黄振威

引 言

行政管理体制的完善和优化，是推动政府管理适应经济发展的必然要求。近年来，我国在行政管理体制改革方面取得了不少成绩，其中的重要进展和经验之一即为大部制改革。党的十八大报告明确提出要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”,党的十八届二中全会进一步明确要“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革”。在党的十八届三中全会上，大部制改革再一次被写进党的文件，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中确定要“积极稳妥实施大部门制”。

现如今，大部制改革的成效已初步显现，在一定程度上，大部制改革集中了职能，整合了机构；调整了结构，提升了能力；明确了关系，优化了机制；减少了摩擦，提高了效率。①从目前中国大部制改革的实践来看，大部制改革不仅仅是机构之间的合并或调整，更为重要的是转变政府职能和理顺政府运行机制。大部门的外形只有结合相应的管理体制和运行机制才能真正形成大部门制。②

然而，目前对于大部制改革的研究和讨论，主要集中于大部制的背景与动因、涵义与特征、原则和方法等八大论题③，具体又集中在模式类型、组织结构、机构设置等主题上，对机构重组后运行机制的剖析还不够，尤其对政府大部制改革后实际运行状况和具体业务流程的分析更是不足，使得大部制改革并未真正从政府公共服务的业务流程环节进行优化和配置，而将较多精力停留在部门人员的增减和机构合并上。这样的改革也往往容易成为各级政府追求政治效应的秀场，最终难以达到最初的改革目标。

正是基于以上考虑，本文试图从决策流程的视角切入，用实证的方法分析某地方政府大部制改革后的实际运行情况，希望能比较清晰地呈现各级政府在机构重组后运行机制的现状及其存在的问题，并结合决策流程优化的一般规律和国内外经验对其未来走向提出更具针对性和科学性的政策建议。

理论基础和研究方法

决策过程研究一直为学者们所关注。从理论上看，其注重将政策制定看成一个多环节互联的动态运行系统，这对以往公共政策研究较多关注政策本质、政策工具、政策效果的分析是一个很好的补充。从实践上看，各政策利益相关者在决策中的角色及各环节在政策运行中的功能本身就是决策规则和决策程序的一部分。改变决策过程，对于优化权力配置，充分发挥政策效果有相当大的影响。

学者们对于决策议题的理解是从研究政策过程开始的。20世纪四五十年代西方学者就开始重视政策过程的研究。戴维·伊斯顿的政治系统模式就曾对政策过程研究起过重要的影响。在伊斯顿看来，政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给予不同的支持，政治系统根据其运行规则把这些需求和支持转换为公共政策形式，然后将政策实施产生的结果反馈给环境，并影响今后对政治系统的投入。伊斯顿的政治系统模式可以被看做政策过程的一个初步模式。④之后，政策过程研究逐渐成型，发展到20世纪七八十年代，学者们已经提出了多种政策过程阶段论。同时，学者们对于决策的理解也出现了广义和狭义的分化。哈罗德·拉斯韦尔在《决策过程》一书中就提出了经典的七段论，他认为决策过程包括情报、建议、规定、行使、运用、终结、评估七个阶段。⑤很显然，他对决策过程做的是一种广义上的诠释。与此类似的还有托马斯·戴伊，他认为，研究政策制定就需要考虑政治体系内发生的系列行为活动或过程以及与之相关的活动和参与者，因此作为过程的政策制定，包括了问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行、政策评估六个环节。⑥更多的学者则从狭义的角度理解决策过程。詹姆斯·安德森是拉斯韦尔七段轮的直接受益者，他在拉斯韦尔的基础上进一步完善了政策过程模型，将政策过程分为政策议程、政策形成、政策采纳、政策实施、政策评估五个阶段⑦，这一划分标准后来被广为接受。安德森指出，决策作为政策过程中的一个特定步骤，本质上是在众多预案中作出特定的选择。⑧我国台湾地区学者张金马也对决策过程采取狭义的理解，他将决策和执行严格区分，认为决策包括社会问题的发生、政策问题的确认、政策议程的建立、备选方案的提出、政策方案的评估和政策方案的选择，而政策方案的执行、执行效果的评估、政策的调整与改变和政策的废止与终结都属于政策执行。⑨

很显然，决策过程作为政策过程中的一个阶段有其自身的特点，尤其是它与政策执行之间存在显著的差异，因而在综合这些学者的观点的情形下，本文将继续沿用大多数学者的观点，将决策过程理解为从决策信息输入到政策输出的全过程。如此，决策过程就包括了决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段，它们和政策执行、政策反馈一起组成一个闭合的政策过程环(见图1)。其中，决策动议是指社会问题转变成公共政策问题的过程；议程设定是公共权力机关确认具体政策问题，并将其纳入解决程序的过程；备选方案设计是提出解决具体政策问题的办法和预案；方案抉择是对解决方案进行筛选和确定；决策合法化是指政策方案获得合法定位的过程。本文旨在通过将这个一般性的决策过程与大部制改革后的地方政府实际运作情况进行比较，从而发现当下大部制改革的不足之处，并为完善大部制改革提供政策建议。

图1 决策的一般流程图

本文选取的案例S区是中国最早试行大部门体制的地区之一。2009年9月，在短短几天之内，S区党政机构就直接减去三分之二，从41个缩减到16个，被媒体称为“石破天惊”的改革。现如今几年过去了，大部制改革是否取得了预期的成效，还存在哪些不足以及面临哪些新的挑战，都是大家颇为关心的问题。进行先行先试的S区，理应有着回答这些问题更为优厚的条件，这也是我们选取它作为研究案例的根本原因。我们收集资料的方法主要有两种。其一，对领导和工作人员的访谈。2013年7月，我们密集访谈了区委、区政府领导，各党政机构负责人和工作人员，镇街领导，工商联、行业协会和企业家代表七十余人，深入了解S区大部门体制运行中的决策权配置、职能调整、工作协调、绩效评价、问责与监督等各个方面的现状和问题，并就解决方案与他们交换了意见。其二，问卷调查。通过政府的OA系统我们总共发放了2500份问卷，回收有效问卷2067份，涉及问题包括对改革的总体评价、大部门体制运行中的核心问题、改革的方向等。从样本结构来看，样本中政府雇员占38.8%，科员(办事员)占33.0%，科长(副科长)或镇街内设部门常务副职(副职)占18.5%，镇街、局办委等领导占6.3%；工作单位在党群机关及其工作部门的占20.4%，在人大政协机关的占1.7%,在政府工作部门的占74.3%，其他占3.6%。我们还通过随机抽样的办法派发给普通公众问卷350份，询问他们对于大部制改革后政府运行效率、提供服务质量、办事公正程度等的主观感受，最后回收有效问卷313份。其中S区本地户籍人口占68.9%，外地户籍人口占31.1%；生产工人占6.4%，农业从业人员占5.4%，服务行业人员占23.0%，中小企业主(含个体户)占11.5%,企业管理人员占21.4%，事业单位人员占12.5%，其他占19.8%。总体来说，两份问卷的样本都比较合理，具有一定的代表性。

S区大部制改革的现状及存在的问题

S区大部门体制改革走在全国前列，引起了广泛关注。其最为显著的特点主要有两方面：其一,合并同类项改革。S区打破了党政分立的局面，实行党政联动，对职责相关、相近的部门进行整合。大部制改革后，S区的党政机构由原来的41个精简到16个，效果显著。其二，由区领导兼任大部门首长。实行大部制改革后，16个大部门的首长全部由区委常委、副区长和政务委员兼任，原先的部门首长成为新部门的副职。此举有利于减少政府层级，是实现扁平化管理、提高政府执行力的有效措施。

不过大部门体制要真正实现整合政府资源，提高行政效率，为公众提供便利和高质量公共服务的目标，结构调整只是第一步，运行机制的完善尤其是决策过程的再造甚为关键。通过走访调查和问卷调查，我们发现S区为了更好地发挥大部门体制的功效，已经对决策过程的相关环节进行了优化。但是通过绘制S区决策过程图(见图2)与上述的一般决策过程对比，我们就能发现，S区决策的各个环节还存在不少问题，而这些在大部制改革后的各个地方都比较典型。

图2 S区政府决策流程现状图

(一)决策动议主体单一

决策是针对决策层的价值排序以及决策参与者发现的问题而展开的，因此，决策动议环节是决策过程的起点。其动议的提出通常分为三种情况：一是由区委、区政府首长或分管领导按照职责分工提出；二是由区委、区政府工作部门或各镇人民政府、街道办事处提出；三是由上述组织与个人以外的其他参与决策的组织与个人提出。前两种属于在“职责范围内”提出决策动议，第三种属于“参与式”提出决策动议。

S区自2009年探索建立大部制以来，决策机制日臻完善，决策效率不断提升，决策质量不断提高。然而，政府决策对真正的社会需求回应得还不够。反映在决策动议环节上，表现为决策动议主体过于单一、决策质量不高。此次调研发现，目前，区委、区政府、16个大部门和10个镇街是政府决策的动议主体，尤其是大部门是最为重要的决策动议主体。2012年提交区联席会议研究的议题中，区政府组成部门为主责部门的议题有58项，占比77.3%。区政府常务会议中的这一数字分别为86项和72.3%。而人大、政协、社会组织和社会公众在决策动议中的主体性作用尚未得到充分体现，区重大决策没能从一开始就吸收人大、政协参与其中，政府议案留给人大、政协进行消化和研究的时间也不足；社会组织和公众提出决策动议的案例很难找到。(2013年7月，区人大常委会访谈笔录；2013年7月，区政协访谈笔录；2013年7月，区工商联企业家代表访谈笔录；2013年7月，区行业协会代表访谈笔录)

决策动议主体单一所造成的直接后果就是容易出现决策部门化。各部门出台政策都只从本部门的角度出发，很少立足于区经济社会统筹发展的全局。由此，政府决策难以有效回应真正的社会需求，久而久之，公众会失去参与政府事务的兴趣，政府管理的成本和难度也会随之增加。

(二)决策议程确立规则不清晰

决策动议是政策过程的逻辑起点，而决策议程则是政策问题的“过滤器”和“加工厂”，是政策问题的酝酿与形成过程，无疑处在决策周期的开端。简言之，决策动议只有被纳入决策议程，才有可能由最初的决策动议演变为最终的公共政策。决策议程的重要功能是让政府在多元主体协商互动的基础上对社会问题进行体察和认定，确定政策问题，并对政策问题按照一定标准进行优先级排序，最终形成的是一张待解决的“公共政策问题清单”。

在实践中，决策议程涉及两个问题：一是谁来确定决策议程？即确定决策议程的主体。就S区来说，区政府办公室具体决定决策议程。二是筛选决策动议的规则是什么？即确定决策议程的主体依据何种规则来确定哪些决策动议可以纳入决策议程，而另外一些不能纳入决策议程。

就目前S区的决策机制来说，有两个突出的现象值得关注：一是区委、区政府一级的决策任务非常繁重，区委书记和区长每天要处理很多事无巨细的决策事项；二是区政府常务会议和区委、区政府联席会议要研究和决定本来属于大部门职权范围内(或若干个大部门可以协调好)的专项性问题。目前，大部门很多时候仍然不敢、不愿独立开展工作，凡事都上报请示，将决策事项推向上级。这两个现象的形成显然跟区政府(区政府常务会议)与大部门的决策权限划分不清有关，然而不容忽视的是，决策议程确立规则不清晰也是其中一个重要因素。(2013年7月，区长访谈笔录；2013年7月，副秘书长访谈笔录)

决策事项的公共性和重要性是决定决策动议是否纳入决策议程的两大基本标准。其中，重要性的大小是一个兼有价值评判和技术标准的指标。S区出台的有关政府决策的规范性文件中，对重要性大小采取概括式列举方式，即待决策事项的属性和范围，但不涉及具体技术标准和评判原则，操作起来仍然存在适用性不强、自由裁量空间比较大的弊端。比如S区将一些“关系基础性、战略性、全局性或与群众利益密切相关以及社会影响较大的需由政府决策的重要事项”列为行政决策重大事项，但实际运作过程中，哪些重要事项真该纳入区政府决策议程，哪些不该，仍旧难以把握，导致一些决策“不该为而为之”，一些决策“应为而不作为”，随意性较大。

(三)备选方案设计专业性、参与性、公开性不足

备选方案是决策者可用来解决政策问题，达成政策目标的手段、方法和措施。美国著名政治学者金登认为，备选方案和政策建议的产生过程类似于一种生物自然选择的过程。只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来。这些标准包括技术上的可行性，价值观上的可接受性，是否符合某些约束条件，比如是否会赢得公众的同意和是否会获得民选官员的批准等。⑩由此可见，备选方案设计也是最为体现科学决策和民主决策相互融合的环节之一。

然而调研结果显示，S区决策中科学化、民主化还稍显不足，体现在备选方案设计环节上就在于：一是区委、区政府缺乏专业的政策方案设计辅助机构，区委、区政府的决策缺乏专业化的决策辅助与技术支撑。目前，S区设有区级的决策咨询委员会，可是这个决策咨询委员会专业化程度不够，并不能为区委、区政府提供足够的专业化的决策方案设计服务。从组织上讲，S区决策咨询委员会是非常设机构，原则上每个季度才开一次会，没有强制义务。同时，区委、区政府办公室的政策方案设计和政策研究的职能虚化。区委、区政府办公室既不是政府综合协调部门，也不是一个专业化的决策辅助机构，更多的是一个办文机构；区委、区政府办公室内设机构调研科主要负责领导材料的起草，决策咨询科负责办会。二是备选方案设计环节的参与性不够。尤其是重大行政决策听证制度仍没有建立，没有将与受决策影响较大的社会群体进行协商并通过他们对政策方案进行咨询作为决策过程的必要环节。三是备选方案的信息公开程序不够。目前，S区只将一些涉及公众切身利益的决策草案予以公开，信息公开程度不高。诚然，政策方案进行设计、讨论、筛选的最终结果是形成决策草案，但决策草案的形成必须以备选方案设计过程中的论据与论证为根据。只有将决策草案形成的过程、依据、结果公开，才能真正提高行政决策的科学化、民主化程度，切实提高公众的知情权和参与权，最大程度保障行政决策质量。(2013年7月，区委、区政府办公室相关负责人访谈笔录)

(四)方案抉择权限不清

方案抉择就是决策者选定政策方案。由于政策问题牵涉的相关因素比较多，具有复杂性，所以设计出的备选方案往往各有侧重，很难清晰界定孰优孰劣。由此，选定政策并不是一个简单排序的过程，决策者必须将政策问题、政策方案和政策可行性等因素统一起来进行考虑。方案抉择环节因而在整个决策过程中扮演了把关者、利益综合者和“最终裁定者”的角色，十分关键。可是S区在方案抉择环节上的一些不足影响了这三个角色在实际中的表现。这里最为突出的就是区委、区政府联席会议与区政府常务会议决策权限划分不清问题。

大部制改革之后，S区区一级的重大事项由区政府常务会议、区委常委会议和区联席会议做出决策。其中区委常委会议主要是研究和决定党建、组织人事和基层选举方面的工作，而区委、区政府联席会议与区政府常务会议在决策权限划分方面存在不够明晰的问题。这主要表现在三个方面：

首先，由于大部制改革的缘故，参加两大会议的成员重合度较高。区联席会议成员包括区委常委、副区长、政务委员以及区委、区政府秘书长，由区委书记或区委书记委托区长召集。区政府常务会议成员包括区长、副区长、政务委员、区政府秘书长以及分管区政府部门工作的区委常委，由区长或受委托的常务副区长召集并主持。实际工作中，两大会议成员的真正区别只有两人。

其次，两大会议的决策事项存在交叉重叠。以2012年区政府常务会议的讨论事项为例，2012年区政府常务会议共讨论议题119项，其中有36项经会议通过后，必须向区委、区政府联席会议通报。这意味着33%的相关议题重复上会，考虑到两大会议成员的高度重合性，实际上造成了会议压力的徒然增多。以前这种情况更为严重，现在区委与区政府达成默契，不是大问题不上联席会议，但上会项目仍然过宽、过细。

最后，两大会议的议事范围界定不清。目前，区联席会议的议事范围包括14个项目，区政府常务会议的议事范围有12项。其中除区财政追加事项和审议拟公开交易出(转)让宗地的事项，以及涉及公务员管理、党政领导班子成员分工、申报省委与省人民政府以上机关颁发的先进个人或先进单位推荐名单等事项之外，两大会议中大部分议事事项的边界模糊不清。比如在研究审定全区国民经济社会发展规划的重要专项规划(区政府常务会议)和研究审定全区国民经济和社会发展的长远战略规划、综合性规划(区联席会议)之间，通报一般性突发事件及处置意见的事项(区政府常务会议)和通报重大突发性事件及处置意见的事项(区联席会议)之间，都存在模糊地带，很难在实践中准确把握。

(五)人大在重大决策合法化环节的缺位

在对政策方案做出抉择之后，还必须使该方案真正具有权威，使之能够执行，这就是决策合法化问题。所谓决策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的审查、通过、批准、签署和颁布政策的一系列行为过程。不同的政策方案，不同的决策主体，对应不同的合法化方式和程序。一般的政策经部门内部的专门法制机构审查后，经由政府常务会议或全体会议讨论决定后，就可交给行政首长签署生效。本行政区内的重大事项，必须报本级人大审查和批准。

现在S区的决策合法化环节主要由决策起草部门的法制机构的合法性审查和区政府法制机构的合法性审查构成，一些重大决策事项中人大的作用在这个环节中缺位了。目前S区的党委、人大、政府的决策权力、职责及范围的划分还不甚明确，关系也尚未完全理顺。在调研过程中，一些大部门领导和人大的领导纷纷反映人大在重大事项决策过程中乃至决策合法化过程中没能充分发挥应有的职能，未能有效审查政府决策的合理性和合法性。其中一个典型的例子就是当年S区执行大部制改革的决策前，区人大都没参与其中。(2013年7月，区人大常委会访谈笔录；2013年7月，区委宣传部访谈笔录)

由图11可见，直流正极接地故障发生时，故障极直流电压降至零，非故障极电压升高至极间电压，即直流零电位参考点发生偏移；但直流极间电压保持不变。同时导致三端换流器发生交流电压偏置、出现中性点故障电流。故障电流经故障线路两端向故障点流入，故障电流的大小与接地电阻值成反比。

解决问题的思路与对策

大部门政府体制最明显的优点是可以减少部门数量,提高政府行使同类职能的效率,有效避免部门间的推诿与职能交叉行使带来的行政资源内耗。其主要目标是希望通过组织结构优化和政府职能转变来理顺政府间的权责关系，推进“政府—社会”的有效分工与合作。通过公众的问卷调查我们可以得知，S区的大部制改革率先垂范，取得了一定的成效。73.5%的受访者对S区大部制改革感到满意，这其中41.5%的人认为提高了效率(见表1)。但同时，也有41.5%的受访者认为，S区的大部门体制运行至今，在“社会参与和监督力度”方面还存在问题,政府运作的信息公众并不了解，一些公众迫切需要解决的问题也没能得到足够的回应。这反映了大部制改革在机构调整和运行效率提升方面的实效还没能很好地转化为公众的真正实惠。究其原因，显然和政府运行机制不完善尤其是决策流程不畅密切相关。为此，结合S区的实际经验，本文试图提出一系列改进我国大部门体制决策流程的有关建议。

表1 公众对大部制改革的满意度

(一)优化决策问题生成机制与决策问题排序机制，完善决策规划环节和议程设定环节

完善决策规划环节，就是必须让社会公众的利益诉求在政府决策中能够“发声”，同时还能将其中涉及经济社会发展全局，与公民、法人和其他社会组织利益密切相关的重大事项优先纳入决策议程。为达到上述目的，可充分发挥人大、政协、社会公众在决策规划中的作用。鼓励党代表、人大代表、政协委员利用“两代表一委员工作室”认真听取民声民情，积极提议重大决策问题；积极鼓励和探索社会组织围绕特定社会议题向党委、政府提出政策建议，建立政府与社会组织沟通协调的良好机制；注重打造政府决策的“过滤阀”，从能否对整个社会有利、是否已经取得共识、财政上是否可行、政府的管理能力是否足够等方面明确不同层级、不同决策部门的决策标准，以便对待决策事项进行筛选和重新排序。

(二)强化决策咨询制度和决策过程公开制度，健全备选方案设计环节

为了使科学性和民主性在备选方案设计环节得以充分体现，各级政府可借鉴香港、澳门的经验，建立专业化的政府公共决策咨询委员会，政府重大行政决策必须咨询公共决策咨询委员会意见。公共决策咨询委员会的任务是，就特定范围内的重大公共决策事务，持续向政府提供有关资料信息和专业咨询，特别是为政府制定政策的工作提供专业化的咨询意见。公共决策咨询委员会由官员、专家学者、社会人士、社会组织的代表组成。

同时，政府可建立健全政府决策信息公开制度，不仅公开决策草案，还要将对决策草案所有的建议、草案形成的过程、意见采纳原则与依据以及相关部门对于公众意见的态度等一并公开。同时，还可以建立新闻媒体介入制度，多渠道鼓励公众积极参与对社会公共事务的讨论，并提出政策建议。对于公众特别关心的重大行政决策的咨询审议会、决策会议，可通过电视直播等形式，实时公开。

(三)理清决策权限和决策责任，优化政策方案抉择环节

方案抉择就是对决策方案进行选择，是决策流程的核心环节，至为关键，因此必须从决策权限和决策责任两个方面对这一环节进行把关。

其次，建立决策责任制度。大部制改革既要注重激发大部门工作的活力，又要保证对它们的行为进行有效监督。因此，一级党委和政府一方面要注意放权，以保证各大部门独立开展工作；另一方面，要推进决策责任制度建设，把大部门首长的分管领域和党委、政府的全局工作纳入责任考评体系，并努力将两方面工作有效对接起来。这样，既保证了大部门履职的权力基础，又形成了部门首长们工作的压力机制和推进党委、政府全局工作的合力机制。

(四)充分发挥人大专委会在方案抉择后的合法化环节的作用

为对决策的合法性与合理性进行有效审查，避免决策违法或偏离公共利益，必须加强人大在决策合法化环节的作用。目前可行办法之一就是高度重视和加强人大的专委会建设，使其能更好地维护法律、代表民意。一方面，人大专委会监督行政决策权限是否合法、合理；另一方面，重点监督行政决策制定和实施是否遵循科学的程序。同时，可在人大系统内部设立独立的监察委员会或建立人大行政监察专员制度，确保人大对决策监督的威力和效力。

①石亚军、于江：《大部制改革：期待、沉思与展望——基于对五大部门改革的调研》，《中国行政管理》2012年第7期。

②傅小随：《大部门制内决策与执行分开的机构设置形式选择研究》，《中国机构改革与管理》2013年第4期。

③龚常、曾维和、凌峰：《我国大部制改革述评》，《政治学研究》2008年第3期。

④徐湘林：《从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革研究的中层理论建构探讨》，《中国社会科学》2004年第3期。

⑤转引自张金马《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社2004年版，第315页。

⑥托马斯·戴伊：《理解公共政策》，北京大学出版社2008年版，第31～32页。

⑦⑧詹姆斯·安德森：《公共政策制定》，中国人民大学出版社2009年版，第33、3页。

⑨张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社2004年版，第314～315页。

⑩约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，中国人民大学出版社2004年版，第147～181页。