何芸，卢剑忧

（顺德职业技术学院，广东顺德528333）

[区域规划与发展]

经济合作区经济管理权限行政审批制度的实践分析
——以广东顺德清远（英德）经济合作区为例

何芸，卢剑忧

（顺德职业技术学院，广东顺德528333）

广东顺德清远（英德）经济合作区（“两德”合作区）作为全省第一个跨区域的经济合作区，是广东深入实施“提升珠三角、带动东西北”、“双转移”战略、创新区域合作模式、促进区域协调发展的重要举措，对实现“加快转型升级、建设幸福广东”核心任务具有示范意义。在对“两德”合作区经济管理权限行政审批制度现状分析的基础上，重点对“两德”合作区经济管理权限行政审批制度的改革实践进行理论思考，探讨合作区经济管理权限行政审批制度的走向。

经济合作区；经济管理权限；行政审批

2010年12月16日，佛山市顺德区政府与清远市英德正式签订合作协议，广东顺德清远（英德）经济合作区（以下简称：“两德”合作区）正式成立。合作协议上明确说明，以顺德区为主导，合作共建广东顺德清远（英德）经济合作区，合作年限为25年，开发建设投资规模300亿。成立四年来，“两德”合作区企图通过参考境内外行政审批制度改革的先例，对行政审批事项进行系统梳理、科学分类，大胆突破，统筹规划、优化审批程序，把握改革步骤，在合作区建立起分类科学、设置合规、结构优化、流程创新的地级市经济管理权限行政审批制度体系，解决政府职能部门既当运动员又当裁判员带来的弊端，然而在实际运作中却遭遇不能落地的状况。作为合作示范区，从发展的角度探讨合作区经济管理权限行政审批制度的走向，对“两德”合作区的持续发展具有实践意义。

一、“两德”合作区行政审批制度的现状与问题

党的十八大明确要求“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”“改进政府提供公共服务方式”“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。管委会在与两地政府部门沟通后选择了园区前期建设必须的发改、环保、规划、建管、国土等审批环节的45项行政审批事项作为第一批由管委会行使的经济管理审批事项，产生了《广东顺德清远（英德）经济合作区管理委员会实施的管理权限事项目录（第一批）》。在公布的45项权限中，27项是直接以合作区管委会名义实施的，18项是受清远市相关部门委托行使的。管理权限涵盖发改（4项）、经信（1项）、国土（12项）、规划建设（23项）、环保（5项），基本可以满足企业建设前期的行政管理服务需求。

经济事务局（审批局）在《第一批事项目录》正式发布后，于英德市英红镇服务中心设立审批服务窗口，对企业赴合作区投资需要办理的各类行政审批事项进行统一受理。审批服务窗口收到企业递交的资料后，通过内部流转的方式进行审批。然而在具体实施过程中存在部分审批、委托事项难以落地的问题，分别如下：

（一）管委会现有的行政审批事项与清远、英德目前行使的行政审批事项不能有效衔接。由于管委会的行政审批事项是从清远市或英德市的整个行政审批系统中剥离出来的部分权限，虽然审批事项在管委会，但原有的审批系统、公文行文等无法针对管委会作出相应调整。例如：环保方面，目前环保的四个模块（环评文件审批、竣工验收、排污证核发、日常监管）前三项已经交由管委会行使，但人员编制及执法权等问题无法建立执法队伍，而仅交由英德市执行，虽然合作区建立时提出了集中执法权，但未规定处罚细则导致实际上出现了“批”“管”分离。

（二）两地利益博弈导致部分行政审批无法行使。比如污染物排放总量指标占用问题未协商一致导致管委会难以就项目的环境影响评价进行审批。

（三）专业技术人员不足。管委会的人员配置有编制和数量限制，机构精简，人手缺乏。而相当部分的审批事项涉及专业领域（如建设规划、环保审批等）的知识和技能，但目前的审批岗位未能做到“一个专业配备一个审批人员”，影响行政审批的效率和质量。

二、国外行政审批体系的实践启示

为提高行政审批效率，境外许多国家和地区于20世纪70年代末80年代初进行了以“削减自身权力、放松对公民个人行为和经济行为的管制”的改革。改革的措施是：将市场机制引入到审批领域，行政审批项目减少的同时简化行政审批程序。特别是进入21世纪，电子行政审批纳入了各国政府政务发展的轨道，通过把传统行政审批流程与网络技术有效结合，实现了行政审批的自动化、网络化和科学化，极大地推动了行政审批的进程。

（一）依法确定行政审批范围和事项。例如美国，在OfficeofManagementand Budget（行政管理和预算局）中建立信息与管制事务办公室专门负责审批管理。美国根据法律法规设定审批事项，信息与管制事务办公室负责定期复查和清理现行的审批事项，对不适宜继续实行审批的事项进行研究分析后，向立法机关提出修改建议，从立法层面推动行政审批制度改革。

（二）精简审批流程。例如澳大利亚，虽然设置了审批事项，但审批手续相对简单，对私人投资项目，主要审查其对生态环境、社会生活的影响，其他方面不予审查；对政府投资项目，则既审查环境影响，也审查资金来源、构成、总额及效益等方面。

（三）电子审批。例如韩国，政府建立了“OPEN”系统，申请人只要登录政府网站，都可以随时查询关于处理民政申请、审批程序、文件审阅、流程进度等过程细节的相关实时信息，提高了政府可信度。

（四）下放审批事项。例如英国，由政府认可的中介机构（包括各类协会、商会、咨询公司等）承担了政府与企业之间的协调联系、投资审批、监管审批等环节。

（五）服务外包。例如新加坡，通过招投标将不涉密、服务性强等非核心权力事项外包给企业或者社会组织执行，如退税审核、缴交罚款等。

三、“两德”合作区行政审批制度构建的对策建议

从近几年我国行政审批制度改革的总体情况来看，激进式的、运动式的改革路径可能在短期内收到较好的效果，但不利于长远的制度建设。国外行政审批制度改革的经验也说明，决定改革的成效，不能只是考虑审批项目的取消数量、审批方式的调整，以及政府权力下放的力度，而必须从审批制度改革后带来的长远利益分析，比如市场和社会环境、经济秩序、公共产品等。

合作区的行政审批改革也不应该追求一步到位、一蹴而就，而应该立足现实，循序渐进，构建分阶段、分层次的审批制度。

在《广东顺德清远（英德）经济合作区管委会实施的管理权限事项目录（第一批）》公布后，实践中存在一些问题，经过梳理，最重要的可以归结为发改、规划、土地、建管、环保五大类。这可作为合作区行政审批制度的第一阶段，根据这个阶段的实施情况总结归纳经验，为后续的改革奠定良好的基础。在45项权限落地后，从原有梳理出的未被列入第一批目录的事项进行逐一审核，区分经济事项和非经济事项分类，确定两者的边界以确定顺德与英德的基本分工；对于可能存在的交叉与模糊事项，以及对经济活动有重要影响的社会管理审批事项，要争取授权管委会行使，在符合行政审批体制改革的方向下，减少行政审批事项，构建“监”“管”分离机制，利用IT技术提高审批效率。

（一）法规、制度先行。顺德和清远（英德）两地由于经济发展水平的不同，双方在执政理念、工作方法、服务意识等方面存在一定的差异，在推进合作区建设过程中可能会存在不同意见。因此，必须在开发前期就有关项目审批模式、管理机制、协商方式以规章制度的形式固定下来，遇到问题就按照规章制度办事，不要推托，更不要另行讨论。

（二）强化服务意识。在合作区中对于那些涉及到公众利益的项目审批，让公众尽可能参与到项目审批的全过程，包括在项目设立、项目建设及项目运作之后等调查。让社会公众全方位地参与，可以更好地了解社会公众对项目的看法，及时发现并解决项目建设对公众影响而带来的问题，提高公开性与透明性，更好地体现合作区管理机构的服务意识，也是构建合作区和谐社会的重要措施。

（三）明确审批事项与流程。在经济管理权限审批事项方面，需要把审批项目的条件罗列清楚，使审批变得客观和具有可操作性。各部门编写一本“天书”，以求“无差别审批”和“阳光审批”。“天书”中对每项审批的要件标准、流程标准和裁量标准、裁量准则的标准化操作规范都要列清楚，消灭权力的模糊地带，避免审批的主观随意性和差异性。审批流程方面，依据广东省人民政府办公厅《关于印发广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案的通知》（粤府办〔2012〕118号）中关于取消省权限内企业投资项目核准，改革企业投资项目备案制，建立高效便捷的“并联”办理流程，实行公共资源竞争性配置，强化规划体系的指引作用，深化用地审批流程改革，简化项目规划报批流程，改进环评制度，改革各类报建及验收事项管理，简化外商投资项目和企业境外投资项目核准手续，建立“指导、服务、监管”“三位一体的管理体系”的规定。除了网上及现场公布之外，在办事审批项目时必须适时告知对方审批的结果或可能等待的时间，不能当时告知的，事后必须电话跟踪回访。

（四）落实审批责任。实行审批服务责任制，确保时时有管理，事事有监督。办事单位落实专人办理，并且进行事项跟踪，由单个服务变为协同服务，保证快速办理通道真实有效。管委会通过多种形式抽查监督，使工作人员时刻接受办事群众的监督评议，使窗口办事效率、人员服务态度等得到全方位的保证。

（五）兼顾窗口审批与网络申报。要做到高效服务，就必须降低服务成本。充分利用互联网的便捷性及计算机的智能化特性，通过建立一体化服务系统，简化机构事务审批流程，理顺职能配置，合理划分和界定部门之间的事项分工，实现“一站式网上审批”。

（六）发挥中介组织作用。发挥行业协会和中介组织的作用，在实践中脱离政府行政色彩，以民主管理与服务他人为发展导向，扶植社会力量参与行政审批，从制度上减少审批过程中寻租机会，为服务对象营造一个宽松的空间。同时提高从业人员的行业素质和职业道德，以便能承担合作区赋予他们的职责。

参与文献：

[1]金勇兴.体制博弈与职能转变——温州“五大强镇”行政审批服务中心成效探析[J].体制改革,2011（9）.

[2]张锐昕.中国地方政府行政审批制度改革模式的探索及其应然走向——基于吉林省相对集中审批模式的分析[J].内蒙古社会科学(汉文版),2012（2）.

[3]曹阳等.区域合作模式与类型的分析框架研究[J].经济问题探索，2007（5）.

F29

A

1673-0046（2015）2-0174-02

2012年广东顺德清远（英德）经济合作区制度体系构建研究招标课题“合作区地级市经济管理权限行政审批制度体系”（2013-HXKF06）成果