李忠萍

(1安徽中医药大学，安徽 合肥 230038;2苏州大学，江苏 苏州 215123)

清末民国时期，由于连年疫情的刺激，特别是卫生关乎强国强种的时代诉求的引领，区别于传统以社会力量为主体带有临时性救济性的施医施药活动，中国现代意义上以政府为推进主体行政化、制度化的公共卫生事业得以萌发并起步。由于“旧内务部卫生司……缺乏人才及相当的地方卫生行政机关”，［1］“其在各地方则仅由警察机关办理街道清洁、医生登记与夫一二官立医院而已。”［2］故实际直至南京国民政府建立之后，中国才真正启动从中央到地方以卫生防疫为重要事务的公共卫生建设。在此背景下，皖省政府积极开展各项防疫实践，尽管其最终的结果因时代的困境只能是“防不胜防”，不可能真正防遏传染病在安徽的流行，更不可能给其时安徽民众带来真正的健康福祉。但是，作为卫生防疫行政在实践上的推展，其进步意义亦不容小觑。

一、常态化预防

南京国民政府时期，皖省官方开展的卫生防疫实践大体可分为常态化预防和临时性应对防治两个方面。常态化预防主要包括卫生运动、传染病月报、春季种痘、夏令防疫等活动。

1.卫生运动。1928年5月30日国民政府内政部公布的《污物扫除条例》第八条规定，“每年五月十五日、十二月十五日各举行大扫除一次，由卫生部及各省民政厅、特别市、县市政府联合各机关各团体及民众行之。”［3］“中央特规定每年举行两届卫生运动”，目的在于“促国人对于卫生之注意”，因“皖省卫生事业至为幼稚，至于人民对于卫生知识更为缺乏”，遂“极力贯注民众之卫生知识，提倡卫生运动以期增进人民之健康。”［4］每届部定卫生运动实施时日，省民政厅便令饬各县政府及各公安专局，“即便遵照切实办理”，并“将遵办情形于举行大会后详细据实具报。”［5］据安徽省民政厅调查，至1930年，安徽部分县就已初步形成卫生运动常规举行的机制雏形 (见表1)。

正如上述中央令行卫生运动旨意所示，卫生运动形为各机关团体联合进行的清洁大扫除运动，实为卫生动员、话语宣传、开启民智，使民众“都能明了卫生的真义和重要，因而共同负起责任，来互相勉励互相督促”，［6］这从表1可察一二。1929年，安徽省会冬季卫生运动大会口号曾旗帜鲜明地表达和诠释了这一旨趣，“卫生运动是希望民众健康，卫生运动是唤醒民众注意卫生，不卫生不能生存，不卫生就要灭种，不卫生不能强国，不卫生便是自杀……妨害公共卫生是民众即公敌，民众要卫生化。”［7］在皖省，这种卫生大动员式的卫生运动，由开始偶尔奉令为之，到列为“防疫事项”的重要内容在实际工作中推进，［8］再至抗战后期以来按“成例”办理，经历了一个逐步常态化的过程，最终基本成为一项常规性的清洁检查和防疫卫生宣传活动。［9］

表1 安徽省各县举行卫生运动及其成绩概况表 (1928～1930)

2.传染病月报。作为现代传染病防治工作重要环节的疫情报告，民国时期已被视为管理传染病之首要步骤，［10］“近代防疫之利器”。［11］南京国民政府建立之后，卫生部鉴于“各种急性传染病散布地方为害至为剧烈，亟应设法调查以研究其传播状况而为预防及扑灭之计划……曾经厘订法定九种传染病调查报告表颁发转饬所属依式制表填送”，无奈其时“我国卫生行政尚属幼稚，关于是项调查报告据各厅转送前来者甚属寥寥。”1931年，卫生署 (按:1931年4月奉行政院令，卫生部并入内政部，改称卫生署)决定“加以整理”，规定“嗣后关于是项调查报告即责由该厅 (引者按:各省民政厅)严饬所属各县政府各公安局精确调查按月填写送厅”。［12］公牍63为奉行之，安徽省民政厅特发第877号训令—— “令直属各机关 奉内政部令转饬各县局按月填写传染病月报表送厅汇集迳寄卫生署查考等因仰遵办具报由”，［12］公牍63由此拉开了省内各县疫情月报常态化之帷幕。《安徽卫生概览》关于“安徽省疾病分类及死亡人数百分比”统计，［13］以民国20年 (1931)年为记录起始，便可提供佐证。1932年，省民政报告宣称，“关于卫生统计事项本省举办者有二，一为生死统计表;一为法定传染病月报表，按月报部。”［14］2以1933年7月份至1934年4月份《安徽民政公报》 (共10期)为考察对象，每期赫然可见各局县法定传染病月报表一份。［15］这就意味着，到1934年，尽管省民政厅总结，“关于各种法定传染病之调查……各县局遵令按月呈送者固多，而延未造报者，仍属不少。”［16］但大体来说，安徽省的传染病月报工作已渐趋步入正轨。此后的相关统计资料，如，《安徽省各县传染病及死亡数统计表》 (按:民国23年度，即1934年7月至1935年6月)、［17］《安徽省各省立医院暨各县卫生院四年来传染病人数统计表 (29—32年)》，［18］特别是抗战胜利后的《安徽省各县疫情报告统计表》［19］，则更进一步说明，至迟到“复员”时期，皖省传染病月报 (甚或旬报)工作已基本成为一种日常性的防疫活动。

3.春季种痘。诚然，安徽省流传牛痘接种并非始于民国。由于“中国传统人痘术在明清以来的发展明显地为此铺了路”，致使19世纪初西方牛痘术得以“顺利传入中国”，［20］并于1836年首次种传安徽省 (芜湖)。［21］此后至清末民初，省府安庆及芜湖乃至一些县城皆设有个别官办抑或民办牛痘局。然而，由于政府集体意识和自觉作为的不足及宣传动员的缺失，加上上述牛痘局规模的狭小，其种痘范围实际很小，且难有常态化可言。1928年8月19日国民政府内政部公布《种痘条例》，规定“每年三月至五月、九月至十一月为施行种痘时期”［3］138。1935年春间，内政部又颁发民国二十四年推行普遍春季种痘办法。［22］278这便在某种程度上为全国范围内天花预防的规模化、常态化提供了法律依据和制度保障。“民国时期，天花在安徽流行猖獗”［23］的现状，使安徽政府当局对相关种痘条令颇能“遵照办理”［22］278。30年代初，每届春秋，省府便训令地方积极筹备、认真举行、如期竣事，并饬其编写布告标语及演讲材料劝导民众主动接种，且将办理经过情形上报以备查考。［24］1934年春，省民政厅鉴于“历年以来，按期举办者固多，而迄未遵行者亦复不少”的实际情形，又特地“重申前令”，令各县局“按照种痘条例及历届颁发各项办法，认真举办……依限办竣。”［25］实际种痘工作中， “因痘苗不能自制，加以经费及运输等困难，仅能于每年春季及流行期间实施种痘”，［26］25“秋季种痘，因痘苗购买不易，故未举办”。［27］民政15也就是说，其时皖省实际办理的主要是春季种痘事宜。抗战中后期特别是胜利以来，春季种痘 “更扩大推行”［27］民政15“仍饬普遍实施”［26］25“省会区……由卫生事务所为市民及军公教人员免费接种，各县饬由各该县……拨款交由卫生院就地采购疫苗，普遍免费施种”，［28］127－128这些做法表明它在皖省已完全发展成为一项预防天花的常规性行政举措了。

4.夏令防疫。正如有研究者指出的，中国近世疫情“分布具有季节上的明显差异……夏季是瘟疫最为高发的季节。”［29］对此，民国时期安徽省府有着充分认识，“各种传染病如伤寒霍乱痢疾等症，在夏令最易发生。”［27］民政17故对于夏令防疫工作，颇为重视。抗战前，每届夏令，省厅便令饬地方“拟布告标语传单随处散发或派员随地讲演广为宣传，务使民众对于夏令各种时疫均能明了，知所戒惧，一面就地召集各机关团体共同筹设夏令防疫委员会以专责成”，［30］即饬令组织临时防疫机构从事防疫宣传、施行疫苗注射等。其时皖省民政厅工作纪要和工作计划，概以“仍循历年陈案”［22］279“循照向例”［31］计划33之词来描述历年夏令防疫的常规性活动。抗战胜利前夕，安徽省府总结抗战以来的 (夏令)防疫工作时说，“本省年来对于防疫工作，甚为注意，历年均按照中央卫生署之规定，组织省县各级夏令卫生运动委员会及医疗防疫巡回队，施行种痘、注射疫苗、饮水消毒、摊贩饮食店之管理，暨夏令卫生之宣传、清洁检查等工作。”［18］62虽是官方一家之言，甚或有强化政绩之嫌，却非无影之语，其中折射的关键事实更无法任意涂抹。抗战前“本省省会，每届夏令，例有临时防疫所之设;十八年以后，逐渐推行于各县市”［32］的发展趋向，特别是抗战中后期以来，随着各省立医院(“医务股掌理医疗防疫战时救护等事项”［33］)、各县卫生院(“多着重于医疗防疫”事务［18］61)尤其是省医防大队(“专负巡回医疗与预防疫病之责”［26］25)、省传染病院 (专门 “从事疫病之隔离治疗与研究工作”［26］25)等业务机构的相继设置，暨防疫经费“列入年度预算”，［34］意味着皖省夏令防疫活动渐趋常态化已属情理之中。

二、临时性应对

除力图实施常规预防，南京国民政府时期皖省当局在应对突发疫情方面，也积极采取了一些临时性防治举措，包括注射疫苗、井水消毒、宣传教育、隔离患者、交通检疫等。如，1931年春巢县、庐江县、桐城县等地脑膜炎流行，省厅令饬各县向中央防疫处购买疫苗施行注射，并令其根据需要赴省城延聘医师前往救治。［35］1932年夏全国性霍乱大流行，安徽“时疫流行，灾区极广”，［36］“染疫甚烈之城数”有“十九”个之多， “未染疫之城数”只为“一”。［37］为此，省民政厅作以下应对:第一，“省会为全省模范所系”，为“迅速进行防疫工作”，成立省会夏令防疫委员会，［38］会议记录13“并令饬各县县长暨芜湖、蚌埠、大通、临淮、正阳、屯溪等公安局，一并筹设防疫委员会，以资防治。”［39］民政156第二， “对于省会居民，强制普遍注射防疫针。”［39］民政157第三，实施饮水卫生及环境卫生管理，省会由防疫委员会检查组会同卫生警察查封、淘修污秽水井，实施公私水井消毒、取缔不良厕所，取缔浮厝枯柩，［38］会议记录17、19还令饬地方协助卫生署所派技士做好井水消毒工作。［40］第四，执行疫情报告制，奉内政部卫生署令填报霍乱病人周报表。［41］14第五，加强卫生宣传教育，“令饬各县县长暨水陆各公安局长”，将内政部卫生署所制预防霍乱方法及标语“照式重印，广为宣传，并布告各民众周知，普遍实行霍乱预防注射，以资预防。”［41］131936年秋芜湖、巢县、无为、庐江、郎溪、广德等县恶疟流行，省府拨款购买大宗药品分发各地，并派遣医师，前往各县会同县长组织巡回医疗队，开展防治。［42］1946年夏，“本省各县霍乱流行，疫势以接近南京之沿长江及津浦铁路一带最为猖獗”，［26］25为此，省卫生处采取诸多防控举措:第一，由卫生处处长及防疫科长分赴疫区督导防治。第二，饬省医防大队及其分队，就近帮助各县或分赴津浦沿线各地加紧防治。［43］第三，在蚌埠、芜湖等重要地区暂设临时隔离医院，并于省会合肥设置省立传染病医院，从事疫病之隔离治疗，省会卫生事务所还派员在交通要道实施检疫并普遍注射霍乱疫苗，加紧救治并阻止其蔓延。［26］25－26

民国时期，关于“管理传染病之步骤”已有定论，“一、报告及登记二、隔离及检疫三、预防接种四、其他——管理传染病其他应有之设施，为水及食品之管理、排泄物之消毒、卫生宣传等。”［10］12以此为参照，考量上述安徽省历次的突发性疫情应对，可以看出，其时皖省采取了一些必要的防治举措，却多少显得有些简单和片面，尚未形成一个系统的传染病防控机制，这一点抗战前表现更为突出 (按:1932年皖省霍乱防控所以出现“多管齐下”的局面，与国民政府救济水灾委员会卫生防疫组在安庆区、芜湖区、皖北区所行举措的影响及双方间的协助配合不无关联［44］)。不过，前后相较，其进步趋向亦显而易见。此外，透过这些疫情防控个案还可以发现，省府与地方政府在疫情防控上的合作配合，前后也有疏密之别。大体来说抗战前相对松散，是一种省厅“超然”指示、地方办理为主的格局;随后，由于省府认识的“升华”，即“防治疫疠，为卫生行政重要之工作。迭经督促各县切实办理，惟当疫势盛行时，非一县之力所能扑灭，省府实有协助必要”，［31］计划32原有格局开始为一个由省厅 (处)统辖指挥、领导并联合地方组织防控的新格局所替代，两者间的合作配合遂呈渐趋紧密之势。

三、积极意义

由于时代的困境，如经费支绌、人才缺乏、时局动荡、教育落后、人民卫生智识浅薄等因素的作用，特别是设施缺乏、覆盖面小、防疫工作应季性强的致命症结，民国时期包括安徽在内各地的卫生防疫难免陷入“防不胜防”之境地，以致无法真正提升各地民众的健康水平。抗战胜利后，时人指出，“安徽现时民众的健康甚少合乎健康的标准，疾病率虽尚难获得正确的数字，但经估计其数甚高。”［45］“……全国国民之弱与病，而全民族居于健康水平线下之劣势矣，未战之前如斯，当战之际尤甚……战后……岂逊战前?”［46］然无论如何，南京国民政府时期皖省官方采取的防疫举措，其积极意义不容抹杀和忽视。

首先，它在一定程度上局部改善了安徽民众的生命状态。抗战后期，安徽省府曾言之凿凿、自信满满地说: “本省年来对于防疫工作，甚为注意……此等工作之推行，历年均能把握时间，如牛痘之施种疫苗之注射均无过迟或过早之嫌，故本省年来鲜有疾病之大流行……观于各县种痘及注射疫苗人数逐年之增加，殊足令人欣慰，今后自当按照成规，继续努力，以期收获更美满之效果。”［18］62其言虽不乏自我标榜之色彩，但“各县种痘及注射疫苗人数逐年增加”的基本事实并非胡编乱诌，确有实际数据可考 (见表2)。预防接种的目的是为了防止疫病的流行、蔓延和扩散，降低传染率和死亡率，人数的增加无疑对局部改善当时高致病性、高死亡率疫情肆虐下民众的生命状态有所裨益。

表2 1941～1946年安徽接种牛痘及防疫注射人数统计表

其次，它也在一定程度上形塑了安徽民众的现代卫生防疫观念。如前所述，卫生防疫宣传是卫生运动的重要诉求乃至终极旨趣，而夏令防疫活动也兼及卫生宣传教育，因此，随着卫生运动和夏令防疫活动的常态化开展，民众特别是市民的现代卫生防疫观念必然会得到一定程度的形塑。尽管皖省官方一直强调“各县偏僻，地方民众知识尚多幼稚”以致“施种牛痘清洁道路及灭蝇防疫消毒等工作……实施上颇感困难”，［14］1“惟民众卫生知识太低，多不愿注射”，［47］“因人们卫生常识水准之低落，未能充分接受新医学方法之启示，致工作之推行时生困难”，［18］62但也不得不承认 “本省卫生行政，年来经本府之督促指导，各地主管卫生行政机关，亦能遵照法令，努力推行，一般民众，亦渐次了解卫生之重要，较诸往昔，不无进步。”［48］预防接种人数“逐年之增加”，除官方宣扬的“甚为注意”外，其实也是民众卫生防疫观念被形塑，不再一味抵触渐趋主动的一种真实写照。

再次，它推动了安徽卫生防疫事业由传统向现代的演进和嬗变，彰显了卫生现代性的意义。比起前近代时期以社会力量为主体带有慈善性质的民间临时性卫生防疫活动，民国时期，安徽官方积极开展的卫生防疫实践，体现了政府在公共卫生上的行政自觉和角色介入，开启了安徽卫生防疫事业行政化制度化的进程，对推进皖省卫生防疫的正常化、扩大皖省卫生防疫的规模、提升皖省卫生防疫的效能无疑有所裨益，其中折射出的卫生现代性气息和色彩不言而喻。而且，这种“首创性”探索多少也为建国后安徽卫生防疫乃至整个公共卫生事业的发展提供了些许鉴戒和启示。

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［3］国民政府内政部编.内政法规汇编(第二辑)［Z］.内政公报处，1934.

［4］安徽省政府民政厅二十年五月份行政报告［J］.安徽民政月刊，193，(29):9 ～10.

［5］令直属各机关奉内政部令以卫生运动大会日期将届应饬属遵办等因仰即遵办具报核转由［J］.安徽民政月刊，1931(28):(公牍)64.

［6］王世伟.“卫生”之真义与“卫生运动”之真正目标［J］.卫生月刊，1935，5(7):357.

［7］省会卫生运动［J］.安徽民政月刊，1930(12):(附录)9.

［8］参见安徽省政府民政厅二十年九月份行政报告［J］.安徽民政月刊，1931(33):5～6.

［9］石毓秀.四年来之防疫与环境卫生［J］.安徽卫生，1946，1(5):25;安徽省政府工作报告(民国36年1－6月份)［R］.安徽省图书馆藏，1947:128.

［10］内政部年鉴编纂委员会编.内政年鉴(第四册·卫生编)［Z］.上海:商务印书馆，1936.

［11］主计处统计局编印.中华民国统计年鉴［Z］.中国文化事业公司，1948.

［12］令直属各机关奉内政部令转饬各县局按月填写传染病月报表送厅汇集迳寄卫生署查考等因仰遵办具报由［J］.安徽民政月刊，1931，(29).

［13］安徽卫生处编.安徽卫生概览［Z］.安徽省图书馆藏，1946:19～20.

［14］安徽省民政报告·关于地方卫生行政事项［R］.安徽省图书馆藏，出版年月不详(根据文中内容，基本可以推断是1932年).

［15］统计［J］.安徽民政公报，1933(27、28、29、30、31、32)，1934，4(1、2、3、4).

［16］训令各县局令饬遵照部令按月填报法定传染病月报表以凭核转由［J］.安徽民政公报，1934，4(3):(公牍)95.

［17］安徽省政府统计委员会编.安徽省二十三年度统计年鉴［Z］.安徽省政府，1935:137～138.

［18］安徽省政府编.安徽概览［Z］.安徽省政府，1944.

［19］安徽卫生处疫情报告［R］.天津市档案馆藏，档号401206800－J0116－1－000790.

［20］梁其姿.医疗史与中国“现代性”问题［J］.中国社会历史评论(第八卷)，2007，(8):11.

［21］范行准.中国预防医学思想史［M］.人民卫生出版社，1955.136.

［22］安徽省民政厅编.安徽民政工作纪要(二十四年份)［Z］.安徽民政厅，1936.

［23］安徽省卫生志编纂委员会编纂.安徽卫生志［Z］.黄山书社，1993:208.

［24］参见电令各县市将筹备种痘情形具报由［J］.安徽民政月刊，1930(13):(公牍)15;令直属各机关 通令筹备举行三月至五月实施种痘届期仰照办具报由［J］.安徽民政月刊，1931，(24、25期合刊):(公牍)71;令直属各机关奉内政部令饬举行秋季种痘仰即遵照办理由［J］.安徽民政月刊，1931，(32):(公牍)70.

［25］训令各县局令各县局遵照种痘条例暨历届颁发各项种痘办法举行春季种痘由［J］.安徽民政公报，1934，4(3):(公牍)94.

［26］石毓秀.四年来之防疫与环境卫生［J］.安徽卫生，1946，1(5).

［27］安徽省政府二十九年度工作报告［R］.安徽省政府，1941.

［28］安徽省政府工作报告(民国36年1～6月份)［R］.安徽省图书馆藏，1947.

［29］余新忠等著.瘟疫下的社会拯救——中国近世重大疫情与社会反应研究［J］.中国书店，2004:23.

［30］令直属各机关通令各县局筹设夏令防疫会并将办理情形具报由［J］.安徽民政月刊，1931，(27):(公牍)74.

［31］本省二十六年度民政计划［J］.安徽政务月刊，1937(28).

［32］安徽省二十三年度行政成绩报告［R］.安徽省图书馆藏，1935:(民政编)231.

［33］安徽省立医院组织规程［J］.安徽政治，1940，2(30):31.

［34］安徽省政府秘书处编.安徽省政府工作报告(中华民国二十八年度)［R］.安徽省政府，1940:26.

［35］代电巢县政府据代电呈报该县发生脑膜炎症仰速设法预防由/令庐江县政府据呈报发生脑膜炎及设所救济情形等情仰仍妥速扑灭由/令桐城县政府 据呈报该县北乡发生脑膜炎请派医救治等情仍仰设法扑灭由［J］.安徽民政月刊，1931(26):(公牍)87－88;代电六十县政府代电各县设法预防脑膜炎症由［J］.安徽民政月刊，1931(27):(公牍)73.

［36］令直属各机关令饬各县局遵照防疫大纲办理救济事宜或筹设医药机关从事预防由［J］.安徽民政公报，1933(27):(公牍)63.

［37］伍连德.民国二十一年中国霍乱流行概况［A］.伍连德伍长耀编.海港检疫管理处报告书(第三册)［R］.海港检疫管理处，1933:3.

［38］防疫委员会会议录［J］.安徽民政公报，1932(15).

［39］安徽省政府秘书处编.一年来之安徽政治［Z］.安徽省政府秘书处，1933.

［40］代电合凤全三县政府准卫生署筱代电派技士赴合肥等县协筹防疫指导井水消毒等因仰即切实协助办理具报由［J］.安徽民政公报，1932，(16):(公牍)81.

［41］行政报告［J］.安徽民政公报，1932，(15).

［42］二十五年份民政设施概况［J］.安徽政务月刊，1937，(27):(专载)12～13;本省二十六年度民政计划［J］.安徽政务月刊，1937，(28):(计划)32.

［43］胜利一年来之安徽卫生概况［J］.安徽卫生，1946，1(4):21.

［44］内政部年鉴编纂委员会编.内政年鉴(第四册)［Z］.商务印书馆，1936:(卫生编)240－242.国民政府救济水灾委员会卫生防疫组工作总报告［J］.中华医学杂志，1933，19(2):255 ～263.

［45］解哲心.安徽卫生事业建设的展望［J］.安徽卫生，1946，1(5):11.

［46］林应钟.医国以建国［J］.大众医学，1947，(创刊周年号):304.

［47］公牍［J］.安徽民政公报，1932，(14):106.

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