极性和创造性，推动机关上下形成主动抓、配合抓、全力抓的工作格局。对纪委的考核主体主要是同级党委，为了能够获得一个非常好的绩效，纪委成员在履行职能过程中往往会受到同级党委的干扰。每年的责任考评基本是安排在年底，考核工作较为仓促，考评主要以定性为主，指标量化所占比重较小。考核指标的设置应该科学合理，对纪委来讲，权重最大的指标应该是监督执纪。多数纪委在考核内容上并没有突出主责这个指标，由于缺乏考核标准会导致纪委工作偏离主业主责。在传统的考核上往往流于形式，使得考核结果缺乏科学性，不能够真正发挥作用。

4.法制不健全。纪委监督责任的落实需要依托一个良好的法制环境，法律意识薄弱，人治思想大于法治思想是我国一直以来面临的主要问题。法制是制度实施的可靠保障，法制的残缺影响制度的执行，导致制度运行成本增加，效率损失。《中国共产党章程》和《中华人民共和国行政监察法》虽然对纪检机关的产生方式给予说明，但对纪检机关在履行监督职能时的具体权力并没有明确的规定，法制的缺陷导致纪检机关在参与重大决策中只不过是出席某些会议，对于被监督的同级党政干部并没有直接的制约权。在腐败案件的查处过程中，法律并没有赋予纪检监察机关相应的配套权力，如没有法律赋予的冻结、查封嫌疑人物品、财产和限制人身自由的强制权。《中华人民共和国公务员法》中虽然对我国公务员的人事有明文规定，但是没有考虑到纪检部门的工作特殊性，这样容易导致纪委在开展工作过程中因受到行政部门的约束而有后顾之忧。从各国的反腐实践来看，制定行之有效的“反腐败法”是防治腐败的有效举措，我国目前并没有专门的权力高度集中的“反腐败法”。通过高度权威的“反腐败法”赋予纪检部门强有力的权力才能保证监督执纪的顺利开展。

5.利益集团的干扰。阿克顿说:“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。”［7］公共权力如果不加以节制容易导致公共权力异化为私人权力，进而导致“寻租”的出现，而利益集团是造成“寻租”现象发生的主要原因。我国是一个人情大国，关系网是影响纪检工作的重大因素。“塌方式腐败”越来越严重，有些政府职能部门为了部门利益不惜任何代价通过游说、受贿等方式贿赂纪检部门的领导和工作人员。在金钱、权力、地位等利益的干扰下，部分纪检相关人员经受不住诱惑不去认真履行监督责任甚至成为有些职能部门的保护伞。据媒体报道，近几年来落马的官员中不少曾担任不同级别的纪委书记，包括金道铭、王华元等［8］。有些职能部门为了逃避责任或者把解决不了的问题交给纪检部门，纪检部门成为政府部门的“护身符”。在这种情况下，纪检领导部门为了扩张权力包揽所有的事项，为纪检机关干部“寻租”埋下隐患。

三、回归主业主责视野下纪委监督责任的实现路径

按照党章的规定，纪检监察工作的主要内容是维护党的章程和党内其他法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党委会加强党风建设和组织协调反腐败工作，这是纪检监察工作的主责主业。在完善纪检双重领导体制的要求下，通过加强队伍建设，健全法制，构建纪检部门绩效考核指标体系等方式提升纪检监察机关的权威性和独立性，各级纪检监察机关要聚焦中心任务，明确职责定位，做到不越位和不错位，保证监督责任能够很好地贯彻落实［9］。

(一)增强责任意识，形成反腐合力

在聚焦主责、聚力主业，种好“责任田”、架好“高压线”、把好“执纪关”的同时，还要积极争取和联合各方力量，共同促进“两个责任”的有效落实。严格落实纪委的监督责任，关键是得到党委领导的支持，必须协调好党委主体责任和纪委监督责任的关系。党委不仅是党风廉政建设和反腐倡廉的领导者，更是推动者和执行者，认真领会“一岗双责”的要求，通过专项检查等方式使得党风廉政建设工作接上“地气”［10］。纪检部门在监督执纪的过程中，遇到政府职能部门的抵制或者同级党委干部的甩脸色等情况，原因就是党委没有意识到自身主体责任。纪委在党工委、上级纪委的双重领导和有力支持下，进一步厘清职责、理顺工作体制机制，才能更好地解决履职过程中的具体困难和实际问题。工作体制机制的理顺需要构建完善的责任体系，以改革创新的精神持续改进，要根据不同领域、不同地区的实际情况制定具体的指导性意见。主体责任是前提，监督责任是保障，“两个责任”之间是相辅相成的关系，履行好监督责任对保障党组主体责任的全面落实尤为重要。

(二)健全纪委责任考评体系

绩效考核制度在我国企业和政府逐步推广并取得独特的效果，但是在纪律检查机关很是鲜见。在新形势和新任务的大背景下，各级纪检机关要结合实际，深入探索应用于纪检机关的绩效考核体系。部门衡量纪检机关监督责任是否有效落实在很大程度上取决于有没有一个健全的绩效考核体系。在考核指标构建中应该围绕着主业主责的原则，突出监督执纪的权重设计。考核对象要分序列，针对纪委不同的工作部门设计不同的考核制度。按照“自查－实地考核－考核单位互评－领导考核－综合评定”步骤，综合平时检查、年终考核和加减分情况，确定考核结果，分等次给予奖励，对不达标单位，扣发津贴、通报批评，并追究责任人责任，真正做到督促“看样子的”，约束“做样子的”，激励“真干事的”。建立一套科学、符合实际、能规范操作的适用于纪检干部的公务员绩效考评体系，做到客观、公正、全面地实施考评，以提高纪检监察机关办事效率。

(三)明确职责，建立学习型组织

打造一支强有力纪检干部队伍是纪委监督责任落实的关键。纪检监督是一项纪律性和专业性很强的工作，回归主业主责就要求加强对纪检队伍的技能培训。随着科技的发展，腐败越来越呈现“高科技化，高智能化”，这就对纪检工作的办案能力提出种种挑战。建立学习型组织的目的就是使纪检人员能够随着时代的变化转变传统的观念，掌握相关技能。纪委的主要职责就是监督，但是现实中存在着“专职不专”的现象，经常承担一些与监督无关的工作，造成监督检查“主业”不突出。加强队伍建设、建立学习型组织应从队伍的年龄、知识结构、专业化水平等方面进行规划设置。当今是信息时代，知识更替迅速，只要不断提升纪检队伍的思想道德素质、知识能力素质才能适应当今反腐形势，使得反腐倡廉建设取得良好效果。

(四)加强法制建设

回归主业主责，监督责任的实现需要创建一个良好的法制环境，法制建设是责任落实的重要保障。党的十八届四中全会提出依法治国，在当前的反腐倡廉建设中推进法制进程对提升纪检监察部门的权威性和独立性意义重大。目前纪检双重领导体制逐步发生一些变化，其权威性和独立性一定程度上得到提升。纪委的主要职责是监督问责，但是依然有纪委干涉政府职能部门工作开展，主要原因就是相关的规定措施没有以法律的形式固定下来。我国现行《中华人民共和国行政监察法》中应该明文规定纪检监察部门的工作职能，对越位、错位、缺位的情况要采取相应的惩罚措施。《中华人民共和国公务员法》中应对纪检监察人员有特殊的规定，其人事管理不应受同级党委部门的钳制，免除秉公执法的后顾之忧。在当前反腐形势下，我国应加快“反腐败法”的立法历程，明确纪检监察部门在整个反腐过程中的地位。加强法制建设必须建立健全法律监督和制约机制［11］，还应通过加强法制宣传教育来提升执法人员的法律意识，提高纪委人员守法的自觉性。

(五)完善公民参与机制

托克维尔曾指出:一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力、防范政治腐败的有力屏障［12］。纪委的监督责任难以落实，其中很大的一个障碍在于信息不畅，完全依靠纪委部门去监督执纪很难达到理想效果。公民参与是走向“善治”的重要一环，“网络曝光”和“网络监督”已经成为普通人民群众针对党委和政府机关改进社会管理与公共服务作风与质量的高压阀和约束工具，成为整治官场作风腐败的有力推手，成为公民参与的主要渠道［13］。纪委机关要建立一种信息渠道为公民参与提供便利，逐步形成以纪委为中心，多元主体参与的监督网络。随着我国行政体制的推进，政府权力逐步下放，公民社会逐步培育，公民参与意识提高是社会进步的体现，重视公民参与至关重要。纪委是监督机关，纪委履行职责也必须接受公众的监督。公民参与在某种程度上弥补信息不对称带来的负面影响，但是公民参与毕竟是体制外的一种举措，需要通过相关的机制加以规范约束以完善公民参与机制。

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［2］郭嘉轩，张谯星.完善反腐机制，落实责任担当——对《中共海南省委关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的意见》的解读［J］.今日海南，2014(8):3.

［3］施彩华.聚焦主责主业，强化执纪监督［J］.中国监察，2014(9):35.

［4］尹健，李志勇.部分省级纪委派驻纪检组长谈履职［EB/OL］.(2015-04-22)［2015-06-11］.http://www.ahjjjc.gov.cn/article.php?MsgId=145052.

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［7］阿克顿.自由与权力［M］.北京:商务印书馆，2001:342.

［8］孙昌銮，邹春霞.近年三名落马高官曾任省纪委书记［EB/OL］.(2015-03-24)［2015-06-11］.http://news.163.com/14/0324/03/9O2QJALO00014AED.html.

［9］任铁缨.深入推进党的纪检体制改革［J］.理论视野，2014(7):1.

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［11］邵景均.落实好党风廉政建设的主体责任［J］.中国行政管理，2014(9):1.

［12］王宜勤，陈玉珠.关于构建权力运行监督与制约长效机制的思考［J］.福建农林大学学报:哲学社会科学版，2010(1):62－66.