蒋嵘涛,李伟伟

(湖南大学 政治与公共管理学院,湖南 长沙 410082)

我国公务员薪酬制度的公平性困境及对策分析*

蒋嵘涛,李伟伟

(湖南大学 政治与公共管理学院,湖南 长沙 410082)

从罗尔斯公平正义理论，包括程序正义、机会平等和合理的差别原则三个方面出发，对我国公务员薪酬制度的公平性困境进行了分析及原因探讨，并在此基础上建议出台公务员薪酬法规、培育中立性的公务员薪酬决策参与主体等措施来实现公务员薪酬制度的程序公正性、机会公平性和差别合理性，从而促进公务员薪酬制度公平性困境的解决，完善我国公务员薪酬制度。

公务员薪酬制度；公平性困境；对策

一 引言

美国著名学者约翰·罗尔斯主张在财富和收入分配上遵循正义优先原则，即“1)在正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，2)依系于在机会平等、公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”，该原则尤其“适用于收入和财富的分配，以及对那些利用权力、责任方面的不平等或权力链条上的差距的组织机构的设计”。[1]概括来说，罗尔斯的分配公平观表现为程序正义、机会平等和合理的差别原则。罗尔斯的程序正义原则是一种纯粹的程序正义，这种程序若被人们恰当的遵守，其结果也是公平的。而纯粹的程序正义的实现，需要一种正义的制度体系来支持。机会公平原则的主要作用则是保证一种正义的合作体系。差别原则是对“适合于最少受惠者的最大利益”的合理解释。罗尔斯的差别原则中包含了一种平等的倾向，但他并不要求消灭差别，他主张保留合理的差别，注重效率，强调差别原则和效率原则是相容的。

一直以来，收入分配改革问题是社会各界讨论的热点话题之一。十八大报告对收入分配改革的公平性作出了安排，提出“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。公务员薪酬制度改革作为国家收入分配改革重要的组成部分，其有失公平不仅会危害到整个公务员队伍的稳定性和公共行政的有效性，而且还会阻碍整个国家收入分配改革的进程和效能的实现。

二 我国公务员薪酬制度公平性困境的表现

薪酬制度是关于组织报酬决定和分配的一系列原则、标准和方法的总称。公务员薪酬是社会收入分配领域的重要组成部分，其公平与否不仅会影响公务员队伍的稳定性，还会对整个社会的收入分配具有导向作用。因此，公务员薪酬制度中存在的公平性问题不容忽视。

(一)我国公务员薪酬水平较低

公务员薪酬水平的公正性，要么依据社会所公认的规范化标准，要么遵循公正的程序。目前，国内围绕公务员薪酬水平高低的争论一直不断。我国公务员的薪酬水平究竟如何，可以通过几组数据比较得出。首先，与全国平均工资水平相比，我国大部分公务员的薪酬水平偏低。同美、日等国一样，我国坚持公务员薪酬略高于全国平均工资水平的原则。2010年我国公务员的平均薪酬水平(38242元)是全国平均工资水平(36539元)的1.05倍。但事实上，如表1所示，只有41%的地区达到了这一水平。

表1 2010年中国和美国全国平均工资水平

资料来源：根据国家统计局和美国劳工统计局公布的数据整理得出

2010年美国联邦雇员的平均薪酬水平(69198美元)是全国平均工资水平(44410美元)的1.56倍。如表1所示，各州联邦雇员的平均薪酬水平均高于全国平均工资水平。日本公务员薪酬水平也保持在全国平均工资水平的1.5倍以上，2007年日本公务员的工资水平是民间企业员工工资水平的1.52倍[2]。其次，与其他行业相比，公务员的薪酬水平比较低。如表2所示，同教育、金融、科学研究、技术服务和地质勘探等行业一样，公务员也属于人才密集型的行业。但是，与这些行业相比，公务员的薪酬收入处于比较低的水平。

(二)我国公务员薪酬部门间分配失衡

基于国家机器正常运转的需要，组织机构在设计上必然会存在权力链条上的差距，自然也就产生了“权力部门”与“非权力部门”。同一地区中，公务员收入在“权力部门”如税务、工商、法院较之“非权力部门”如团委、信访局、劳动局等机关的差距可达两三倍甚至五六倍[3]。由于岗位职责和工作风险不同，部门间公务员的收入存在差异是正常的。但据2009年的有关调查发现，“不同机构公务员个人可比工资收入有13.58%～18.04%的差距，地方津补贴的收入有17.1～52.09%的差距”[4]。很明显，不同部门间的收入差距已超过职责和风险的差异，这必然会引发部门间薪酬分配的不公平问题。

表2 2010年我国部分行业就业人员

资料来源：根据《中国统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》公布的数据整理得出

(三)我国公务员薪酬水平地区差异大

薪酬的有效分配要求存在一定差异，但是公平原则指导下的薪酬分配反对差距过分悬殊。薪酬差异的衡量标准不仅是工资数额的绝对值，而且还包括工资水平的相对档次或层次。表3和表4反映的是2010年我国部分地区公务员收入水平。“居民人均可支配收入”是由居民总收入扣除个人应缴纳的所得税和各种社会保障支出得来的，该栏作为公务员人均收入水平的参照项；“比值”栏反映了公务员收入水平的相对层次，比值越大，则说明公务员收入水平在当地相对来说就越高；反之，亦然。从表3中可以看出，各地区公务员收入水平所处的层次高低不同，西藏、上海、天津等地的公务员收入水平远远高于山西、湖南、河南等地区的公务员收入水平。即便是在同一省份中，不同地区的公务员收入也存在较大的差异。以山东省为例，由表4可以看出，青岛、威海、日照等地区的公务员收入水平也远远高于菏泽、聊城、德州等地公务员的收入。由此可见，地区之间公务员收入已经蕴含了不公平的因素。

表3 2010年我国部分地区公务员收入水平表

资料来源：根据《中国统计年鉴》公布的数据整理得出

①比值=公务员人均收入)/居民人均可支配收入

表4 2010年山东省部分地区公务员收入水平表

资料来源：根据《山东统计年鉴》公布的数据整理得出

②比值=地方公务员人均收入)/本地居民人均可支配收入

三 我国公务员薪酬制度的公平性困境原因分析

(一)我国公务员薪酬制度制定与管理程序有失公正

公务员薪酬制定与管理程序是指根据公务员职位特点等因素拟定、确定及落实薪酬分配方案的过程。该程序应该符合合法性、公正性、可操作性以及透明性等原则。

1.公务员薪酬制度的确立与管理缺乏法律支撑。法制化是公务员薪酬制度公平性得以实现的程序保障。以美国为代表的西方发达国家十分重视公务员薪酬管理的法制化建设，不仅在相关法律中对公务员薪酬做出了明确规定，而且还出台了专门的薪酬法，如美国的《联邦工资改革法》、日本的《一般职员报酬法》、德国的《联邦工资法》等。相比之下，我国公务员薪酬管理没有专门的法律，公务员薪酬制度的相关内容只在《公务员法》中有所原则性涉及。

2.公务员薪酬决策主体缺乏中立性。基于每个人均有利己倾向的假设，非中立性的决策主体所作的决策，不可避免的带有或多或少的主观色彩，导致相当程度的公信力的丧失。我国公务员薪酬制度的决策由政府自己说了算，而作为公务员薪酬来源的提供者纳税人却无权参与公务员薪酬的决策。这是社会各界对公务员的薪酬持有不满情绪的一个重要原因。

3.公务员薪酬水平的调整方案缺乏可操作性。任何一项缺乏可操作性的改革方案，其成效都无法得以保证。譬如，2006年我国公务员工资制度改革提出，“建立工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资收入水平的比较，适时调整机关工作人员基本工资标准。”但是，这一规定原则性虽较强，却缺乏操作性，至今工资调查制度没有建立起来。再如，在公务员津补贴规范化管理中，由于缺乏强制性的制度规范和具体的操作细则，导致各地区在改革中困难重重。

4.公务员薪酬水平缺乏透明性。对于社会各阶层来说，我国公务员的薪酬水平到底如何始终都是一个谜，人们只能从官方公布的数据中看到一个非常粗略的数字，但各地区、各部门、各职位的公务员具体拿到了多少，始终都不得而知。公务员薪酬的隐秘性导致社会各阶层的猜忌和不满，同时也阻碍了学术界对公务员薪酬制度的研究进程，加大了公务员薪酬制度实现公平性的难度。

(二)我国公务员薪酬分配中机会失衡

所谓的机会是指主体所拥有的能够实现某一个或几个特定目标的有利条件，而这里的机会主要是指权力和资源。

与“非权力部门”相比，“权力部门”拥有更多的权力和资源，而权力和资源是部门创收的主要工具，在地方附加津贴制度下，“权力部门”有更多的机会为本部门的员工充实福利。同时，权力也会给部门带来大小不等的寻租机会。由于权力规范机制存在漏洞，“权力部门”就会存在或多或少的预算外收入，许多部门的“小金库”则是一个很好的证明。“非权力部门”没有为单位带来创收的权力和资源，只能靠国家财政拨款发放职员工资和福利。因此，“权力部门”和“非权力部门”之间不可避免地出现薪酬分配差距的扩大化，滋生公平性问题。

(三)我国公务员薪酬结构比例不合理

公务员薪酬结构比例的不合理以及津补贴制度的缺失加剧了公务员薪酬水平的过分差异化。首先，公务员薪酬结构比例不合理。“低工资、高补贴”是我国公务员薪酬制度的一大特点，基本工资与津补贴的比例在部分地区甚至达到了3:7，如2011年大连市西岗区公务员的津补贴、奖金占到了公务员总收入的73%[5]。而在西方国家，该比例一般为8:2或7:3，如在美国联邦雇员中，该比例大约是7:3，在法国的一般公务员中大约为8:2。其次，统一的公务员津补贴制度的缺失。我国实行地区附加津贴制度，各地区公务员津补贴发放有很大自主性，在地区经济发展水平、政府财政转移支付力度不同的背景下，加剧了地区间公务员薪酬收入的差异化。

四 我国公务员薪酬制度公平性困境的对策分析

(一)增强公务员薪酬制度制定与管理程序的公正性

针对我国公务员薪酬制度的制定与管理中程序有失公正的问题，应从健全公务员薪酬法规、培育中立性薪酬决策参与主体等四个方面来实现程序公正。

1.健全公务员薪酬法规。法律建立在正义的基础上，是世所公认的公正不偏的权衡标准。健全的法律体系，不仅可以强化公务员薪酬管理的法律基础，也可以增强公务员薪酬制度改革的公信力。因此，应尽快出台专门的公务员薪酬法，完善公务员薪酬管理法律规范，确保公务员薪酬制度的确立、管理与调整有法可依。此外，加快公务员薪酬管理的法制化进程，不仅要从我国的具体国情出发，还要积极借鉴国外的先进经验。

2.培育中立性的公务员薪酬决策主体。基于每个人均存在利己倾向的假设，为防范和矫正可能出现的损人利己情况，亚当·斯密主张“借助于公正的旁观者的眼力才能纠正自爱之心”[6]。譬如，日本采用了包括全体国民在内的中立性决策参与主体，来保证公务员薪酬的公平性。纳税人应是参与我国公务员薪酬决策最重要的主体。但针对并非所有的纳税人都具备相关知识体系以及纳税人数量众多的国情，从现阶段来看，可行的建议是由专业性的机构即财政部和人事部拟定公务员薪酬调整的草案，由全国人大或人大常委会代表纳税人审批，最终决定公务员薪酬的调整方案，并向全体国民公示。

3.增强薪酬调整方案的可操作性。可操作的薪酬调整方案以其强制性的规范功能推动公务员薪酬公平性的实现有立竿见影的效果。譬如，日本建立了由公民较差指数和民间薪酬指数构成的可操作的指数体系，有效地实现了公务员薪酬的公平定位。增强公务员薪酬调整方案的可操作性，首先，应尽快建立工资调查制度，并将“适时调整机关工作人员基本工资标准”这一原则性要求具体化；在具体实施上，明确被调查的企业构成，还要在对工作种类、职务等级、资历学历等因素进行细分的基础上对“相当人员”进行归类。其次，明确公务员薪酬调整与改革的操作细则，建立强制性的制度规范，保证公务员薪酬制度改革的顺利进行。

4.贯彻公务员薪酬水平的“透明”原则。公务员薪酬透明，可以增强政府薪酬改革的公信力。波兰学者彼得·斯托姆普卡曾说，“几乎没有一种关系不是完全建立在对他人的确切了解之上的。如果信任不能像理性证据或亲自观察一样，或更为强有力，几乎一切关系都不能持久”[7]。因此，信息透明是保证公众支持公务员薪酬改革的重要前提。公务员薪酬信息公开，还能方便社会监督及学术界对公务员薪酬的研究。因此，有必要建立和健全公务员系统的信息公开制度，加强具有详细公示信息和便捷搜索能力的政务网站建设，确保信息获取的全面性、便捷性、及时性和准确性。

(二)促进公务员薪酬分配中的机会平衡

最大限度保证“权力部门”和“非权力部门”机会的平衡是解决部门间公务员薪酬分配公平性问题的关键。正如罗尔斯所主张的，虽然收入和财富分配无法做到平等，但它必须符合所有人的利益，并且必须建立在机会平等的基础上，那么这种收入和财富分配的不平等才能被人们所接受。针对“权力部门”和“非权力部门”之间的权力与资源的不平衡，一方面，需要大力加强“权力部门”的权力规范，增强对权力寻租行为的惩罚力度，控制体制外和非法的预算外收入；另一方面，扩展“非权力部门”的机会，适当的加强对该类型部门的财政转移支付力度，改善其财政贫困的状况。

(三)促进公务员薪酬差别的合理性

保持公务员薪酬地区间分配的合理差异，要实现效率和公正的统一。基于对我国公务员地区间薪酬差异的分析，应从优化公务员薪酬结构和建立统一的、定量化的津补贴标准两方面着手，实现公务员薪酬分配的合理性。首先，优化公务员的薪酬结构，合理确定各薪酬形式在公务员总薪酬收入中的比例。借鉴其他国家的经验，应将津补贴的比例控制在公务员薪酬总收入的30%以内，提高基本工资的比重。其次，建立统一的津补贴规范，尽快出台以定量化的指数指标为支撑的地方附加津补贴制度的具体方案。例如，可以采用点数法，首先选定各地区影响公务员薪酬的主要因素作为关键指标，根据预先规定的标准，对各地区的指标进行评分、加权求和，然后以最终得分作为各地分配薪酬的依据，将各地区公务员薪酬的差异控制在合理的范围之内。

[1] [美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译.北京:中国社会科学出版社，1988.

[2] 刘昌黎.日本控制国家公务员和公共企事业薪酬的做法与成效[J].现代日本经济，2010，(4)：28-34.

[3] 梅继霞. 我国公务员薪酬制度的公平性问题[J].中国人力资源开发，2007，(7)：75-80.

[4] 张广科.行政机关公务员薪酬公平及其影响因素研究[J].统计研究，2012,(1)：92-95.

[5] 安峰.大连市公务员津补贴影响因素及管理对策研究[D].大连理工大学硕士论文，2012.

[6] [英]亚当·斯密.道德情操论[M].谢宗林译.北京：中央编译出版社，2008.94-96.

[7] [波]彼得·斯托姆普卡.信任:一种社会学理论[M].陈胜利译.北京:中华书局, 2005.69-71.

TheDilemmaofFairnessonCivilServantSalarySystemandItsCountermeasures

JIANG Rong-tao,LI Wei-wei

(College of Politics and Public Administration, Hunan University, Changsha 410082,China)

This article quotes Rawls’s justice theory which contains principles of procedural justice, equality of opportunity and reasonable difference to analyze the fairness dilemma on servant salary system and probe the reasons. And this article try to propose the feasible countermeasures, such as make legislation on civil servants salary system, cultivate neutral decision makers of civil servants salary system, to realize the principles of procedural justice, equality of opportunity and reasonable difference in the process of formulating and managing civil servant salary system. Finally, the purpose which promotes overcoming the fairness dilemma and perfecting the civil servant salary system is hopefully achieved.

civil servant;salary system;fairness dilemma;countermeasures

2012-11-16

湖南省教育科学规划课题：高校廉政文化特色与创新建设研究(XJK013BJG002);湖南省科技计划重点项目;湖南省战略性新兴产业发展的公共财政支持研究(2013ZK2004)

蒋嵘涛(1970—)，女，湖南邵阳人，湖南大学政治与公共管理学院副教授.研究方向:公共部门人力资源管理,政府经济.

D035.2

A

1008—1763(2014)01—0143—04