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一、航空经济：新经济形态需要新经济政策

航空经济（aviation economy）是基于航空运输的激发、以速度竞争为核心行为的航空指向性的新经济形态，是社会经济生产方式、生活方式的新发展。这种新经济形态通过企业组织、产业关联和区域空间来体现从微观、中观到宏观所形成的经济活动与经济关系，其核心区从航空港（Airport）、航空城（Airport City）到航空大都市（Aerotropolis）不断扩展。航空港引发运输变革和城市经济发展的思想集中体现于McKinley Conway的著作《航空城》（1977），由卡萨达（Kasarda）教授深入发展［1］，充分引入钱德勒（Alfred D.Chandler，Jr.）的名著《看得见的手——美国企业的管理革命》（1977）中提出的“速度经济”概念。卡萨达的“第五波理论”认为，当今世界经济继由海运、河流水运、铁路、公路四次冲击波推动后，已进入主要由空运和航空枢纽推动经济发展的时代，“第五波”融合了全球化、及时生产和航空运输三种不可逆转的力量，时间是这种新经济形态的决定性竞争因素。国内研究者多称之为临空经济（airport economy），并认为临空经济区已成为中国新的经济增长点［2］，同时也有以“航空经济”为名的相关研究［3］。目前，中国航空经济已经进入提速起飞阶段。

一种新经济形态的形成与发展会逐渐推动相关区域朝更高水平的社会经济形态演进。在航空大都市时代，最具竞争力的企业与城市是那些将其产品与居民更快更有效率地连接到全球市场的企业与城市；航空是21世纪的实体网络，它利用航空港为产品与居民提供迅捷、长距离的实体连通性［4］。在这种趋势下，新经济形态发展，一方面要求各因素适应新经济形态发展的需要，遵循现代经济的充分开放与自由发展的规律；另一方面更需当地政府顺应新经济发展趋势，弥补市场缺陷，积极培育、扶持、引导，在遵循经济规律前提下，促使各要素围绕新经济形态流动与配置。例如在荷兰阿姆斯特丹市郊机场史基浦（Schiphol）建设与发展中，政府巧妙地平衡经济推动与拉动政策，既充分发挥当地地理优势，吸引了国际大公司总部和物流企业进驻，又高效实施了土地利用限制规划，促进当地航空相关产业的蓬勃发展［5］。因此，航空经济的发展，尤其是在起步阶段，政府的相关政策必不可少，这些政策已远远超出产业政策范畴，其客观要求与实际效应、作用范围都在拓展，形成对应的范围广度与作用深度，客观上形成不同的政策层级。航空经济的政策层级指推动航空经济持续、高度发展的政府政策。根据其对经济发展与经济主体不同的影响广度与作用深度而形成的政策层次与政策体系，是政府行政层级、政策作用层次与效应广度的统一。

二、创造性建构航空经济成长的区域协调空间

航空经济的区域发展政策主要指在某一区域的航空经济发展过程中，影响本区域社会经济发展水平的相关政策总和。从政策制定主体而言，主要包括国家层级的航空经济区域发展政策与地方性的航空经济发展政策，政策制定主体是国家（体现为全国人大、国务院及其各部委局）与地方政府（主要是省、直辖市、自治区）。

（一）国家层级的航空经济区域发展政策

在现代市场经济中，国家层级的航空经济区域发展政策主要在于为了纠正或“补偿市场失灵”、航空经济的区域发展支持政策以及航空经济发展的区域间协调政策。

1．“市场失灵”的补偿性政策

现实的经济发展很难是在完全竞争的市场体系中完成的，诸如垄断、外部性、公共产品、不完全信息、分配制度等因素都可能打破完全竞争市场体系，迫使市场（价格）机制缺失其正常机能，从而造成“市场失灵”。

各个区域经济禀赋、社会经济结构常存在历史与现实差异性，各要素在市场机制作用下产生区域间流动对特定区域社会经济发展产生不利趋势。从国家层级努力破除“市场失灵”对特定区域发展非均衡性的不公平现象，实行航空经济区域发展的“市场失灵”补偿性政策。

例如，国家生产力战略布局下在某一区域内具体实施的公共设施建设，各生产要素按照市场机制流动但不利于某一区域长远发展的国家补偿政策，国家环境保护战略及其实施政策，国家梯度发展与地区均衡发展战略及其实施政策，等等。

这类政策目的重在：在保障国家战略下，避免市场失灵让某区域付出过多代价，并给予补偿；消除区域经济发展过度不均衡、不公平状况，并激励某区域突出特色发展航空经济。

2.航空经济的区域发展支持政策

航空经济发展在客观上必然对该区域外充分的开放性与区域内社会经济发展的紧凑性和高度市场化提出新要求，由航空指向性链接多区域资源的流动。因此，某区域发展航空经济应得到国家层面的广泛支持、区域间的引导，获取国家层面对本地区航空经济发展的支持政策。

国家层面的支持政策可有多种体现形式。（1）在整体规划中强调突出发展航空经济。诸如设立区域性发展特区、上升为国家战略的区域性发展规划、国家性区域社会经济发展综合试验区、主体功能区战略等，国家强调在这些规划或战略中，特别突出根据本地特色发展航空经济等。例如，2012年11月国务院批复的《中原经济区规划》明确提出建设郑州航空港经济综合实验区。（2）国家同意设立航空经济综合试验区、先行区等的先行先试政策。如2013年3月国务院正式批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025年）》，郑州航空港经济综合实验区成为全国首个上升为国家战略的航空港经济发展先行区。（3）针对具体区域的财税政策、土地政策、收入政策、投资政策，重点在于体现促进航空经济快速发展成长的支持性优惠、引导、保障政策，等等。

这类政策的目的在于：在全国社会经济发展总体布局下，既保证国家发展战略顺利实施，又鼓励和支持特定区域打破常规、积极创新社会经济发展模式，以突出速度经济的航空经济发展带动区域社会经济整体快速进步。

3.航空经济发展的区域间协调政策

航空经济发展的客观内在机制需要区域之间的密切联系与合作，但区域之间、地方政府之间的利益诉求是有差异的，有时还会出现激烈矛盾。因此，不单需要区域之间、政府之间发挥主动性的密切联系，更应在中央政府及其各部门推动下协同推进，消弭摩擦，集聚合力。这样，既有区域内地方政府的内在发展动力，又有中央政府集中协同的强力作用，航空经济发展的内外动力机制才会完整统一，快速协调发展。正如国际机场委员会总干事吉滕斯女士所言：航空各部门与其他产业利益相关方以及地方政府、区域和国家政府组织的强力合作关系对充分发掘航空领域的潜力是至关重要的［6］。

在我国航空经济发展中，国家相关部门对区域间协调发展航空经济适时出台的有关政策措施，是根据航空经济发展实践及时调控、引导、协调的有效手段。例如，2011年5月中国民用航空局公布了《中国民用航空发展第十二个五年规划（2011年至2015年）》，其中在“优化运输机场布局”中，强调“全面落实《全国民用机场布局规划》。实施枢纽战略，满足综合交通一体化需求。加强珠三角、长三角、京津冀等区域机场的功能互补，促进多机场体系的形成。”这样就每一区域有重点、有步骤地引导机场布局建设，配合、促进、协调区域经济发展，航空经济发展的区域协调有了实施依据与措施，等等。

总之，国家层级的航空经济区域发展政策，重点在于国家针对特定区域强调中央政府与相关地方政府支持、引导、补偿、协调航空经济发展，消除航空经济发展的宏观障碍，建立健全宏观法律、法规、政策等制度基础，为航空经济发展营造良好的宏观环境。

（二）地方性的航空经济发展政策

航空经济发展比其他经济形态更强调发展的时空联系。在转型社会经济中，地方性的时空联系受到特定区域地方政府的严重影响。有研究认为，对苏格兰中部机场这类特大工程需要国家层面的决策框架，更需要地方相关部门面对并解决地面运输、环境、经济发展和劳动力市场转换等问题［7］。航空经济的发展离不开特定地区地方政府积极主导、引导与支持，并解决出现的新问题以适应航空经济发展。归根到底，航空经济在某区域的成长是该区域整体社会经济发展的要求与结果。尤其是在航空经济培育期和起步期，地方政府的相关政策是增大区域内航空经济发展内在动力的强势来源。

从政策的功能性而言，地方性的航空经济发展政策在国家大政方针指导下，大体可分为引导性政策、激励性政策、保护性政策、协调性政策；并将国家的相关方针政策具体细化，创新性制定可操作性的实施细则等。与国家层级的航空经济区域发展政策的补偿、支持与协调相比，地方性的航空经济区域发展政策更注重引导、培育与激励。

引导性政策：重在明确指出发展方向，体现在地方社会经济发展规划中、政府年度中心工作计划中与地方性经济发展的法规政策条款中，特别是体现在地方性产业发展导向中。

激励性政策：重在将原则性规划、计划落实到地方政府的日常具体工作中，针对企业、个人参与地方航空经济发展给予直接或间接的利益补偿、优惠支持。例如，财税、人才、资金、信息、土地利用等各种优惠政策、公共服务绿色通道等。

保护性政策：重在扶弱、育强，营造航空经济发展的区域性环境。

协调性政策：重在降低或消除航空经济发展过程中管理部门间、区域间的发展障碍，降低市场交易成本，建立完善的航空经济发展的制度基础、协调机制。

我国已展开相关探索。2007年11月河南省政府公布《郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要》，对郑州机场为核心的航空产业经济发展进行了长期规划并逐步实施，最终国务院于2013年3月正式批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025年）》。2008年1月江苏省政府决定将航空产业发展职能划归江苏省交通厅，增设江苏省航空产业发展办公室，并在当年2月发布《关于加快航空产业发展的若干政策措施》（以下简称《措施》），6月又发布《江苏省民航“十一五”至2020年发展规划》，力求将江苏全省建设成为民航大省、民航强省，并在体制、规划和政策等方面出台了一系列新举措，《措施》从积极培育新航线、不断扩充运力、加快机场建设和发展、加强机场集疏运体系建设、加快空港产业发展、优化发展环境、加强组织领导等七个方面支持全江苏省航空产业发展，等等。2010年11月国务院、中央军委正式发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，本“意见”对深化我国低空空域管理改革作出部署。开放了低空空域，就是开放了我国的一个高科技产业，增强了航空经济的内容。各地方政府发展通用航空积极性很高，中国民航局制定相关政策支持有条件的地区发展通用航空［3］。地方政府应积极适应、配合国家有关开放政策，根据本地实际制定积极可行的创新性措施。

三、强化航空经济成长核心环境：产业发展

航空经济发展的核心在于航空产业与相关产业的持续蓬勃发展，即航空经济发展需要航空经济的核心产业、关联产业与引致产业的共同发展。因此，航空经济的产业发展政策基本立足点应在重点发展核心产业、有序培育关联产业、优化增强引致产业。

（一）重点发展航空经济核心产业的政策

核心产业的发展是区域经济发展主动力，航空经济发展的主动力同样来自于航空经济核心产业的发展。航空经济核心产业涉及航空产业的原料配给、设计制造、装配、销售、维修、回收、航空服务、技术保障、高端物流等航空产业链条各环节。因此，航空经济核心产业政策涉及面广、技术专业、针对性强，政策导向明确、管理重点突出。

不同地区具有不同资源禀赋与环境优势，不同区域发展航空经济不一定都采用类似模式或相同内容，即便是针对航空经济核心产业，不同区域也应有所侧重。在航空经济的产业发展中重点发展其核心产业，在航空经济核心产业发展中应重点发展符合本地比较优势的产业、适度超前发展具有潜在优势的核心产业。政府必须发挥因势利导作用以克服产业发展中的外部性和协调的问题，这也得到有关理论的支持［8］。因此，政府在制定和实施重点发展航空经济核心产业的政策时，不但发展航空经济核心产业的重点突出，而且在重点产业中进一步选择重点发展。

目前，为了促进和规范发展航空经济，国家先后持续出台了不同法规措施，旨在进行基础性设施建设、基础性制度建设。2012年7月国务院颁布了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，为了贯彻落实该《意见》，国务院办公厅于2013年1月发布《促进民航业发展重点工作分工方案》。为更进一步具体化，规范通用机场建设管理，保证通用机场的安全适用性，2012年6月施行了中国民用航空局发布的民航行业标准《通用机场建设规范》（MH/T5026-2012）。为加强民用机场建设监督管理，维护建设市场秩序，2013年2月施行了中国民用航空局发布的《民用机场建设管理规定》（CCAR-158-R1）。就发展通用航空而言，虽然有巨大的发展空间，针对通用航空产业链的研发制造、通航运营、客户培训、服务保障四个核心环节，政府政策仍应在重点突破上下大工夫。例如，在全面推进通用航空发展中，根据区域优势突出培育、增强其中某一环节的成长，持续扩展整个通用航空的繁荣发展。

美国在支持航空工业发展中突出重点、具有针对性。其三大类政策举措有直接支持航空工业的政策、对与航空工业相关产业的支持政策与针对其他领域的政策。这为中国发展民机产业提供了参考和借鉴［9］。有关资料显示，中国目前通用航空飞机数量在1000架左右，而美国现有23万多架。另据统计显示，截至2011年年底，中国境内注册的持有通用航空经营许可证的企业仅113家，而欧盟具有3000家。通用航空产业链将激活中国相关企业快速发展，中国的通用航空发展将是未来航空经济发展的新天地［10］。

（二）有序培育航空经济关联产业的政策

航空经济关联产业的前向联系产业是利用航空经济核心产业产品与服务的产业，航空经济后向联系产业是为航空经济核心产业提供生产资料的产业，航空经济侧向联系产业则是为航空经济核心产业提供技术、能源及其他服务的产业。航空经济关联产业自身也会形成链条即为关联产业链。根据关联产业链与航空经济核心产业链的关系，关联产业链也可分为航空经济支撑产业链和航空经济带动产业链。由于航空经济发展的特殊性，航空经济关联产业多属于知识、信息、技术和资金密集型的高端产业，如总部经济、高端旅游业、会展业等现代服务业等。此外，关联产业产品与服务主要依赖航空运输枢纽，其产品具有航空港区区位偏好的高时效性、高附加值，也包括高科技制造业、现代农业，等等。

航空经济关联产业内容丰富，覆盖面广，与特定区域社会经济发展紧密相连。促进航空经济关联产业发展的政策既要有针对性，也要照顾航空经济发展全局，在短时间内难以全面提升各环节实力。因此，航空经济关联产业发展政策应做到：

1.政策目标：强调产业联系关联度，围绕核心产业，面向未来、全面发展、重点提升。

2.政策内容：对于所处行业的专业性，政策针对性强，但整体又有较大覆盖面。统一原则在于强化与航空经济发展的关系，增强其实力、影响力。根据不同关联度，制定与航空经济发展的联动关系政策，实行优先发展、优化关联、优惠支撑等。

3.政策实施：根据产业发展协调与航空经济的密切关联，梯度推进，强化关联，重点在降低产业间交易成本。

例如，2004年2月中国民用航空总局发布《关于加快发展国内航空货运若干政策措施的意见》实施20项措施。“国内航空货运放松管制的基本原则，一是发挥市场配置资源的基础性作用；二是放松管制与规范市场相结合；三是积极稳妥，分步推进；四是坚持依法行政，通过法规、规章的立改废，落实和保障相关政策措施的实施”。这种规定虽为航空经济发展中的货运而设，但在相关政策形成初期，为发展航空经济关联产业奠定了基础。再如，中国为加快通用航空发展，国务院、中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》部署了深化我国低空空域管理改革，在国家“十二五”规划纲要中，明确提出“积极推动通用航空发展”。这都为发展航空经济关联产业丰富与培育了宏观环境。

（三）优化增强航空经济引致产业的政策

航空经济引致产业属于航空经济核心产业发展的外围产业，与关联产业相比，引致产业与航空经济核心产业的关联度较低。但是，航空经济引致产业的发展是航空经济健康、持续发展所必需的。航空经济引致产业政策覆盖产业面的重点在餐饮、教育培训、金融服务等第三产业。政策的制定与实施与关联产业政策类似，关联度与产业特点各有针对性。此类政策的目标在于促进航空经济的深度发展。

航空经济引致产业繁荣发展，将会带动地方经济结构转换进入一个新的进程，经济社会结构的变革反过来又会促进航空经济发展。因此，这是一个频繁互动、不断更新经济关系具体内容的过程。航空经济引致产业政策的制定与实施，一方面需要针对性、方向性；另一方面，更需要根据经济社会关系的变革而具有灵活性、适应性和有效性。美国的经验让我们注重产业政策的有效性又不能失去产业政策的灵活性。我国民航运输产业政策的制定也要坚持有效性和灵活性［11］。

四、培植航空经济成长主体：企业发展

经济发展的主体有政府，也有居民、协会等非政府性组织，最终都离不开提供航空经济产品与服务的各类企业。航空经济的发展与繁荣及其产业发展，从根本上讲，首要的是各类企业组织的繁荣发展。只有各类企业主体充满活力，向社会提供有价值的产品与服务，适应社会经济发展需要，才能最终惠及社会，保障航空经济持续健康发展。

（一）航空经济企业组织的培育与支持政策

一个经济体持续发展的承担者是企业主体。在政策体系中突出对企业组织的培育与支持是航空经济发展政策的微观关注重点。对处于航空经济产业发展的各个环节的企业组织不但有方向性引导，更应重点支持。对航线的政策倾斜、对特定企业发展的时间和领域的财税优惠、对某些区域企业的特定计划培育、对核心产业和关联产业中企业组织的扶持政策等，都会有益于促进航空经济企业组织的成长与发展。

综合考虑中国航空经济发展水平与宏观环境，目前看来，通用航空企业的大力发展具有广阔空间，支线航空经济企业的发展亟需具体政策支持。

一些较先进国家的政策实践，对具体企业的支持政策已有可借鉴之处。例如澳大利亚历届政府对支线航空的发展都采取同样态度，即在放松管制的环境中政府有力支持不能盈利的支线航空，政府扶持项目有偏远航空服务补贴（RASS）计划、航路收费计划、远程机场安全计划（RASP）和区域机场资金计划，还有其他援助等［12］。

（二）航空经济企业发展的战略引导政策

企业组织的长期健康发展是对应区域经济发展的市场组织主体支撑。企业发展的核心动力当然来源于企业内部，而企业的发展战略决定企业的发展方向、规模与成长进程。企业组织发展的外部环境，有时也起关键作用。航空大都市的发展本身就在世界范围内加快企业与世界连接性与增强企业国际竞争力［4］。面对航空经济这种新型经济，如何保持相关企业蓬勃发展，政府有关部门的政策制定与实施就构成了相关企业发展的重要外部环境约束。在现代市场经济发展中，政府与企业的关系主要在充分发挥因势利导的作用，创造完善的市场环境进行战略引导。

例如，日本航空公司（简称日航）面对整体经营环境的根本性变化，长期实行“重国际、轻国内”的整体竞争战略，没有及时根本性调整发展思路，导致对国际环境波动异常敏感，终在2010年1月由于严重亏损而申请破产保护，成为日本历史上金融业外最大的破产案。反观全日空航空公司（简称全日空），在日航战略上犹豫不决的同时，全日空坚定不移地实施国内优先发展战略，迅速占据市场有利地位，后来者居上。实际上，这也是政府如何对企业进行战略引导的重要课题。

总体而言，根据特定区域航空经济发展趋向研究，以及不同的发展规划，政府有必要对航空经济企业发展进行重点战略引导与支持。

五、小结：新经济成长需要系统性制度创新

在全球化、技术高速发展、现代生产生活方式快速变革的当代，航空经济型构着新的经济形态，加速社会经济转型。航空经济发展过程就是新经济形态——航空经济的成长过程，航空经济成长中的政策层级试图将政府管理社会的行政层级、政策作用层次与政策效应广度有机统一，形成一定的政策层次与政策体系。以航空经济区域发展政策、航空经济产业发展政策、航空经济企业发展政策为政策效应主体与空间范围，并可分为国家层级的航空经济政策与地方层级的航空经济政策。

图1 简要图示航空经济成长中的政策层级基本内容

但是，现代市场经济发展的规律要求政府不应过多干预企业自由竞争成长，有研究也认为政策变迁与各组织变迁的关系并不确定［13］。然而，企业总是难以解决外部性、部门协调、基础设施、金融制度、法制等影响交易费用的企业外部环境问题，政府的因势利导作用就在其位，只是政府职能必须在进行社会公共管理基础上顺应市场经济规律进行不断创新转换。航空经济是新经济形态，就需要新型的政府管理，实质上，这呼唤一系列、多环节的社会经济发展与管理制度创新。

［1］Good，John Patrick.Aerotropoli:The Logic of Globalization and the Rise of Dr.John Kasarda［EB/OL］.http://pro.jpgnexus.com/assets/portfolio/writings/John_Good_Aerotropoli_Logic_of_Global ization.pdf.2007-12-18.

［2］曹允春，踪家峰.谈临空经济的建立与发展［J］.中国民航学院学报，1999，（3）:60-63.

［3］夏兴华.发展航空经济，促进产业结构调整和经济发展方式转变［J］.中国党政干部论坛，2011，（6）:4-8.

［4］Kasarda，John D..The Aerotropolis and Global Competitiveness［EB/OL］.http://www.aerotropolis.com/files/aerotropolis_global_competitiveness.2011-12-01.

［5］Wijk，Michel Van，Brattinga，Kes，Bontje，Marco A.Exploit or Protect Airport Regions from Urbanization？ Assessment of Land-use Restrictions in Amsterdam-Schiphol ［J］.European Planning Studies，February 2011，Vol.19，No.2:261-277.

［6］Gittens，Angela.The economics of airports［EB/OL］.http://media.aerosociety.com/aerospace-insight/2013/02/22/the-economics-of-airports/7806/，2012-11-29.

［7］ Lever， W.F..The Central Scotland Airport:Transport Policy-making in Scotland ［J］.Scottish Geographical Journal.Dec.2004，Vol.120（4）:327-339.

［8］林毅夫.新结构经济学［M］.北京:北京大学出版社，2012.

［9］严剑峰.美国支持航空工业发展的政策及启示［J］.中国军转民，2010，（10）:56-64.

［10］中国经济网.通用航空及其产业链发展［EB/OL］.http://www.ce.cn/aero/knowledge/201202/17/t20120217_21117444.shtml，2012-02-17.

［11］魏然，杨洪政.美国航空运输业市场结构演变及其政策启示［J］.特区经济，2012，（1）:95-98.

［12］任新惠，刘震.澳大利亚支线航空补贴政策以及对我国的启示［J］.空运商务，2010，（6）:43-48.

［13］ O'Neil，Patrick D.Krane，Dale.Policy and Organizational Change in the Federal Aviation Administration= The Ontogenesis of a High-Reliability Organization ［J］.Public Administration Review.Jan./Feb.2012，Vol.72 Issue 1:98-111.