杨 海 华 郝 宏 桂

一、问题的提出：政府合作的必要性

（一）宏观背景：城市发展方式转型

党的十八届三中全会指出，中国必须坚持走新型城镇化道路。而与传统城镇化道路相比较而言，当前城镇化的“新型”就是意味着“转型”，即在新的发展命题下城市发展方式面临着两大转型：

1.行政区经济模式向一体化经济模式转型。改革开放以来，政府权力关系发生了以分权为导向的制度变革，城市政府在发展地方经济方面得到了高度的自主权，成为地方经济发展最重要的行为主体。区域经济在政府主导下展开了激烈竞争，这种竞争格局对地方经济发展早期阶段起到了显著的推动作用，广东、江浙和山东等沿海地区都是在这种背景下发展起来的。学界称这一发展模式为行政区经济。行政区经济是中国由计划经济向市场经济转型过程中必然经历的过渡阶段。但是当前这种发展模式的弊端越来越明显：经济资源不能得到有效利用，重复建设、浪费现象严重；生产要素不能在区域间自由流动，区域分工不明确、产业结构不合理等。因此随着市场经济的日益完善，区域市场的开放性必然要替代行政区经济的封闭性，区域分工和合作必然要替代行政区隔，一体化经济模式将成为一种新的区域经济发展模式。

2.城市管理体制向区域治理体制转型。传统的城市管理体制下，地方政府是城市管理的唯一主体，城市管理主要基于本地区的利益得失来考量，这种理念造成了政府制定的城市发展政策具有短期性和封闭性等特征，从而导致在不同城市之间形成了恶性竞争的区域发展格局，这是与区域经济一体化的要求背道而驰的，区域间难以获得规模经济效益并且不能有效发挥区域协同效应。基于此，城市政府应该积极谋求单一的城市管理体制向多元互动的区域治理体制转型。区域治理是内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，区域主体可以实现区域内部的集体活动，做出区域公共政策，组织和协调区域的集体活动。在区域治理体制模式下，区域问题已经超越了单个行政区的限制，区域内各个城市的发展要立足于区域发展整体利益考虑，地方政府之间的行政行为要加强协调合作，要超越地方行政而更多的关注区域行政，以一体化区域为范围提供公共产品，实施区域行政管理。

图1 中国城市发展方式转型示意图

实现上述两大城市发展方式的有效转型，关键在于打破当前区域经济市场分割、制度阻隔和行政分离等不良关系发展格局。鉴于此，中国当前新型城镇化道路的发展思路，要逐步建立和完善跨区域的城市发展协调机制，优化城市空间结构和管理格局，推动不同等级规模城市协调发展，形成各个城市功能互补、布局完善和分工合理的城市体系。

在此背景下，大都市区将成为中国区域经济发展的大趋势，比如北京大都市区、上海大都市区、广州大都市区、沈大都市区以及成渝都市区等。大都市区指的是一个大的人口核心以及与这个核心具有高度社会经济一体化的邻接社区的组合。它体现出区域内各城市功能相互协调、城市规模梯度有序，并且在经济、社会、空间等具有高度一体化的特征。因此，该城市空间组织形式迎合了行政区经济向一体化经济、城市管理向区域治理转型的需要。推进大都市区的有效构建和良性治理成为当前政府和学界探讨的热点问题。其中同城化是一种实现大都市区城市合作的有益探索。它主要通过一系列的新型制度安排弱化城市间的属地意识，强化城市间的集体认同，实现城市间各种要素跨区域自由流动和合理配置，促进区域统一市场的形成，从而达到共享城市经济和社会发展成果的目标。

（二）微观实践：宁镇扬大都市区城市合作

2008年12月《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》首次将广佛同城化纳入国家发展战略，从此同城化成为大都市区发展的重要合作形式。很多省份把同城化作为本地区十二五规划的区域发展重点。

2011年3月江苏省政府在《国民经济和社会发展第十二个五年规划》中首次提出宁镇扬同城化的概念，宁镇扬同城化问题正式被纳入江苏省政府的政策议程。同年11月中共江苏省第十二次代表大会进一步明确提出加强推动宁镇扬同城化建设，进而为宁镇扬同城化发展指明了方向。2013年5月《苏南现代化建设示范区规划》获批成为国家发展战略，进一步强化了苏锡常大都市区和宁镇扬大都市区两大经济板块的目标发展定位和未来发展方向，这也表明宁镇扬同城化已成为了国家级的区域发展战略，宁镇扬同城化进入了实质性发展阶段。

二、宁镇扬大都市区政府间合作困境：博弈角逐

宁镇扬同城化已经具备了区位相邻条件、物质基础条件、人文融合条件等生成条件。但是由于宁镇扬同城化是跨行政区域的城市合作，各个城市政府很容易滋生保护主义和机会主义的不良倾向，在城市合作实践过程中仍然存在着诸如招商引资大战、基础设施不对接、产业同构、规划冲突等区域发展不协调的问题。这些问题表明宁镇扬大都市区城市政府之间仍然存在着严重的利益冲突，而这些利益冲突的存在稀释了宁镇扬大都市区地方政府之间的合作动力，这是当前宁镇扬同城化发展中重要的现实阻力因素。因此，理论分析这些利益冲突的动力机制恰恰是破解宁镇扬同城化发展困境的逻辑起点。

城市合作其实就是区域内不同城市政府之间相互作用下的博弈行为，因此，博弈论成为研究地方政府之间采取何种决策行为的重要分析工具。换言之，地方政府之间的合作困境其实就是各个城市政府之间的利益博弈的结果。

为了从理论层面更清晰理解宁镇扬大都市区政府之间的博弈过程，现作如下假定：

1.南京、镇江和扬州是博弈参与方，三者都是完全理性的经济人。

2.博弈过程中所获得信息是完全充分的，即参与各方都可以完全了解到彼此之间在博弈过程中的全部策略。

3.同时为了研究的方便，我们可以把南京、镇江和扬州三城市任意作为同城化地区1和同城化地区2来看待。

表1 宁镇扬同城化博弈模型

就某一博弈事件来讲，倘若两市选择合作，收益组合为（Y1c，Y2c）；如果两市选择都不合作，收益组合为（Y1d，Y2d）；如果一市选择合作而另一市选择背叛（背叛是指徒有合作之名而行不合作之实），则收益组合（Y1a，Y2b）或（Y1b，Y2a）。因此，我们可以把城市双方的博弈行为分成以下几种情况：第一种情况为第一象限，城市双方都选择合作；第二种情况为第二象限或第三象限，城市一方选择合作而城市另一方选择背叛；第三种情况为第四象限，城市双方都选择不合作。

我们可以做以下两个角度分析：

（一）合作还是不合作

城市合作的驱动力主要来自Yci，即城市合作收益，主要表现为区域分工收益，比如产业分工、信息资源共享等；首先是跨区域难题的解决，比如环境污染治理、交通基础设施对接、社会保障统筹等等。而城市合作的现实阻力主要来自Ydi，分两种情况：一种情况主要受政绩考核体制的影响。在政治锦标赛式的官员激励与治理模式下，地方政府引入了竞争机制，尤其是GDP作为可测量的绩效考核指标更强化了地方政府之间的竞争动力以及行政的属地管理，地方政府只关注本行政区内的经济事务。GDP等经济数目的竞争背后其实是政治晋升的竞争，这就导致了地方政府之间是一种零和博弈，在人事任免期限特定的情况下，政府不合作的收益更大，由此导致地方政府不计经济成本的恶性经济竞争。其次，合作与否的状况还受合作收益分享机制的影响。倘若城市合作，因为一方城市选择合作会给对方产生正的外部性收益，尤其是自己分享的合作收益比之对方较少的情况下，都有可能会降低自己的官位晋升的机会，因此，城市合作下自己的处境可能变得更坏，因此它会选择不合作。

1.从合作的驱动力来看。政府之间选择合作与否，主要看城市合作的共同受益大小。宁镇扬同城化的产生和发展表明地方政府已经充分认识到城市合作的共同利益的存在。宁镇扬同城化可以全面提升宁镇扬大都市区的竞争力和影响力，并能够提高其在整个江苏经济发展格局中的战略地位。

2.从合作的现实阻力来看。城市合作的现实阻力主要是来自政绩考核体制以及城市合作收益利益分配机制是否合理。

首先是政绩考核体制。由于GDP为导向的政绩考核体制的存在，使得宁镇扬大都市区“非合作博弈”现象不可避免。大都市区城市政府决策的制定还是主要基于本行政区经济发展，从而形成了恶性的产业竞争，导致产业同构、重复建设等严重的问题。比如南京、镇江、扬州等地都把化工、装备制造作为本地的主导产业来发展，而未能形成有效的产业分工和关联，影响了区域产业的优化和升级；同时为了招商引资，各地不惜恶意采取税收、地价等倾销式的竞争手段，割裂了区域统一的市场体系，严重恶化了宁镇扬大都市区的营商环境。

表2 2013年宁镇扬大都市区各城市经济发展指标表

其次是合作收益分配机制。城市合作收益分配机制受到城市政府之间博弈地位对等性的严重影响。城市政府的博弈地位主要取决于四个维度：强力、行为者互动博弈对象的选择范围、占有的交换资源、维持自身的资源量。这四个维度可以简化为政治地位和经济地位。政治地位主要体现在城市的行政级别上。南京是国家区域中心城市、江苏省省会城市、是副省级城市，而镇江、扬州只是一般意义上的省辖市。经济地位主要体现在GDP、地区财政收入等来衡量，从上表来看，南京的各项指标都是最高的，而镇江与扬州各项经济发展指标水平相当，与南京相比有较大差距。这就表明南京的政治地位和经济地位要远高于镇江和扬州之上。这就造成两种可能的后果：一是南京的博弈地位越高，选择不合作的可能性越大。南京会担心如果产业向镇江、扬州转移可能会导致税收等利益的流失。反过来讲，南京具有足够的资源使自己即使不合作同样也能维持发展的话，可能他会选择不合作。二是南京谈判资本较高、动用政策资源的能力比较强，而镇江、扬州两市处于相对弱势的地位，这势必会影响到区域利益的公平配置和优化整合。基于地方利益考虑，镇江、扬州两市会担心在合作中因为受到利益歧视而选择不合作。

基于区域共同利益的考虑，当前宁镇扬同城化已经被提到政府议程。但是由于上述制度阻力的存在，城市合作的范围只局限于旅游、交通基础设施等局部领域、关注的只是眼前的短期利益，而很难在战略层面上实现多方面、宽领域的全方位合作。因此，宁镇扬同城化发展的广度、深度和速度受到了严重的制约。整体上看，当前宁镇扬大都市区区域竞争仍然要大于合作。

（二）不合作的原因分析

在选择合作还是背叛的问题上，地方政府主要考量的因素主要有：共同利益和背叛收益的比较；背叛收益和背叛成本的比较。共同利益是任何情况下城市政府合作的最原始的动力，不再多述。在此重点探讨地方政府的背叛行为问题，即在城市合作的框架下，一方选择合作，而另一方选择暗地不合作。城市背叛收益是指假如一方不遵循合作规则而另一方遵循合作规则的话，选择背叛的一方将作为搭便车者获取合作方的部分收益。城市背叛成本主要是指在城市政府选择背叛时来自行政力量的惩罚。城市背叛成本的大小取决于合作规则的行政约束力。

虽然宁镇扬大都市区的城市合作已经纳入到同城化的框架，但是城市合作仍然比较松散。虽然有上级政府的支持和引导，但由于宁镇扬大都市区尚未建立科学的行政协调机制，城市之间合作的行政约束力不强，背叛成本较低，导致背叛收益高于合作收益，各个城市政府往往更多的选择背叛。

1.江苏省级政府的纵向行政协调机制不够完善。省级政府一味地释放区域协调发展政策的红利，但是政策红利监督机制尚未建立起来。由于省级政府和地方政府在利益价值取向、信息获取渠道等方面存在差异，造成地区经济和社会发展方面数据信息的数量和质量在不同层级政府之间存在着分布不对等现象。地方政府往往利用信息占有的优势，能够获取更多省级政府的政策倾斜和优惠，而且甚至可能通过欺骗、说谎等方式隐瞒自己真实的动机和行为。而省级政府对地方对政策执行情况因为信息不充分或失真导致对地方政府政策评估和监控流于形式，区域合作的收益补偿和惩罚机制尚未建立起来。

2.市域间缺乏长期有效的协调机制支撑，横向的合作协调机制缺失。宁镇扬大都市区三地之间仍然没有设立统一常态的行政协调机构，这就意味着政府横向协调机制没有真正建立起来，城市政府之间的合作仍然缺乏长期稳定的制度框架，城市合作的持续性和有效性无法得到充分的保障。由于缺乏常态协调机制的规范和约束，宁镇扬大都市区政府各方虽然都认可合作的必要性，但面对现实又往往做出地方利益优先的选择，导致无法采取统一行动，造成了各城市政府之间关系仍然竞争过度而合作不足。目前宁镇扬大都市区的城市合作主要通过各个地方职能部门牵头以行政协议或协商的形式存在，但是这种方式不具有整体性，且制度约束力较差，但具有相当强的弹性，极容易产生半途背叛的行为。

行政协调机制的制度缺失是影响宁镇扬大都市区区域协调发展的根本制度因素。如果不从战略层面进一步完善跨区域协调机制，宁镇扬同城化可能会流入形式，最终陷入囚徒困境，导致区域合作的彻底失败。

三、宁镇扬大都市区政府间合作：策略应对

通过上述分析，我们可以理清宁镇扬大都市区政府合作的基本思路：不断强化和扩大区域合作收益；构建科学合理的行政协调机制，并不断完善GDP考核体系等相关配套机制，降低区域合作的交易成本，提高区域合作过程中的背叛成本。

（一）进一步强化宁镇扬同城化的战略意义

1.从江苏省整个区域经济版图来讲，宁镇扬大都市区将成为一个新的经济增长极。当前江苏区域经济面临中部塌陷的危险，即苏中地区无法实现与苏南地区的融合发展，无法融入长三角核心区。能否实现苏中地区跨江融合发展事关江苏区域经济发展大局。由于宁镇扬地区横跨苏中地区与苏南地区，因此，宁镇扬同城化可以被看作实现苏中与苏南融合发展的重要突破口，也是实现苏中崛起战略的关键一步。宁镇扬地区可以作为传导纽带，在江苏区域经济版图中起到承南接北的协调作用，从而有助于打破当前苏南、苏中和苏北梯度差异过大的经济发展格局。

2.从地方来讲，抱团合作成为实现区域经济一体化进程的重要手段。从目前江苏省区域经济整体布局来看，板块经济形态已经愈来愈明显。江苏省区域经济可以细分为苏锡常板块、宁镇扬板块、徐淮宿板块、连盐南板块等，抱团竞争成为区域经济发展的一个重要趋势。苏锡常板块一直是江苏区域经济发展的龙头，地位不可动摇。徐淮宿板块得益于江苏振兴苏北战略，发展潜力巨大，而连盐南板块依托自身资源优势，以及江苏沿海大发展战略和长三角区域一体化战略的双重政策效应叠加，正面临前所未有的发展机遇。宁镇扬地区南北两面受敌，面临着巨大的竞争压力。因此，宁镇扬同城化一定程度上有助于共同应对外部城市竞争压力，提高自身城市竞争力。

（二）构建行之有效的跨区域城市协调机制

1.加强省级政府的协调作用，进一步完善省级政府的纵向行政协调机制。

首先，建立省级层面的政府协调机构。江苏省政府可以尝试建立专门针对宁镇扬同城化的领导协调小组，组建领导小组办公室。其主要职能在于对宁镇扬同城化发展过程中可能出现的利益冲突和矛盾进行协调和整合。并且坚持区域利益均沾原则和区域整体利益最大化原则，动态跟踪和及时监督宁镇扬大都市区区域协调政策的贯彻执行情况，消除大都市区单个城市不合作博弈思维，杜绝恶性竞争和搭便车行为发生，尤其是要约束博弈地位，使得不管是何种经济地位和政治地位的城市政府的行为都要服从于区域合作制度。

其次，逐步完善相关配套机制和长效机制。建立专门针对宁镇扬地区政府绩效评估体系，提高有关区域整体协调方面的指标权重，引导区域政府从单纯注重经济增长转向注重区域经济社会全面、协调可持续性发展。还可以通过优化区域GDP增减机制和财政收入补偿机制，建立突破行政区划限制的宁镇扬地区利益分配机制，鼓励南京向镇江和扬州地区扩散不适合本地发展的产业。

2.加强宁镇扬大都市地区横向间的政府合作。政府横向间的合作机制应该与省级纵向协调机制有机结合起来，政府横向协作可以作为省政府协调机制的重要构成和制度延伸，他的作用得益于省政府的指导与协调。

首先，建立类似于联席会议制度的行政协调机制。宁镇扬大都市地区可以尝试建立合作委员会作为领导机构。建立常态化的联席会议制度，三地市长为联席会议召集人，分管发展改革工作的副市长和政府秘书长参加，三地相关部门主要负责人为成员，负责地区工作的具体组织协调工作，联席会议在三地发展改革部门设立办公室作为日常办事机构。联席会议原则上可以每半年召开一次，也可视需要由会议召集人协商召开；另外，建立城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等专题委员会小组作为具体执行机构，建立行政磋商机制和行政互认机制，负责三地相关领域衔接协调工作。宁镇扬大都市区联席会议制度有助于形成有效的区域信息共享协调机制，通过报告会或决策会等形式可以实现区域信息的畅通交流，也有助于形成重大事项区域决策协调机制，加强城市之间多层次、多方位的紧密合作。

其次，优化利益补偿机制，完善横向财政转移机制。比如南京的重工业向镇江和扬州转移，镇江和扬州地区需通过横向转移支付体制向南京支付一定的补贴。而南京也应该按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，对镇江和扬州地区提供比较稳定的财政补贴。宁镇扬大都市区还可以通过财政转移支付的形式，实现基础社会、公共服务的同城布局，实现大都市区的利益平衡。

［1］刘君德，舒庆.论行政区划、行政管理体制与区域经济发展战略［J］.经济地理，1993，（1）：3.

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［3］周一星.城市地理学［M］.北京：商务印书馆，1995.

［4］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：格致出版社，2008.

［5］金太军.区域治理中的行政协调研究［M］.广州：广东人民出版社，2011.