郭洽源

［摘要］本文通过对汕头市旧城区乌桥岛改造工作停滞不前的原因进行了深入分析,提出必须以经营城市的理念,经营创新,整合资源,统筹规划,进行房地产异地大置换,先建后拆,才能为旧城改造创造先决条件,从而取得显著的综合效益。

［关键词］城市经营；旧城改造；乌桥岛；综合效益

［中图分类号］F29921［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）24-0127-03

汕头市旧城区乌桥岛,占地面积4738公顷(7107亩)。据《汕头市志》记载,鼎盛时期市级以上工业企业六十多个［1］,属于重污染区。随着市区的扩大和自身条件的变化,现只有二十家生产企业,占地约200亩。原来的工业、仓储业用地或闲置，或建成住宅。居民区与工厂、仓库混杂。全岛房屋总建筑面积537万平方米,有77%的房屋属于危旧房,因排危而拆除的断垣残壁随处可见。岛内道路狭小；排污排水系统残破不堪；供水、供电设施老化；居民贫困户多；下岗失业人员多；老龄人口多；残疾人多,是政府管理服务压力最重的区域。当地街道办事处连续12年开展“乌桥情,爱心行”慈善活动,发放社会各界捐助财物累计超过1000万元,但杯水车薪,该岛破败衰落的趋势与日俱增,是近几年来汕头市各级党政访贫问苦,救灾抢险次数最频繁的区域。因此,对乌桥岛实施旧城改造,既是一项城建工程,又是一项重大的民生工程。

1困扰乌桥岛旧城改造的根本原因

1995年,在乌桥岛居民的强烈要求下,汕头市政府决定实施统一规划,统一改造,积极引导企业会同各有关部门对该岛进行研讨、论证、规划,但多家企业都乘兴而来,败兴而归。本来,对乌桥岛实施旧城改造基本具备了天时、地利、人和诸要素。一是这几年房地产价位呈直线上升趋势,政府积极招商引资,鼓励企业按广东省目前实行的“三旧”政策对乌桥岛进行旧城改造。二是乌桥岛四面环水,交通便利,在地理上形如龟背,四座连接岛内外的大桥如同龟腿,是藏风聚气的风水宝地。三是居民住在破败的危房中每逢台风暴雨都提心吊胆,希望有新建成的房屋,尽快搬迁；企业家认为道路狭小,厂房破旧已不能适应现代化工业生产的要求,企业只有外迁,才有生机。可是在这些有利条件下,全岛改造却一直步履艰难。在调研中,笔者发现有很多深层次、实质性的问题制约了乌桥岛的改造进程,而最关键的问题就是没有以经营城市的理念整合资源对乌桥岛的改造实施综合的统筹规划,所以,导致了下述诸多问题难以解决：

11房地产权属之争是居民和开发商头上的紧箍咒

乌桥岛的贫困和衰落状况使几十年房龄的房屋转让价低于每平方米1500元。20年房龄的房屋二手房交易价每平方米只有3000元。房地产的贱价掩盖了房屋产权、使用权的矛盾。实施改造很多涉及房地产的民事纠纷就会成为拆迁过程的主要矛盾。主要来源于几方面：一是土地来历不明,居民见缝插针或土地使用权与房屋所有权各有其主,私搭乱建,私自买卖,无证房地产长期无法明晰权属。二是居民法律意识淡漠,很多房地产来源于祖遗,没有及时办理继承、析产或赠予的合法手续,产权共有人随着历史的推移,变化较大。一旦涉及拆建,利益之争将使原居民的住房使用面积发生变化。三是历史上被政府经租代管的侨产、私产房屋在落实政策撤管之后,房屋使用权仍然被租户占有,依照相关法律法规,拆迁时租户必须无条件将房屋使用权归还业主；私产房屋已发生租赁关系的,拆迁时租赁关系相应终止,租户将成为无房户或住房困难户。

原乌桥岛内两个改造项目,自建成至今已20年,但仍有百余户在上述问题的困扰下,一直无法按相关规定办证,且产权纠纷持续不断。

12拆建周期长加重了居民的经济负担

岛内居民长期积贫积弱,量多面广。以先拆后建的旧城改造模式,只有少量的周转房可以临时安置居民,大部分需要靠居民领取房租补贴投亲靠友或租房临时安置。对长期贫困的居民而言,拆建将会使其生活更加艰难,此其一。大量居民通过一室多用,内设阁楼,天面或地面见缝插针搭建满足蜗居之需。拆建时有的得不到赔偿,且新建成房屋分摊公共使用面积之后,住房面积大量缩水,难以通过旧城改造,改善居住条件,此其二。居民难以承受新建成区今后日常必须支付的物业管理费,而不能营造良好的人居环境,此其三。

由此可见,以先拆后建的传统模式实施改造,在拆迁赔偿安置中,很多实质性难以解决的问题将成为阻力。

13人口结构难以改善,加重了开发商的经营风险

汕头市区旧城区的房价相当于新市区的60%。除了景观设计、公建配套的因素之外,房价低的因素还在于旧城改造的新建城区中,原来的居民占了70%,这个群体从人文素质、经济水平,住房条件都相对较低。最近,乌桥街道办事处提供乌桥岛的数据是：现有居民户6318户,人口19900人,其中贫困户共2219户,占总户数的35%,领取残疾人证的436人(其中200多名精神残疾),单亲家庭300多户,60岁以上老年人3862人,下岗无业人员3000多人,低保户564户1008人,还有很多35周岁以上尚未婚育的居民。据此看来,乌桥岛拆旧建新之后,依然是贫困人群集结的地区,必将出现售房难,房价低,资金回收周期长,成本高,利润低,开发商经营风险大的问题。

14将公共配套设施建设转嫁给开发商的设想,违反经济规律乌桥岛公共配套设施建设,欠账严重。而政府在财政资金紧缺的情况下,对乌桥岛的改造,希望以岛养岛,政府不投资,也不盈利,由开发商按现代化城市公共配套设施建设标准规划建设后,无偿移交给政府各有关部门管理的设想,显然违反经济规律。

15不可知因素使住房经济双困户的数量难以预测

为解决居民住房困难的问题,有关政策规定,在旧城改造过程,对住房、经济双困户实行补偿安置最低保障线,即单户居住面积不得少于38平方米。随着拆迁工作的展开,前述因产权关系而产生的纷争,将会使居民的住房面积发生变化,造成住房困难户、无房户的数量上升,这是一个无底洞。

16被拆迁单位的历史包袱,影响职工整体分流安置

岛内二十家企业,分为32个产权单位,共有职工3471人,其中在职1271人,退休2200人,有的企业已经停业多年,债务沉重。企望依靠房屋征收补偿款来安置职工、清偿债务的设想并不切实可行。如果拆迁过程操作不当,容易激发对抗性群体事件,形成拆迁的重大阻力。

综上所述,对一个经济衰落,环境破败,各种房地产权关系错综复杂的区域,政府力图通过整体市场化,实行拆旧建新,以岛养岛,不再投入资金的旧城改造模式,将历史包袱转嫁给开发商,坐收开发建设和建成区后期衍生税费之利的构想是不现实的。正是上述各种因素制约了乌桥岛旧城改造进程。

2只有以经营城市的理念,整合资源,统筹规划,才能为乌桥岛旧城改造创造先决条件乌桥岛最大的劣势是历史上传统工业集结产生的重污染源和中、低收入群体汇聚成为“贫民窟”,而四周淡水环绕,对外交通便捷,地理上最具发掘潜力则是其最大的优势。城市经营就是要扬长避短。“其关键就在于必须遵循市场经济规律,盘活存量资本,搞活增量资本,激活无形资产。”(2)

乌桥岛没有历史文化古迹保护的任务,整体改造可以统一规划成现代化宜商宜居的亲水高尚社区。促使岛内城市的品位、房地产的价位和长远的商业价值出现重大的变化,建成汕头市西片区一颗耀眼的新星。但是,乌桥岛的旧城改造,除了普遍存在的社会性、综合性、复杂性之外,它涉及的问题更多的是如何保护弱势群体；如何通过旧城改造的政策性扶持,改善中、低收入者的生活条件,使之能安居乐业,缩小贫富差距；如何实现乌桥岛的经济转型,优化当地的社会结构,为居民提供更多的创业和就业机会,提高社会弱势群体的幸福指数；如何“降低投资成本,吸引生产要素,发展市场主体,以城市的发展带动经济的发展”(3)。实现投入少,效益高的目标。

面对诸多课题,唯一的办法就是根据级差地租的理论,对全岛工业企业和居民实行异地大搬迁。由政府提供约350亩土地,投资约15亿元,实现异地房地产大置换,来获取乌桥岛整岛的优质资源，从而获取最佳的综合效益。

第一，政府必须站在经营城市的高度,确立以民为本,先舍后得,通盘筹划,持之以恒,循序渐进的理念,才能实现振兴经济,增强城市活力,获得最佳综合效益的目标。

第二，应利用特区立法权,出台乌桥岛拆迁补偿异地安置、拆建过程的相关法规,确保在实施改造建设过程政策的连续性、稳定性,使旧城改造的行为主体有法可依,有法必依,维护各方当事人的合法权益。

第三,针对岛内房地产权属错综复杂的特点,由相关机构,开展利民、便民的配套服务,解决部分居民房地产权属纠葛不清的历史遗留问题,使被拆迁主体的房地产权属明朗化。

第四,核实岛内居民的住房、经济状况以及异地搬迁的住房需求和购房能力,掌握需要外迁的住宅用房总量,为异地建设提供依据。核实应享受公租房、限价房待遇的居民户数和人口,为新建楼房的住宅套型搭配比例提供设计参数,为政府的福利性财政投入提供决策依据。

第五,核实生产企业的经营情况,对实施异地外迁或房地产征收补偿将会产生的效果进行客观地评估、分析、归类，从中获取外迁需要的工业用地、用房数量和需要支付房地产征收款的数量，为下述几类企业提供适应生产发展的异地工业用地或厂房:一是生产经营规模较好,职工人数较多,扩大经营用地之后能进一步做大做强的；二是因某些物质缺损,缺乏竞争能力、创新能力,生产经营活力不足,愿意通过资源整合或重组,优势互补而能焕发生机的；三是异地外迁之后,仍能维持生存的。

对已经名存实亡或中止运作,经济包袱沉重,职工未能整体分流安置的企业予以妥善解决。

第六,将调剂外迁住宅用地约150亩和工业生产用地约200亩列入计划,为整岛改造创造先决条件。土地区位价值是决定房地产价格定位价值的主要因素,为确保居民在异地进行产权调换时,拆赔比能达到1∶10～11的比例,减轻经济负担,应将交通便捷、地价低、接近乌桥岛的土地列为首选。对由于社会变革,有的企业因资不抵债,其房地产被拍卖抵债,或因经营陷入困境,原有房地产被闲置荒废的,政府可以通过征收土地、货币补偿或资源整合的方式,将成片土地征用作为乌桥岛住宅异地建设用地。假如按住宅用地容积率40的标准进行规划的话,则150亩土地可建成新楼房约40万平方米,在不包含地价的情况下,工程建设费用约10亿元,即可满足乌桥岛居民住宅3584万平方米异地产权调换的需要。

由房地产管理部门、国资委提供可异地建设的工业用地200亩或闲置的生产、经营场所,供乌桥岛的企业按自身能力和发展需求等值置换异地房地产。

第七,以寸土寸金的价值理念,规划乌桥岛。分别以解放大桥连接廻澜桥,光华桥连接乌桥两条南北走向的主干道连接岛内外,岛的中心开设贯通东西的主干道,将全岛自然分成五个块体。除了建设现代化高尚商住区之外,增设运动场馆、休闲场地、教育文化服务区等设施,弥补汕头市西片区文化、娱乐、运动、商业设施不足的缺陷。通过统筹规划,使乌桥岛独特的地理位置在经济价值和城市品位上出现质的变化,成为乌桥岛建设招商引资的亮点。

以上诸多工作,目的在于使乌桥岛各方面的情况由朦胧变成清晰,可以实现量化管理和统筹规划,为政府提供决策依据。

乌桥岛旧城改造的指导思想确立之后,在政府的主导下采取如下措施：①将异地建设的土地和乌桥岛旧城改造项目捆绑,分期投资建设异地产权调换的商住楼盘,满足居民一次性搬迁的需要,把历史上旧城改造的先拆后建模式转变为先建后拆的模式。②以社区居委会辖区为单位,办理居民异地补偿安置手续,成批搬迁。③与被拆迁企业办理房地产征收补偿手续,企业可以根据自身条件和发展需要,等值选择异地生产经营用地、用房,并自行提前进行建设后再搬迁。经过四年时间,在异地商住楼盘相继竣工而乌桥岛尚未进行建设的情况下,就可提前实现利国利民的目标。

第一,利民。乌桥岛的居民免去危房倒塌的忧患和拆建过程流离失所,加重经济负担的苦楚,能够一次性迁往新居。社会弱者在政府的扶持下,明显改善了住房条件,生活质量得到提高。异地新楼盘产生的大量商业用房,促进第三产业和新兴产业的发展,居民因获得创业、就业的机会,而改善经济状况,享受到旧城改造带来的好处,缩小了与富裕群体的差距。再者,由此带来的人气,激活了当地的商业流通领域。同时,因政府对异地已停产停业的房地产进行征收,能帮助企业解决职工分流安置和清偿债务,使已经陷入瘫痪状态的企业能够起死回生,谋求新的发展。而岛内被拆迁的企业,置换异地生产用地之后,重新兴建新厂房,实现设备更新,可获取持续发展的空间,重新焕发生机。

第二，利国。整岛拆迁完成之后,既获得全岛用地作为土地储备资源,又减少建设临时过渡周转房的开支,免付被拆迁人的房租补贴费,降低了改造成本。异地建设新楼盘可以得到建安营业税、企业所得税等税源,其商业用房随着经营活动的展开能衍生出新的税源。异地人口迁移带来的人气和商机,使异地建成区周边的土地价值攀升,直接受益的是政府和企业。

3经营创新,综合运筹,必将为城市创造显著的综合效益以经营城市的理念,通过经营创新,综合运筹,改造乌桥岛旧城,将为城市创造显著的综合效益并产生巨大的影响：

第一,政企合作进行体制性融资,以股份制的形式组建乌桥岛土地一级开发公司,政府与企业利益共享,可以破解制约旧城改造过程的资金瓶颈。政府以提供异地建设商住用地和工厂外迁用地的市场价值和运筹行政性资源对项目运作全程的投入计算股份,企业以投资建设异地产权调换用房和支付外迁企业的房地产征收补偿款计算股份。当整岛拆迁工作完成之后,按照2010年《汕头市乌桥岛片区改造控制性详细规划》(方案),对其可开发用地2971公顷(折合44565亩),转入土地招、投、拍程序,可以获取巨大的经济效益。

第二,按照《汕头市乌桥岛片区改造控制性详细规划》(方案)暂定全岛改造规划建筑面积为120万平方米,工程造价约3000元/平方米,总造价约36亿元。建安营业税、企业所得税等税费即超过22亿元,商品房销售价以综合平均价8000元/平方米计算,总销售额为96亿元,其销售营业税、企业所得税、土地增值税等税费可超过127亿元,契税收入为28亿元,共可产生税源超过177亿元。再者,大量的商业用房,随着经营活动的展开,可生产源源不断的房屋租赁税、房产税和土地使用税。

第三，政府按规划设定指标,将乌桥岛可开发建设的商住用地2971公顷出让后,再将土地出让金部分投入岛内各项公益性、非营利性的科技、文化、教育、公共配套设施建设,可以彻底改变乌桥岛的面貌。如果将沿岛堤围、绿化景观、公共停车场(绿化景观带架空向岛内悬挑,架空层下作为公共停车场)进行一体化规划建设,则可形成环岛的休闲、文体、娱乐、运动场所,供市民共享。随着岛内建设的推进,乌桥岛将成为汕头市旧城改造的典范和独特的现代化城区,带动汕头市西片区的经济建设,从而对整个城市的布局产生积极的影响。

第四，社会结构得到优化,社区人文素质和经济实力得到提高。

第五，工厂外迁和新设置污水处理厂之后,全岛消除了大气和水体污染源,居民的生活环境、卫生环境得到重大的改善。

第六，抗灾能力显著提高,政府避免再为乌桥岛的抗灾、防灾付出大量的人、财、物力。

第七，大规模的建设带动就业,可以解决大量劳力出路,也提高了城市的GDP指数。

4结论

旧城改造是城市经营中一个重要课题,是城市建成区在房屋年久残旧,经济衰退,环境恶化,市政设施落后,居住质量较差的情况下,城市发展中最急迫需要解决的问题之一,它来源于“求变”的社会压力,但它又往往因为政府没有投入资金和土地资源,旧城区居民自身没有自行改造的能力,开发者缺乏更加有效的旧城改造方式和条件,在居民密集区,只能拆旧建新,拆旧赔新。因其较低的定位、较差的设计和没有相配合的城市环境,以及人口结构得不到改善而出现房价低、销售难,投入成本高,经济效益差等问题。

从汕头市区旧城改造的管理实践和实施改造建设的经历中,可以看到通过旧城改造新建成的楼盘,外观形象变了,但内涵却大体依旧,建成区仍然缺乏活力,仍然与贫困、落后画上等号。

笔者认为,旧城改造关系着国计民生,在城市土地资源紧缺的情况下,应该成为经营城市的一个重要课题。必须居高临下,统揽全局,寻求新的突破，以新的视野、观念和方法,把评估旧城改造项目的综合效益放在重要位置上,从而把旧城改造的水平提升到一个新层次,把城市塑造得更有特色、更有活力,保持长盛不衰的价值。

参考文献:

［1］汕头市地方志编纂委员会鄙峭肥兄荆跰］.北京：新华出版社,1999

［2］王秀云毕执城市经营模式：理论与实践［M］.北京：社会科学文献出版社,2011

［3］肖巍本营城市——突破城建瓶颈的一着妙棋［J］.党政干部学刊,2001(9)