蒙亲绒

【摘 要】 预算管理是高校科学配置资源、推进财务管理的重要管理工具，但在管理实践中并未完全发挥作用。预算松弛现象尤为严重，掩盖了高校真实的资源需求水平和财务状况，最终造成预算管理失效。通过阅读大量相关文献，结合自身高校财务工作经验，认为高校目前的分级管理体制、成本补偿机制以及与预算挂钩的绩效考评机制的不完善助长了预算松弛的发生，提出高校首先应该从“人”出发，构建预算文化，同时通过设计利益制衡制度、完善风险控制制度、引入更科学的业绩考核制度，为防范预算松弛提供制度保证，以优化高校预算管理。

【关键词】 预算松弛; 预算管理; 代理理论; 预算文化

中图分类号：F235.1  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）01-0069-03

预算管理是为实现高校战略目标，用合理方法编制的年度财务收支计划，是高校财务管理的重要内容，也是高校开展资源配置、合理控制成本的管理工具。然而，随着我国高校规模的不断扩大和事业的不断发展，预算松弛现象逐渐成为常态，造成高校预算管理未能发挥其应有的约束、监督与激励功能，不利于高校的可持续发展。因此，本文将对高校预算松弛的内涵、成因和应对策略展开研究，以期帮助高校改善预算松弛，优化预算管理，实现高校综合实力的增强。

一、高校预算松弛的内涵及特征

在我国各类组织的预算管理实践中，预算松弛是普遍存在的。对于高校而言，预算松弛就是高校实际预算水平与预期预算水平之间的差异，包括成本松弛和目标松弛。具体来说，成本松弛是预算执行者因采取某种行为造成某项任务所需资源总额高于预期值，而目标松弛是使预算实际产出总额低于预期产出值。

预算松弛是一把“双刃剑”，具有两面性。代理理论认为，预算管理实质上是一个组织上级与下级之间委托代理关系的处理和协调过程，由于上下级之间的信息不对称，若基于预算执行结果进行业绩考核，就会促使下级采取特殊行为造成预算松弛，以实现自身利益最大化，从而产生管理低效和资源浪费，不利于高校的总体发展。而权变理论认为，组织的发展面临众多不确定性因素，在管理实践中要建立一定的松弛来缓冲风险，根据所处环境和外部条件的变化而随机应变。基于权变理论，预算松弛是高校面临外界不确定性的一种缓冲，一定程度的预算松弛反而能帮助高校实现组织目标。

问题是，权变理论的观点要满足一个前提，即“一定程度”的预算松弛。但这个“度”如何衡量，是没有办法精确把握的，在实践中，预算松弛的“度”往往被预算执行者放大了，使得预算松弛的防范作用大打折扣。因此，尽管代理理论和权变理论都能解释预算松弛，但代理理论比权变理论更有能力解释我国高校预算松弛的现象。

二、高校预算松弛的驱动因素分析

（一）管理机制驱动——分级管理体制

新《高等学校财务制度》（2012）中规定“高等学校实行‘统一领导、集中管理的财务管理体制，规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理的财务管理体制”，即“政府—高校—高校内部”模式，其中，政府和高校、高校和高校内部不同二级部门（学院）之间存在广泛的委托代理关系。根据代理理论，一个组织若采取委托代理方式进行管理，由于组织不同层级的管理目标、掌握信息程度、管理技能等不同，下级人员作为“经济人”，会本能地维护自身利益，利用自身参与预算编制的机会制造预算松弛。

以W高校为例，高校一级财务机构在制定预算方案时，二级部门（学院）的受托人会提出各种预算执行的制约因素。相对于一级财务机构，二级部门（学院）的受托人更愿意站在自身部门（学院）的角度考虑问题，也更了解自身工作内容和性质。在这种立场不一致、信息不对称的情况下，下级会极尽所能地制定偏离预期水平的预算，通过这种预算松弛缓解预算执行压力，从而实现自身利益最大化。显然，这种基于“私利”的预算松弛是狭隘的，会造成资源分配不恰当，一些资源相对富裕的二级部门（学院）分配到较多资源，而真正需要资源的部门（学院）却分配较少。这种“贫富拉锯式”的资源配置最终会降低高校整体的管理水平，不利于高校实现可持续发展。

（二）动力机制驱动——成本补偿机制

所谓成本补偿，就是对某一主体在创造价值的过程中所发生的各种付现成本和机会成本进行补偿。目前，我国高校普遍实施成本补偿机制。高等教育的产出过程不同于一般物质产品，其“产品”不能通过市场价格直接补偿，更不能通过收取高额学费回收补偿，只能通过国家财政拨款或其他再分配形式给予补偿。这种本是为实现教育公平的成本补偿机制，却为高校预算松弛提供了动力机制。

预算是组织进行资源优化配置，有效控制成本的管理工具，对主要依赖于国家资助的高校来讲，预算更是取得资源的有效途径。在这种动力机制的刺激下，高校反而容易追求成本最大化而非成本最小化，违背了“勤俭办学”的发展理念。在不超过国家总体预算限额的前提下，高校倾向于制造成本松弛，即预算的资源需求量高于预期需求水平，从而通过预算取得更多的成本补偿资金。

此外，高校预算的“博弈”性质更加剧了成本松弛的程度。对于高校而言，预算编制过程本身就是一个上下级博弈的较量，二级部门（学院）通常利用自身的信息优势借口工作需要，要求追加预算经费，最终造成预算数额与实际情况相差甚远，资金使用效率大幅下降，不利于高校的长远发展。

（三）利益机制驱动——与预算挂钩的绩效考评机制

高校目前的绩效考评机制普遍都与预算执行成绩挂钩，预算执行程度高，绩效就好;预算执行程度低，绩效就差，直接影响预算执行者的个人利益。在这种绩效考评机制的驱动下，预算执行者在一开始参与制定预算时，就会与上级管理者讨价还价，将预算目标尽量压低，通过制造这种目标松弛，降低自身预算目标的实现难度，最终保护自身利益。

同样以W高校为例，假设该高校规定，为鼓励取得高水平研究成果，年终绩效考核要参考预算执行结果，如若超额完成预算，会有奖励政策。作为预算执行者，在利益的驱使下，会想方设法制定较低的预算目标，以便轻易完成目标，取得亮眼的考核业绩。这样使得管理者并不清楚预算执行者的真正业务水平，无法做到“人尽其责”，最终整个高校的管理文化就会趋于松散。

此外，管理过程中的“棘轮效应”也会加剧目标松弛。在一个组织中，上级试图根据下级过去的业绩水平建立业绩评价标准，若下级越努力，好的业绩出现的可能性就会越大，这样制定出来的标准也就越高。这种业绩评价标准随下级业绩上升而上升的趋向被形象地称为“棘轮效应”。显然，棘轮效应对组织整体发展是有利的，但却不利于预算执行者个人利益的实现。一旦预算执行者意识到他的努力将提高业绩评价的标准时，他努力的积极性就会下降，通过制造目标松弛避免完成上级制定的预算目标。

三、基于高校预算松弛的预算管理优化路径设计

（一）创建预算文化，从根本上解决“人”的因素

通过上述高校预算松弛的驱动因素分析，可以归纳出产生预算松弛的根本原因在于“人”的消极本性。因此要想解决预算松弛现象，最根本的应该是对“人”实施正向引导，植入积极、端正的预算文化。即借助企业文化来实现预算管理功能，形成一种全新的高校预算文化管理理念，以从根本上解决预算松弛问题。具体可从以下两方面入手：

1.领导走基层

预算松弛之所以存在，原因之一就是上下级之间的信息不对称，预算执行者利用自身对实践工作的了解，不同程度地“糊弄”上级，而上级由于长期居高位，加上尽快完成预算工作的心理，从而对预算松弛现象听之任之。为有效解决这一现象，高校领导首先应该从自身做起，多走基层，从而在预算制定过程的博弈中占据有利地位。

2.下级培养职业素养

产生预算松弛的根源在于“人”的消极本性。因此，对于高校来说，最迫切的就是要加强对教职工的职业素养教育与规范，正确引导教职工的工作思想和行为，形成良性预算文化。除了依赖于教职工自身拥有的职业素养之外，最关键的是要通过持续培训、宣传、管理机制等方式扩大这种正向职业素养的影响力，最终形成良好的高校预算文化。

（二）设计利益制衡制度，实现多赢

对于高校而言，上级为确保更好地经营管理而实行参与式预算，鼓励二级部门（学院）参与到预算制定的过程中。但二级部门（学院）与上级、各个二级部门（学院）之间又存在不同的利益，如何协调不同利益相关方的矛盾和冲突是高校必须面对的问题。因此，设计一个有效的利益制衡制度就显得尤为重要。

预算执行者不断制造成本松弛或目标松弛，就是想减轻自身压力，在同等条件下能轻松完成既定目标。对他们来说，这种预算目标就是一种外在强制，因此有必要将预算目标转化为预算执行者的内在动力，从而更好地将个人利益与预算目标完成度相结合。既然“人”是追求自利的，那么高校就应该遵循这种本性，以既定的预算指标为标杆，运用精神奖励和物质奖励激励预算执行者自愿、主动地完成给定的预算目标。通过这种“多劳多得”的分配机制，促使各个二级部门（学院）自愿参与到竞争之中，最终确保高校、各个二级部门（学院）均能得到利益最大化，实现多赢。

同时，高校要善于正向引导，在执行制衡制度的过程中，积极鼓励预算执行者做好本职工作，避免不同二级部门（学院）的恶性竞争，高标准完成既定的预算目标。

（三）完善风险控制制度，注重过程控制

预算松弛包括成本松弛和目标松弛，其中成本松弛是有迹可循的。针对成本松弛，高校应该加强内部控制，引入绩效审计制度。相对于企业，高校的支出要简单许多，主要是教学、科研和其他正常活动发生的资金耗费和损失。因此，要从财务审计着手，加强对费用支出的审计，保证每一笔费用支出都合理、经济。并通过定期对二级单位（学院）的绩效审计，防止预算中无关隐性成本的出现。

在实际工作中，预算松弛更易出现在预算编制和执行过程中。因此，高校应具备全局意识，建立一套针对预算编制、执行、评估、反馈的全方位控制机制，尤其重视预算编制的合理性和预算执行的有效性，做到结合实际、量化编制、持续跟进、及时反馈。真正将预算工作的每一个细微环节落实到位，加强过程控制，才能从总体上防控预算松弛。

此外，高校应该尝试建立专门针对预算松弛的风险预警机制。高校如果能做到“防患于未然”，便会大大降低过度的预算松弛给组织造成的损害。但对预算松弛“度”的衡量目前并没有可以借鉴的做法，只能是一个长期学习和探索的过程。基于此，高校应该十分重视对预算工作者的专业素质培养，增强其信息收集能力、职业判断能力和专业胜任能力，从而更好地识别预算松弛。

（四）引入更科学的业绩考核机制

为应对预算执行者的目标松弛行为，高校应该引入更加科学的业绩考核机制。具体来说，就是在实行与预算挂钩的业绩考核机制时，可以考虑增加一个考核指标，即有无预算松弛成分下超额完成预算目标的奖惩。对于预算执行者，如果超额完成一个不含预算松弛成分的预算目标所获得的激励将大于完成一个含有松弛成分的预算目标所得的激励，并配以对没有完成预算目标进行相应的惩罚，这样就能鼓励预算执行者制定不含或者少量预算松弛的预算目标，从而起到很好的正向引导作用。

同时，在设定预算目标时，可以尝试将最高标准改变为最低标准。在传统的预算制定过程中，都倾向于最高能实现的程度，并以该程度作为预算目标。这种高标准的预算目标对不同层级的预算执行者来说并非十分容易，也正因如此，预算执行者才会想方设法地制造预算松弛，降低预算目标。为解决这一问题，高校可以将预算目标设定为最低标准，即所有预算执行者都能达到的最低基本线。这个最低基本点应该来源于高校对预算执行者执行能力的了解，同时参考其他高校的数值，取平均水平。一旦预算执行者无法完成最低水平，则会面临淘汰，相反，如果达到该水平，其个人利益就会得到保证，如果超过该水平，就会得到对等的额外奖励。通过制定这种低标准预算目标，整体拉低预算执行者实现预算目标的难度，同时辅以不同层级的激励措施，在保证预算执行者个人利益的基础上，反而会刺激预算执行者付出额外的努力，获得额外的收获。

四、研究结论

通过上述分析，本文认为：预算松弛的普遍存在归咎于管理机制的缺陷和“人”的消极本性。高校当前的分级管理体制、成本补偿机制和绩效考评机制并不完善，为预算松弛的滋生提供了土壤，预算执行者基于私利的追逐造成消极本性大于积极本性，企图通过制造预算松弛，以维护自身利益。

高校当前最迫切的任务便是重视“人”的因素，通过创建良好的预算文化对预算执行者实施正向引导，与此同时，加快一系列管理体制的完善包括设计利益制衡制度、完善风险控制制度、引入更科学的绩效考评制度，以提供维护预算执行者合理权益、控制预算松弛的制度保证，最终完善预算管理工作，实现资源的合理配置和高校的长远发展。

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