沿海地区国家级战略规划区开发政策差异性分析

2014-12-16张继良张帅奇

区域经济评论 2014年2期

张继良张帅奇

自上海浦东新区规划建设以来，我国沿海各省市区已经有17个区域规划上升为国家级战略规划，从北到南实现了沿海地区的全覆盖。这些规划区的工业化进程差异从中期一直到后工业化时期；发展空间从陆地到海洋；所担当的角色从巩固全国性、区域性辐射带动作用到培育未来辐射带动区域；开发政策从以要素投入为主到制度创新为主。由于侧重点不一，政策导向存在显著差异。为进一步提高政策的科学性，有必要对现行政策进行系统地分析评价。

一、区域政策主要手段及文献研究进展

区域政策是国内外政府干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的区域实行倾斜，以改变现行体制机制环境下所形成的空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。区域政策通常分为经济手段、行政手段和法律手段。经济手段不仅包括利用价格、税收等杠杆间接调节区域关系，而且也包括直接采取财政、金融等方面的区域差别政策和倾斜政策。行政手段主要以政府的行政命令、行政文件、行政会议等方式出现。法律手段就是通过立法形式对区域开发活动实施强制调控。

目前，我国沿海区域开发政策是以经济手段、行政手段为主，三种手段并用的方式。主要有以下几种方式：一是经济刺激。主要通过财政、税收、金融等措施，吸引资本。最常使用的是投资补贴、税收优惠、信贷优惠、土地征用、租金补贴、贴息补贴等。二是公共投资。公共投资对于改善区域基础设施具有重要作用。如铁路、机场、高速公路等建设。三是转移支付。转移支付是财政资金在政府之间的再分配。每年由中央向各规划区定向的转移支付。四是行政许可。采取政府批准方式，准予区域开展某种某项经济活动权利。如设立海关特殊监管区、围海造田、体制机制创新等都需要政府授权。五是直接控制。直接控制主要是通过对区域的资源、环境等限制，促使区域节约资源或减少对环境的压力。这属于区域政策中与激励性工具作用相反的一个抑制性政策工具。如耕地占补平衡、节能减排等。六是立法。省级人大通过立法形式对区域开发活动实施强制调控，如颁布省级条例。

刘云中（2013）认为：目前，由于“国家战略性”区域规划实施的时间还比较短，全面评价“国家战略性”区域规划中建设项目和优惠政策效果的条件并不具备。对规划区之间的具体政策的比较鲜见。只有杨洪涛（2012）对浦东新区的支持政策的结构类型和时间分布情况进行了统计分析，发现了浦东开发开放政策从资金—功能—创新的演变特点。宣晓伟（2012）认为，实施“国家层面战略”的区域政策在地区竞争模式的压力下越来越具有碎片化的倾向。今后出台的区域规划，更应该着眼于给予地方政府更多制度创新和自主发展的权利，不制定具体政策，鼓励其先试先行，探索促进本地比较优势更好发挥的区域发展模式，削弱优惠政策和项目驱动的作用（刘云中，2012）。

二、区域类型划分

我们依据有关省市区2011年统计年鉴资料和开发政策目标，根据沿海地区国家级发展规划区域的人均GDP、城镇化水平、三次产业结构以及开发功能等差异，把规划区分为4个层次：

第一层次：上海浦东新区、滨海新区整体处于后工业化阶段（以下简称一区）。该区域是我国沿海地区开放的示范区，起着“领头羊”的作用。重点发展以生物技术、微电子技术为主导的高新技术产业和以金融、商务服务、航运为主导的现代服务业，正引领长三角和京津唐地区经济的发展，自主创新能力提升较快，正在打造成为国际上重要的区域性金融、航运中心。

第二层次：辽宁沿海产业带、山东半岛蓝色、长江三角洲、浙江海洋经济、福建海峡西岸和珠江三角洲的工业化整体进程已处于后期阶段（以下简称二区）。制造业基础雄厚，在电子信息、生物制药、海洋化工、高端装备制造业上具有明显优势，外向型经济比重高，城镇化进程也已超过60%。近年来，服务外包、物流等生产性服务业发展较快，也是外来劳动力主要需求区域，以提高产业附加值为主要特征的产业转型升级正在积极推进。

第三层次：河北沿海、黄河三角洲、江苏沿海和广西北部湾的工业化整体进程还处于中期阶段（简称三区）。该区域资源富集，承载力较强，基础设施正在完善，产业集聚尚处于形成阶段，收入水平、城镇化水平与全国平均水平相当，未来具有良好的发展潜力，担当着带动内陆相对欠发达区域发展的重任。

第四层次：舟山新区、南沙新区、横琴、海南国际旅游岛属于以航运、物流、旅游等具有功能较为单一的专业化功能的区域，服务于特色产业、特定区域的发展，其发展政策有其独特性区域（简称功能区），本文基本不进行讨论。

图1 我国沿海地区国家级战略规划区示意图

三、政策差异分析

以下主要以国家、相关省市区出台的沿海三类区域支持政策为比较对象，从对外开放、产业集聚、财政税收、投融资、人才、自主创新、体制机制和立法等方面对这些政策进行比较分析，旨在归纳总结三类区域政策的异同点。

（一）对外开放政策

沿海区域对外开放政策与其工业化进程有较强相关性。

一区对外贸易与外资利用水平达到较高水平，与其外向型经济密切相关。所提政策主张侧重于鼓励产业转型升级，提倡自主创新。重点吸引高技术产业和现代服务业跨国公司。在海关特殊监管区建设上，致力于取得自由贸易区试点资格。目前，上海自贸区实验区已经开始运转。

二区主张延伸加工贸易产业链以及大力发展服务业，特别是服务外包，期望通过政策吸引更多地跨国公司，特别是外资银行机构入驻。同时，期望区域内有更多的城市获得综合保税（港）区资格。如山东蓝色区在青岛获得综合保税区的同时，提出烟台、威海和日照建设综合保税港区的申请。

三区对外开放水平较低，对外开放方式、利用外资方式等方面政策主张比较原则，可操作性不强，与一、二类区域水平差异较大。港口更多的是承担货物进出口，与发达区域提出的中间增值环节服务功能还有差距。多数区域期望尽快取得综合保税（港）区的资格。

港口建设是沿海各区域基础设施建设的重要环节，各地本着适度超前的总原则，新建港口以及港口吞吐能力增加较多。现在存在的日趋突出问题是，各地港口进出口货物竞争激烈。

（二）产业发展

沿海各区域均把新区、开发区及园区建设作为集聚产业，壮大产业规模的重要载体，也作为区域开发政策支持的重点，出台政策相对比较细致、具体。

一区在产业引进的政策重点是高技术产业，设置较高的准入门槛，传统产业基本被挡在园区之外，同时，注重提高园区内产业自主创新能力，对园区内企业引进技术、人才、研发平台等给予较大政策支持。二区则大多采取制造业、服务业并举发展政策，对现代服务业热情更高，对节能、污染要求条件较高。一区、二区政策重点支持产业比较相似，均包括生物医药、新能源、新材料等产业。浦东重点支持陆家嘴金融集聚区和张江科技园区。天津重点加快于家堡等现代服务业聚集区和渤龙湖等企业总部经济区建设。珠三角通过实施“腾笼换鸟”政策，推动产业、劳动力的双向转移，提高了资源配置效率。

三区主要关注产业规模，期望通过发展石油炼化、精品钢材等重化工业，扩大产业集聚规模。主要政策目标吸引产业，突出园区建设和园区升级。值得一提的是江苏南北共建产业园区经验。江苏以支持推进共建园区为出发点，建立利益分享机制。鼓励支持苏南市县（市、区）、开发园区到沿海地区兴办或共建开发园区，由发达地区派员进行全方位管理。对共建园区给予专项资金奖补，对按财政规定新增增值税、所得税省留成部分，全部返还补贴给园区，有力促进产业转移。2009-2011年，沿海地区生产总值年均增长17.4%、地方一般预算收入年均增长37.6%、进出口总额年均增长16.7%，主要经济指标增幅持续高于全省平均水平。国务院发展研究中心主任李伟调研后认为，“合作共建园区，建立健全以政府推动、市场驱动为主的合作共建机制”是江苏省区域协调发展的创新举措和示范成果。

（三）财政税收

财力支持是地方政府推进区域开发的重要手段，各地普遍重视该政策的使用，重点支持基础设施、园区建设。发展阶段不同，投向有所差异，支持方式也不尽相同。

一区资金已经不是首要选题，发展环境的营造被越来越看重。财政资金主要用于重点支持高端产业发展的人才、技术以及先进设备引进、科技创新活动等。上海浦东新区自“十一五”以来，仅出台《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见》，对被支持产业技术、规模要求很高。如对享受政策支持的“大型专业广告公司，是指具有一级广告制作资质，年广告业务收入1亿元以上的企业。”

二区重点用于产业提高技术层次，产业转型兼顾完善基础设施，注重政府资金的市场化机制培育。广东计划用500亿元资金在珠三角实施的“腾笼换鸟”政策，采取现代产业代替传统产业的方式进行产业升级。

三区多以基础设施建设和产业集聚为主要政策目标，资金需求很大，政府财力压力较大。根据江苏省宏观经济研究院最新的研究报告显示，“十二五”期间江苏省沿海开发资金缺口至少在1300亿元以上。

我国税收政策决定权利在国家层面，比较稳定，对沿海地区开发活动的政策优惠有限，且三类区域基本不存在差异。只有广西北部湾经济区、福建原中央苏区使用西部大开发税收政策，优惠程度高于其他区域。按照西部地区优惠政策规定，新办的石油化工、林浆纸、冶金、电子信息工业企业，自项目取得第一笔生产经营收入起，第一年免征属于地方分享部分的企业所得税，随后年度减半征收。各地自行出台税收优惠仅限在地税范围内，把属于省级财政留成的税收部分的返还，实际上还属于财政支持。

（四）投融资平台

区域开发离不开投融资政策支持，特别是对于工业化进程相对滞后区域，显得更为重要。投融资政策也是各地开发政策的重头戏。山东省政府甚至为此专门出台2个专项文件加以推动。其他省份也已多种方式出台相关政策。

各区域对吸引金融业入驻都采取多种激励性政策措施。一区均出台支持金融业发展的政策。浦东提出建立国际金融中心，滨海也提出建立国内外大型金融企业后台服务中心的构想；二区的珠三角、海西经济区、辽宁沿海都提出要建立区域性金融中心。此外，许多区域提出组建区域开发性银行申请，但因准入标准高，目前二、三区中只有广西北部湾银行获准成立。山东、江苏采取鼓励金融机构向开发区域多贷款的激励政策。目前，为扩大信贷融资规模，各区域都在尝试抵押融资的种类较多。土地、林权、海域、海岛、船坞、知识产权抵押等。

在融资平台建设上，沿海区域积极争取获得建立投资发展基金的许可，滨海新区、山东蓝色、黄三角、河北沿海、广西北部湾等区域申请获准。与上述思路不同，浙江财政每年安排10亿元用于设立海洋产业基金，以低成本资金引导社会资金投向有关支持行业。

三区多数省成立投资开发机构。广西成立了广西北部湾投资集团有限公司，公司承建了广西钦州保税港区、广西凭祥综合保税区、广西沿海高速公路改扩建工程、南宁港等一大批具有重要影响的重大基础设施项目。江苏成立沿海开发集团，专门进行围海开垦。山东黄三角计划成立以开发土地资源为目的黄河三角洲开发投资公司，目前省级公司未成立，但东营市级公司已成立并在运作。

（五）人才培养与引进

人才政策与区域工业化进程关系密切，工业化进程越快，对人才需求层次也越高，政策优惠力度也越大。

一区的人才政策重点是满足自主创新过程中的人才不足。设立人才引进专项资金，主要目标是急需的高新技术产业、现代服务业、研发新等较高层次人才，特别是金融业人才。对专门人才政策从户籍、股份、子女就业、就医、住房等一系列以安居为主的政策，可操作性强，吸引力大。一区各级政府专门下发数个文件加以推动。为鼓励优秀人才集聚浦东。2008年以来，浦东新区先后出台了《浦东新区支持鼓励人才若干意见》和《浦东新区支持创新人才实施办法》。滨海新区出台《关于支持滨海新区引进人才的政策措施》、《滨海新区关于加快引进海外高层次人才暂行办法》、《滨海新区人才发展基金使用管理暂行办法》等政策。

二区更多地关注人才培养问题，尤其是海洋人才，发挥本区域在海洋科教方面的优势。这也与本区域规划属于海洋开发有关。辽宁、山东、福建以及广东珠三角市级出台政策，以吸引高端人才。

三区则是二者兼顾，既要引进又要注重自我培养，且人才引进显得更加迫切。江苏、广西专门拿出专项资金予以支持。

（六）自主创新活动

推进产业升级，提高区域综合竞争力等都离不开自主创新活动，工业化进程越高的区域，对自主创新活动的支持就越有力。

一区及时出台多个相关政策予以支持。仅在浦东新区政府一级就出台4个专项政策。《浦东新区关于加快推进自主创新的决定》、《浦东新区促进自主创新的若干意见》，《浦东新区推进高新技术产业化实施方案（2009-2012）》。2010年浦东新区人大还出台《关于促进高新技术产业化若干问题的决议》，较为罕见。

二区没有出台针对本区域升级为国家战略之后的自主创新活动的专项支持政策，但是各地在科研平台、学科建设、自主创新活动上也得到相应政策支持。如福建对获批建设的国家级工程(重点)实验室、工程(技术)研究中心，给予奖励200万元；对获省部级认定的海洋科技领域的工程(重点)实验室、工程(技术)研究中心，给予适当建设经费资助。每年安排不少于1000万元资金，支持建设一批先进适用的海洋科技成果转化项目。

三区没有出台专项支持自主创新活动政策。对自主创新活动支持政策多属于原则性，只有黄三角、广西北部湾设立有一定专项资金支持。

（七）体制机制改革

目前，创新的焦点主要涉及如何弱化国家现行政策的限制。从现场调研看，各地普遍认为政策创新难度很大，特别是税收、土地政策地方没有空间。总体认为，现在是收权而不是放权，国家亟待在体制机制上有新的突破。

一区借助国家赋权，率先进行综合配套改革。2005年、2006年，国家批准上海浦东新区和天津滨海新区这两个综合配套改革试验区的发展规划被纳入国家战略。上述政策均是以体制机制创新为主的，主要针对新区发展所遇到的制度性问题，效果显著。

二区进行功能完善性改革。除2012年8月八部委批复《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》外，为避免省内港口间的过度竞争，广东、浙江和山东出台或采取一些管理体制创新。有效整合优化珠三角港口资源，明确各个港口的定位、功能、投资主体和经营模式等，推动港口群发展。组建产业-金融融合，意在缓解资金压力。对农村金融制度创新提出一些原则性意见。

三区改革政策有限。现行政策主要着力于产业集聚、融资、资源开发等方面，对体制机制创新方面需求相对较小，已出台政策影响力较少，值得称道的是广西北部湾建立港口一体集团，较好地防止港口间的恶性竞争，引起沿海多区域重视。

（八）通过立法

目前，沿海地区三类区域中部分规划区已由省级人大通过地方立法。一类区上海、天津行动最早。2002年天津市人大常委会就通过了《天津滨海新区条例》，目前已着手进行修订。二类区中已有辽宁、山东、福建、广东对沿海地区开发战略从立法角度进行保障，以确保开发活动的连续性。2011年8月，山东省人大常委会通过《青岛前湾保税港区条例》。目前，三类区只有广西壮族自治区人大通过北部湾经济区对外开放条例

四、主要结论

根据前述多领域比较，使我们对三类区现行政策有了进一步认识，经济发展水平、区域发展定位是政策差异基本面，政策的转换需要随着规划的实施不断完善。

（一）政策内涵存在差异

从区域政策的剖面来看，三类区域基本呈现由物质资本要素投入为主的扶持性政策到功能性开发为主政策，再到体制创新政策。一区主要关注发展环境改善，更多地依靠市场机制进行推动；三区主要依靠政府直接支持，完善基础设施，鼓励产业在园区集聚；二区则介于二者之间。政策的差异根植于经济发展水平。经济基础决定上层建筑，沿海三区的政策差异实际上反映出工业化进程的差异，阶段不同，产业转型升级的方向不同，政策的着眼点也不同。

（二）政策叠加效应分布不均

由于不同国家级战略规划区域存在覆盖区域的重叠，导致部分规划区区域内同时有数个规划政策，从而为区域制定政策支持拓宽空间，增加了区域制定实施政策的灵活性，但也意味着规划政策的碎片化。二区的浙江海洋经济示范区也可使用长三角规划区政策；辽宁沿海经济带也可利用国家振兴东北老工业基地政策。三区是叠加效应的主要受益区。如江苏连云港市既可以按照江苏沿海地区发展政策，也可以采用长三角、国家东中西部合作示范区政策；广西北部湾既可以利用北部湾开发政策也可以利用西部大开发政策等。总体看，三类区域叠加效应更加显著。

（三）政府强势推动作用不一

规划区起点越低，政府推动作用越强，主要表现在政府投融资政策的力度大。一区以及二区部分规划区政策主要着眼于发展环境、制度规制的完善，政策的重点是体制机制的创新。而三区由于多数区域开发正处于起步阶段，原有基础较为薄弱。加之沿海地区规划都是近几年获批的，区域间存在着相互追赶现象。政府的资本投入、融资政策表现出强力支持，政府采取多种手段解决资金缺口，更多地表现为直接支持方式。山东、江苏经济大省的支持力度尤为显著。

（四）同类区域竞争大于互补

同类区域由于定位、发展水平等条件相近，开发政策以及产业发展方向相似，出台政策趋同性较高，形成相互攀比的格局。一区，上海提出自贸区设想，天津也紧随其后。三区相邻区域激烈争取大项目审批，在融资项目上互相比较。如江苏沿海、河北沿海以广西北部湾获批石油炼化、精品钢材项目、开发银行设立为标杆，都将大项目列为政策目标。同时，加快港口吞吐能力建设，为重化工业大项目落地作铺垫。