王文明

一、区域发展中资源下移配置统筹规划的重要意义

资源是各地区经济发展的基础，也是影响区域发展差距的重要因素。广义的资源包括能够影响经济发展的各种因素，如自然资源、人力资源、制度资源、资金资源、政策资源、技术资源、市场资源、区位资源、信息资源、文化资源等。狭义的资源通常指投入生产的自然资源、人力资源和资金等要素。本文研究中所指的资源是广义上的资源。

（一）进行资源下移配置的重要意义

资源下移配置是指在未来经济与社会发展中，把目前长期浮在上层以及过于集中在大城市等区域的丰富资源，通过统筹规划，下移配置到那些长期缺乏资源的广大基层地区，一方面让广大的基层地区都能拥有较多的发展资源，以增强其发展能力，并让更多基层区域内的居民都能公平地享受发展机会，一方面避免大量资源过于集浮在上层造成的产能过剩及浪费现象。

经济体制改革30年来，我国在区域经济发展中，一直采用资源非均衡配置方针，尽管说促进了我国经济的飞速发展，但也不能否认，资源非均衡配置方针也导致了大量资源长期集浮在上层和少量的重点地区，造成广大基层地区因缺少资源而发展速度很慢，甚至有些方面处在长期停滞状态，致使区域间经济与社会发展的差距拉大，居民收入分配严重不公。所以，为了实现各地“共同富裕”的目标，尽快地扭转社会发展中“城市像欧洲、农村像非洲”的现状，促进各地发展的均衡性，尤其是促进因长期缺乏资源造成经济极度落后的广大基层地区的快速发展，必须要进行资源下移配置。通过统筹规划，给予广大的农村及三四线的基层地区注入更多的资源，来提升这些地区经济发展与社会进步的能力。因此说，实施资源下移配置，就目前来讲，具有意义非常重要、刻不容缓。

1.是促进全国各地尽快实现共同富裕的需要。按照我国二十年规划的发展目标设想，到2030年迈向“共同富裕”是中国的伟大梦想。要实现各地区、各民族群众“共同富裕”的核心是必须使13亿人都具有能够发展致富的机会条件。这种机会在于首先要使各地区的居民都必须具有能使其发展致富的一定资源量为基础。如果仍像现在这样，那些资源匮乏的落后地区，仍然没有充足资源作经济与社会发展的支撑，他们要想发展以及快速致富是没有条件的、也是不可能的。要实现全国人民共同富裕的目标，也只能是纸上论道的美好理念。所以，为尽快实现全国人民共同致富的目标，党的十八大三中全会提出必须要“着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”。要打破当前各地区资源配置的严重不均衡现状，增强落后地区的发展能力，只有把长期积浮在上层及重点区域的大量资源下移配置才能实现。也只有日此，才能让那些长期占据资源少的地区广大群众都能获得较为充足的发展资源，具有平等参与现代化建设、共享现代发展成果的条件与机会，真正实现“坚持维护社会公平正义”的美好愿望。逐步做到保证社会全体成员都能够平等地参与市场竞争、参与社会生活，都能够依靠法律和制度来维护自己的正当权益。

2.能为城乡的平衡发展奠定好的基础条件。目前各地区间存在的主要矛盾之一是城乡二者发展的严重不平衡，广大农村地区发展的严重滞后性。要实现城乡居民的共同富裕发展，必须应在近期内依据非均衡的协调发展原则，积极“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，把长期积浮在上层以及长期视为重点地区的大量资源，转移配置到广大的中小城镇、乡村以及长期发展落后的地区，增强这些地区可供发展的资源量，逐渐缩小其与先发展地区之间资源量的差距，较好地解决资源长期匮乏地区的占有资源量与发展力欲求之间不相匹配的矛盾，以及资源空间配置与资源环境承载能力间不匹配的问题，努力实现各地区发展需求与资源间的匹配度。2009年、2010年中央的经济工作会议都提出要加快落实放宽中小城市（镇），特别是县城和中心镇落户条件的政策。这意味着：政府希望通过这个政策，促进中小城市（镇）的大发展，来承担起大量转变农村人口市民化的重任，促进大中小城市的平衡发展。要促进中小城镇的发展，提升其对人口的吸纳能力，就必须要使其具有充足的发展资源作基础。所以，只有实施并不断加大资源向这些地方转移配置，才能提升这些地区的发展力，最终促进城乡以及城镇的均衡发展。

3.能较好地避免我国陷入“中等收入陷阱”。依据国际上一些发展国家的经验教训，由于他们在发展到人均中等收入水平时期，没能及时进行好资源的均衡配置，仍持续采用非均衡发展策略，导致资源过度向少数大城市及地区积聚，造成了广大基层与农村地区的经济与社会发展因缺少资源，而长期停滞不前。由此导致整个社会发展失衡，大量农村人口不得不涌进占据大量资源的几个城市中，发生了严重的“大城市病”，由此也造成整个社会发展停滞，贫富差距巨大，出现了“中等收入陷阱”。我国目前发展情况与当时这些发展中国家的情况很相似。所以，为了避免我国的社会经济发展的“中等收入陷阱”现状，目前必须要采用较为均衡配置资源的策略，促使大量资源向下移配置，向广大的落后地区转移，向众多的中小城镇转移，实现资源在各地较为均衡的配置，一方面为实现各地的共同富裕奠定丰富的资源基础。提升广大基层地区的发展的能力，促进其能较快的发展，逐步缩小区域、城乡、城城之间发展及收入等方面的差距。另一方面加大更多中小城镇对农村人口的吸纳力，缓解大城市的人口压力，最终让全体国民共享改革发展成果，实现共同富裕的道路。

4.能更好地促进中央对落后地区各倾斜政策的实施。为了改变目前各地区经济发展的严重不平衡性，加快落后地区的发展速度与力度，近几年，中央利用地区倾斜与产业倾斜政策相结合的方式，陆续出台了一些促进落后地区及行业发展的倾斜政策，如支持西部地区发展政策、对产粮大县的财政补贴政策、促进东北老工业基地发展政策等。力图在继续发挥发达地区的增长优势同时，逐步促进广大落后地区的发展步伐，来逐步实现各地较为均衡的发展。但是，现实中，由于在资源配置上，没能使资源在各区间的科学配置与统筹，没能为资源公平配置制定有效的对策，使上述一些倾斜政策很难得以有效落实。到现在为止，那些落后地区并没有因此得到巨大的发展动力。所以，为了能使中央对落后地区发展的倾斜政策能得到更好落实，必须要建立各地公平发展的机制，制定科学的资源下移配置统筹规划，确实保证资源能真正转配到广大落后地区以及众多的基层地区，从而为这些地区的经济快速发展奠定坚实的物质基础。使广大落后地区真正具有促进经济加速发展的资源实力。当前必须紧紧抓住全球产业重新布局的机遇，加速资源的公平配置，提升广大基层与落后地区经济崛起与腾飞的能力。

（二）目前实行资源下移配置的可行性

目前我国实施资源下移配置不仅是必需的，而且也是可能的。当前我国整个国民经济的发展，已经为实施资源下移均衡配置提供了坚实的经济基础条件。

首先，我国现在已成为世界经济发展的第二大实体国家，国家掌控的资金财富不断增强。如在2010年，综合公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国家资本经营收益预算和预算外资金5项政府公共财政资源，可供各级政府支配的财政资源达到15.6万亿元，占GDP的34.1%。到2013年底，全国财政收入已达12.9万多亿元，全国政府性基金收入达52239亿元；我国外汇储备已达3.8万多亿美元。国民收入的强劲增长以及国家手中财富增多，已为中央对广大基层地区财力资源的转移支付奠定了雄厚的资金基础，为资源对各地区的均衡下移配置提了强力的支撑。

其次，通过近几年的中央两次对众多关乎国计民生基础设施项目的巨额投资以及中央对广大落后地区财政转移支付力度的增强，全国许多地方的基础设施建设，已形成较为完善的体系，如涉及全国各地的水、电、路、通讯等公共基础设施建设、各省、市、区的众多产业园区与集聚区的建设、基本公共服务均等化提供等。使许多地方已具有可以承担经济提升发展的物质基础条件。所有这些都将为推进未来20年我国的全面小康社会建设以及构建共同富裕社会的建设等提供了比以往更加坚实有力的需求支撑、财力支撑、体制支撑。

二、当前发展资源过度积聚与浮在上层的弊端

改革开放30多年来，我国经济发展迅速，但在资源配置使用上表现出极大不合理性，大量资源漂浮积聚在上层以及被称为发展重点的区域，下沉不到广大基层地区，给各个地区经济与社会的均衡发展带来的危害是严重的。

1.造成资源使用的巨大浪费性。在以各级政府为主导的配置资源下，大量资源长期被行政级别高的政府所占据与，行政级别越高的政府，利用权力占有的资源量越大。大量的资源被垄断，不仅难以被广大地区的群众享受，也会导致那些占有资源多的一级政府，在资源使用上的胡乱开支，浪费严重，造成资源使用效益很低。表现为目前许多市（地）级以上的政府，在发展规划不科学、不到位的情况下，仅凭主要领导人的一时兴趣与爱好，盲目地利用权力资源，在资金使用上，大量重复上项目、铺摊子、搞扩张。最直接的结果是导致了三大产业发展严重不协调，第二产业畸形发展，造成严重的产能过剩，同时形成了许多泡沫经济，第三产业发展缓慢，真正与民众生活密切的公共基础建设严重不足等。

2.导致区域间发展的严重“马太效应”。资源配置如超过一定限度的不平衡，则会给经济、政治和社会发展带来一系列负面影响。由于各地占有资源上的巨大差距，导致了全国地区间以及一些地区内部，出现了许多的发展“凹地”，而这些发展“凹地”多是长期各种资源匮乏的地方或行业。由于占据资源多与占据资源少的地区间贫富分化严重，不仅使占据资源少的地区居民难以真正分享到经济发展的成果。而且这些地区由于资源严重匮乏，使其的发展进入了恶性的下滑式循环状态。这些地区为了发展，只好利用“资源换增长”，从而也陷入了越发展资源越枯竭的状况，资源向恶化的循环链，甚至使其连基本的生存资源都丧失殆尽，更不要谈可持续发展了。

3.导致“大城市病”和“小城镇病”并存。对于全国为数不多的几个大城市、特大城市来说，资源过度积聚的“磁场”效应，使数量庞大的人口拥挤到此，但在目前各种制度不科学下，这些城市短期内难以对大量人口进行吸收消化，就业资源出现严重的结构性短缺，使城市内部各阶层之间的贫富差距急剧扩大；同时又因资源投资使用的畸形性，使城市的交通、教育、医疗、治安、社会福利保障等公共资源都面临一系列巨大压力，由此产生了“大城市病”。同时，由于众多中小城镇在发展中接受外来资源不足，本地原有的资源又被具有极大“磁场”力的大城市吸走，众多中小城镇的发展力很弱，吸纳力、承载力严重不足，活力很小，从而出现了“小城镇病”。这两种病都极不利于我国经济的持续、稳健增长。

4.出现强者地区的“黑洞”效应。区域间的非均衡发展，并没有出现在目标设定之前人们想象的那样：先富起来的地方会通过“溢出”效应来支持落后地区的发展。而是在地区差距日渐扩大的背景下，在发达地区公开的或隐蔽的地方保护主义下，各种资源财富更加向发达地区的集聚与收敛，那些因占有大量资源（物质资源与政策资源的）的地方，利用自己过于强势的实力与竞争力，对落后地区的各种资源进行继续掠夺。如北京市，由于占有全国的资源，形成了极强的“磁场”，有如宇宙黑洞一般，只要被它沾上，就会被吸入黑洞之中。由于人才、资源不断向北京集中，在北京的周边省市，并没有享受到北京发展带来的比较收益。比如，河北省内存在一个近300万贫困人口的“环京津贫困带”。现实中，那些发达地区会常提出一些看似合理、实则相对落后地区进行全面掠夺的观点，如“人随地走”、“人地资源挂钩”甚至连教育资源也“随人走”等，进一步强化了对落后地区资源的掠夺。

上述种种现状，极其不利于共同富裕发展目标的实施，极不利于全国一盘棋发展战略。当落后地区经济发展处于严重“贫血”之后，实际上也不利于整个宏观经济的发展。占有大量资源的上层及少数大城市，在资源使用上的严重浪费及产能过剩，与广大基层地区因长期缺资源使其发展活力不足、经济增长缓慢、被严重边缘化等并存的现状，造成了以市场为导向的宏观经济改革目标与区域经济发展目标之间的冲突，使国家总体改革方案难以设计与贯彻落实。

三、科学进行资源配置下移的规划与实施

目前我国区域经济社会发展差距很严重的情况下，再继续采取非均衡的资源配置战略，则会继续加大差距的严重化，所以，增强发展的协调性是现阶段区域发展需要解决的首要问题。未来10年到20年，是我国城镇化发展的关键时期，如果按照城镇户籍人口比例达到60%计算，全国将有约3亿多农村人口搬迁进城，要把这么多人迁入城市，实现全国各地人民的共同富裕，必须要促进各地区以及众多城市较均衡的发展。按照党的十八届三中全会《决议》提出的未来我国要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，严格控制特大城市人口规模的精神。只有采用资源下沉，各地都具有了与当地承载的人口基本相适应的资源，才能促进广大的乡村及落后地的区域得以较快的发展。目前我国已正式成为全球第二大经济体，也基本具有实施资源下移配置的支撑力。为了科学地进行资源下移配置，必须要制定资源下移配置的统筹规划，通过实施均衡和公平的发展战略来解决。

（一）进行资源下移配置的科学规划

资源下移配置，是使广大基层地区具有可以实现发展的资源，最终实现全国的人民共同富裕目标必需的基础条件。但是，如何进行资源下移配置？资源下移配置后能在资源使用以及经济增长中体现公平与效率？采用什么样的方式实施资源下移配置等，就必须要进行资源下移使用的统筹规划，来保证下移过程中的公平性、合理性、效率性等。

1.首先确定实现人均发展目标应拥有的综合资源量。我国社会发展的目标是实现全国人民的共同富裕。富裕程度是有一定指标与标准。如人均收入指标、人均拥有财富量指标，等等。这些标准应该是全国各个地区统一的，实现的程度应该是基本相等的。实现这些指标必须要有一定量的资源作支撑。这样，就必须要测算出实现这些指标所需要各资源的量。下面仅以“人均可支配收入”指标为例来阐述计算方法。如我国再经过10年发展，全国人均可支配收入应达到中上等收入国家的水平。假如说要达到人均年可支配收入6万元标准计算，则首先要在我国找出目前已经达到人均可支配收入6万元的地区，按照当前市场价格（下同），测算出生产与实现这个收入标准每1单位值所实际占有主要资源各自的量（如资金、实物、投入的人力、消耗的能源，所享受的各种政策资源等）。把现有的各种有关投资、基础建设、自然生态资源、人文社会环境等，都进行折合，综合计算多种的资源指标，能直接用金钱计算的，直接计算。不能直接用金钱量化测算的，进行与此相关的综合测算。如人力资本的量，需要折合成每一人力资本单位所接受的教育投资的量等。通过测算后，依此为标准，测算出人均可配年收入6万元的所占用的几种主要资源的量。然后，再以这个标准作为标杆，与全国每一个区域内的现有实际人均水平相比对，如果某个区域现有年人均可支配收入高于6万元，表明该区域人均占有的资源量多；如果低于该指标，表明该区域现占有的资源量少。占有量多的将来可通过一些途径退出来，补偿给那些占有资源少的地区，或者是未来时期内，国家加大对那些占有资源量少的地区的投资力度。在现实中，由于各地的自然资源条件以及人文观念等多种因素的不同，会造成相同的资金量，在不同的区域中产生不相同的收益率。这时，就需要针对不同的区域，再计算出一个特殊的影响系数，在进行资源配置下移时加（减）该系数所可能影响的部分资源，以保持资源能在不同地区较为均衡地下移配置。以后随着物价水平的增长，在配置资源时，可再增加（减去）物价上涨（下跌）部分。

每人应占据的资源量，应该依据的计算标准：按五至十年的全国经济发展规划目标及要实现的人均收入财富目标所必须拥有的资源支撑。按照共同富裕的标准实行全国统算，最少是一个省为一个核算单位。在全省内要平均计算出在规划期内每人应该所占据的财富。大致的测算方法：例如在全国（或一省）范围内，可按照现有人口的收入水平，结合未来5年、甚至10年规划中全国居民将要达到的生活水平标准，实现这个标准应该占据的资源量，来平均算出每个人应该占有的各项资源的数量，然后把全区人口加总后的资源总量，就是该区内应该配置的资源总量。

2.确定承载资源下移配置的区域范围。各省（市）在进行资源下移配置时，为了保持资源在各地区配置的基本公平性，让生活在广大基层地区的人们每人都具有一定数量进行发展致富的生产资源，使各基层地区都能获得较充足的发展的资源量，又要防止资源配置的过于分散，还必须要科学划定将要进行资源配置的区域范围，把下移配置来的资源直接配置到该区域中，在区域内集中统一使用该资源。为了避免资源下移配置中像现在这样过于集中在几个少数城市或重点的区域的现象，应该在一个省、市区内，可按照一定的标准，尽量多设置几个基层区域与资源承载点。

其一，设置基层区域。一般来说，新设置的基层区域数量及范围，可按现在各地的基层行政区划设置。但由于目前许多地方人口流动而出现的空心村以及建设用地导致的人地分离等现状，有必要对人口变动大的地方，打乱现有的基层行政区划，重新设置新区域。在新设置基层区域时，必须充分考虑下列的原则及条件：该区现有的人口密度、与人口生存密切相关的自然生态资源承载能力度，如水源、土地资源等；历史上形成的人、物流向的习惯；该地区的交通便利程度、现有各项基础建设的齐备的程度；相邻发展区域间的等距性等。在现实中，由于各地区现有的发展基础以及环境条件不一样，为了保证所配置资源使用的效率性，以及新设区域将来的持续性及长久性，一个省或市区内，应尽量保持各个新区的人口数量及稠密度数基本相当。条件特殊的地方可依据自然资源条件设立。对于那些居住过于分散、生存条件恶劣的地区的人口，可把人口迁到自然资源较好的地方集中居住，以增强这些人口的致富发展能力。

其二，设置区域内的资源承接点——即区域内的中心城镇。为了防止资源下移配置的过于分散，形不成规模的经济聚合力，应在新划分的区域内，再设置一个能辐射并带领该次区域发展的中心城镇，集中力量进行“点”的突破，作为下移资源的承接地。把上级转移配置下移到该区的全部资源，采用非均衡发展策略，并积聚区内的资源，使其在较短时间内成长为区域内的经济“增长极”与领头羊，带动本区域的所有乡镇发展、致富，并最终能吸纳本区域大部分农村人换为市民。就目前全国情况看，各次区域内的发展中心城镇，最好选定那些目前已对该区域经济活动具有较大调节、辐射作用的中小城市（镇）；对那些现在离周边城市距离较远且人口稠密的几个省、市、区交界的结合部的区域，也可依据情况划定一个特区，在此区内选择一个现有经济基础较好、经济实力较强且吸纳人口较多的城镇，设置成为该特区内的发展中心，其可归属在条件较好的省（区）管辖。并赋予该区同人口和经济规模相适应的管理权。再对其进行资源转移配置，使其逐渐建设成为能辐射、带动周边隶属不同行政区划的乡镇的经济发展、并吸纳该地区内居民的中心城市，带领该结合部区域内的人们发展致富。

3.依据区域人数配置区域的资源总量。设定了基层的发展区域及发展中心后，就应当按照上述测算的方法，测算出每个区域将可占用的综合资源总量、测算出该区域未来每年要进行转移、支付的资源总量，来进行下移配置。笔者认为大致的测算公式为：

该区域应获得总资源量=区域内现有全部人口数量×人均应得资源量×未来发展时间+或减去修正系数值×未来物价增减比率值

修正系数值=（区域内现有全部人口数量×人均应得资源量×未来发展时间）×修正系数（因历史及人文因素形成的要素使用中的效率权重）

推算出每个区域应该占用的资源总量后，再按这个总量与该区现有资源总量比较，以多退少补的办法配给，以此来作为该地区将来一定时期内生产发展应该投入的资源标准。

对一个区域内未来发展应占有的资源总量，只能在这个区域内进行合理配置使用，其他的地区不准以任何借口占用。

4.按规划均衡调整目前各区域的占有资源量。由于历史发展等因素，导致当前不同区域的人均占有资源量是不一样的。原来占有资源多的发达地区的人均资源量可能会大大超过区域的平均标准，而那些原来占有资源少的落后地区，现有人均资源量会远远低于这个标准。面对这种情况，必须要进行调整，以使各地的资源配置的较为均衡化。对那些现人均已占有资源多于均衡标准量的地区，应通过财政上缴的办法，把原来多的资源逐渐的上缴中央和上级政府，作为对那些占有资源不足地区发展的调节资源，再由中央还上级转移支付给那些因资源不足的地区。在资源配置下移的调整中，必须要打破现有的行政化、级别化、城乡区域等现有体制机制的桎梏，完全按照区域内的人口数量，采用全国统一公平的办法配置。使那些目前没有资源的区域，逐渐通过获得补偿来逐渐增加资源量；中央及上级政府应该从国库中拿出资金来补给那些现实际占有资源少的地区，同时，在现实中，也可通过发达区与落后地区间的区域经济协作，重塑市场经济条件下的地区经济关系，努力形成发达地区与落后地区经济发展的优势互补、协调发展的格局，帮助落后地区解决发展资源不足的问题。

（二）促进资源配置下移规划付诸实践的对策

进行上述规划后，为保证资源配置的科学下移及实施，还必须要采用以下的配套措施。

1.树立资源公平配置的理念。进行资源下移配置，实际上是一项涉及区域间经济利益重新再分配的重大利益调整与改革。所以，必须先在思想观念上建立能够支撑资源配置下移规划实施的观念及理论基础。因为现在人们说得最多、也是大家公认的观点是资源在各区域的配置最好的办法是非均衡性。认为只有这样才能发挥出资源使用的最佳效率。这种理念认为资源公平配置会导致效率低下。这种固有观念是实施资源下移配置的最大阻力。再加上，现实中上级政府已经得心应手的地实施惯了集中资源搞重点建设的办法，要让其放弃手中现有的部分资源与权利，转移配置给基层使用，是难以接受的。这也将是制约资源有效下移的最大障碍。对此，要清除这两方面的阻力，必须采用两方面措施：一是要充分认识进行资源下移配置的积极作用，以“区域经济非均衡协调发展”的理论为指导，在观念上充分认识目前广大基层区域因缺少资源导致发展贫困的严重弊端，破除市场调节资源的“万能性”崇拜，认识区域公平性是市场“失灵”的领域（缪尔达尔），在充分发挥市场机制作用的同时，利用政府调控职能弥补市场某些方面的失灵性。在促进区域发展中，把非均衡发展与协调发展有机结合起来，通过资源下移配置，提升广大基层区域发展活力。同时，还必须纠正政府利用权力积聚资源的行为，上一级政府只有放弃利用权力积聚资源的做法，才能促进资源下移配置的顺利实施，最终实现区域经济非均衡下的协调发展。二是科学调整资源投资结构，在强化各种项目投资中，必须以人为本，在实现共同富裕目标指引下，加大对基层地区的各项基础建设的投资力度。

2.制定与此相适应的制度与政策。要确保资源下移配置规划的顺利实施，还应制定相应的配套政策及必要的制度保障。党的十八届三中全会中提出的给予具有一定人口规模的小城镇相对应的各项管理权限，其本质上已为资源下移配置提供的政策基础。在政策与制度建设上，为保证资源下移的科学性、顺利行，必需要做到：其一，认真清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的一些规定和做法，制定确保资源下移公平配置的政策。可借鉴它山之石。如西方一些国家在城市设置的规定上，认为一个镇子只要集中居住5000人以上，就可申请为设置为一个市，通过全体居民投票决议选出本市的市长，这实际上就是国外进行资源公平配置的一个范例。其二，创新打造广大基层吸纳各类建设资源的宽松政策平台。允许落后地区具备条件的民间资本依法发起设立中小型金融机构，为基层地区建设提供资金支持。其三，建立确保资源下移配置能得以有效执行的制度，防止某些上级政府的官员以各种借口不向下转移资源，甚至仍以权力从下面摊派本人认为重点项目的建设资源。该制度必须要具有可操作性的奖惩力度。

3.强化上级对基层的资源转移支付力度。目前中央与上级对下级及地方进行的财政资金转移支付，实际上就是资源向下移配置的重要举措，只不过是目前这种转移支付力度不够，制度也不完善。所以，要实施资源下移配置，必须要完善中央与上级对广大基层地区的财政资金转移支付的制度，将中央政府协调地方利益的方式、方法、力度，通过严肃而又严密的法律、法规条文予以明确的界定，通过法律规范进行保障和完善。同时，还要加大转移支付力度，以便让更多的资源转移到广大的中小城镇、转移到老、少、边、穷以及广大基层地区，这是营造公正、公平的区域经济协调发展环境的先决条件。按十八届三中全会的精神，对广大农村地区，一方面加大对农业及粮食生产地区加大各种的财政补贴力度，另一方面，通过对转移农民的财政挂钩制度实现，促进农民的市民化进程。对于过去长期近乎无偿占有落后地区资源的发达地区，通过建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，进行以资金、技术等多种方式的资源转移补偿；对中央实行分税制以来给地方财力造成的缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，属地方事务的划入一般性转移支付。在上级对基层的资金资源转移支付中，为了防止中间一级政府的截流，可扩大省直管县、市直管镇的范围，从而使转移支付来的资金资源可隔过中间的行政级政府直达到基层，甚至更低一层的小区域的发展中心。真正使下移配置的资源能执行到位。中央转移给地方的各类资源也可直接划拨到目的地。

4.建立对极度落后区域的资源优惠“补偿”制度。这种优惠实际上是对这些长期落后的基层区域的资源欠账的补偿。通过这种方式，使其能在较短的时间内建立起较为坚实的物质基础。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。党的十八届三中全会提出“总体上清理区域税收优惠政策，建立公平的宏观税收优惠政策”决定，总体上是可以，但这对目前仍处于非常落后的地区显然也是有失公平。因为这些地区在发展中，当东南沿海及众多大城市享受名目繁多的税收优惠政策时，广大基层地方并没有享受到任何优惠税收政策，其发展实际上是处于停滞不前的。现在全国要建立宏观的税负公平机制，采用一刀切的办法，对这些地区是极不公平的。所以，必须要对这些地区采取一些“补偿性”优惠的税收政策，实际上也是实施政策资源公平配置的重要内容。税收竞争力已成为一个地区竞争力的关键，而税收优惠政策又是体现税收竞争力的一个重要指标。所以，我国税制改革应重新回到“行业优惠与区域优惠并重”的轨道上来。区域性税收优惠政策的实施，可以增强该地区的“磁场力”，可以吸引生产要素在该地区集聚。

5.提高落后地区的资源配置使用力。资源配置能力为地区对资源的吸收能力以及利用能力。一个地区即使有较多的资源，但如果不会使用，或使用中配置不科学，也不能充分发挥资源的最大效用。资源配置能力的差异，决定了地区经济的发展及水平的差距。资源配置能力是对前景预测决断的洞察力、开放的观念、胆略、素质以及经验等多方面的综合体现。资源配置能力是地区提高经济发展活力及竞争力的关键。所以，在实现资源的下移配置中，为了提升那些极度落地区使用各种资源能力较低的现状，必须在资源下移配置的同时，提升对转移及配置来的资源的使用能力。主要的措施：一方面，上级应加大对落后地区的教育、培训，通过加大其开放度、与发达地区结对子的传帮带、请进来、走出去等办法，来提高这些地区的见识、素质、胆略以及各种经营管理能力。另一方面，完善与加强这些地区的市场经济建设、制度创新、行政环境、人才吸引与稳定等软实力方面的建设，从而形成了较大的吸引力以使用资源的良好环境条件。

［1］林民书，杨治国.地区经济发展差距与资源配置能力问题研究［J］.综合竞争力，2010，（4）.

［2］胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2005－06－27.

［3］胡鞍钢，鄢一龙，魏星.中国“共同富裕”未来景象实现共同富裕四个有利条件［EB/OL］.人民网-人民论坛，2011，（12）.

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