秦宗川

（西南政法大学，重庆 401120）

我国社区服刑人员“异地管理”问题研究

秦宗川

（西南政法大学，重庆 401120）

社区服刑人员“异地管理”是我国社区矫正制度面临的甚为棘手的问题。尽管我国出现社区服刑人员“异地管理”现象具有客观必然性，但其易造成衔接工作不到位、执行监管不得力、矫正效果不理想等问题。因此，建议设置县级统一的社区矫正执行机构，建立全国统一的社区矫正心思系统，补足完善社区矫正制度的相关内容，以尽力化解“异地管理”之难。

社区矫正；服刑人员；异地管理；本地

《刑法修正案（八）》已明确规定社区矫正制度，使社区矫正取得了正式法律“名分”。同时，《社区矫正法》也正在酝酿之中，大有呼之即出之势。但社区矫正制度在我国毕竟还属新生事物，其探索和实践中还暴露出了不少问题，其制度本身也还存在诸多缺陷与不足，还需要不断完善。其中就包括社区服刑人员“异地管理”问题。本文通过对社区服刑人员“异地管理”涵义、形成背景、面临问题、应对措施等方面的分析，试图推动实践中社区服刑人员“异地管理”活动的有效开展，以促进我国社区矫正制度的巩固与完善，也期望对今后的社区矫正立法提供一定参考借鉴作用。

一、社区服刑人员“异地管理”的概念界定

社区服刑人员是与监狱服刑人员相对的概念，指的是被决定在居住的社区接受教育和矫正的罪犯，也即指社区矫正的矫正对象。“管理”一词具有三层含义，一为负责某项工作使顺利完成，二为保管和料理，三为照管并约束。[1]其三层含义分别指向客观事项、物或人。本文讨论的是对社区服刑人员的管理，对象指向人，因而本文中“管理”之涵义取其第三层含义即照管并约束之义,但本文的“管理”之涵义应当在其固有涵义基础上有所扩充，包括对社区服刑人员的规范、监督、考察等一系列刑罚执行的总称①本文中的管理是在作为刑罚执行方式社区矫正的话语中进行谈论的，因而应当具有包括对社区服刑人员进行照管、约束在内的一系列具体刑罚执行活动的涵义。社区矫正执行的对象即为社区服刑人员，而执行的主要内容即表现为对社区服刑人员进行监管、考察与规范，与管理的照管并约束涵义大抵一致。因而大体上，对社区服刑人员的管理也可称理解为对社区服刑人员的执行，相应的，管理地也可称为执行地，“异地管理”可称“异地执行”。。

欲明确社区服刑人员“异地管理”的涵义，必须先明确社区服刑人员“本地管理”的涵义，因异地是相对于本地而言的。就社区服刑人员的管理而言，“本地管理”应当成为原则和常态，而“本地”应当指的是矫正对象的户籍地或经常居住地。首先，具有立法上的支撑。我国目前的社区服刑人员包括五类，分别为管制犯、缓刑犯、假释犯、被剥夺政治权利犯、监外执行犯，针对这五类罪犯的管理，相应的法律作出了具体规定，基本肯定了户籍地或经常居住地管理的原则。就司法实践而言，社区服刑人员的管理地主要固定于罪犯户籍所在地或者经常居住地，而且以户籍地为主，只有当户籍地与经常居住地不一致的，才以经常居住地为准。

综上所述，社区服刑人员“本地管理”是指在社区服刑人员户籍所在地或经常居住地对社区服刑人员实施的一系列刑罚执行活动的总称，而“异地”是相对于“本地”而言的，也即“异地管理”指的是在社区服刑人员户籍所在地或经常居住地以外地区③笔者认为矫正对象在异地居住时间在30日以上的，就应当进行异地管理。而居住时间在一年以上的，该“异地”即成为该矫正对象的经常居住地，此时形成的应当是“本地管理”而非“异地管理”。对社区服刑人员实施一系列刑罚执行活动的总称。

二、社区服刑人员“异地管理”问题的成因

我国社区服刑人员“异地管理”之所以成为一大难题并在近年来日益突出，受到广大理论学者与司法实务者的广泛关注，主要基于以下几个方面的原因。

（一）执行活动的开放性和分散性

相较于监禁矫正而言，社区矫正的执行场所不再局限于的监狱、看守所、拘役所等为数不多且封闭的场所，而是在可以不断变化的罪犯户籍地、经常居住地等数量众多且相对开放的区域执行。社区矫正的管理地不再是由国家事前统筹、专门划定，而是依据罪犯个人的具体情况而“就地取材”、“择地而用”。这就导致社区服刑人员的管理地不可能出现统一化、集中化。理论上，中华人民共和国领陆范围内的任一行政辖区都可以成为社区服刑人员的管理地，足以表明对社区服刑人员在管理上显著的开放性与分散性。管理的开放性与分散性为管理的变动提供了方便与可能，这也就易于形成社区服刑人员的“异地管理”，因而，可以认为社区矫正执行活动的属性与特点决定了其必然伴随“异地管理”现象。

（二）人口流动的频繁化和规模化

随着改革开放的不断深化，市场经济的不断强化，交通、信息等媒介的不断便捷化，我国人口流动的范围与速度得到了显著扩展与提升。我国是一个人口数量大国，同时也是一个人口流动的大国，人口流动呈现日益频繁化与规模化趋势。在一种人口流动十分容易与便捷的环境中，社区服刑人员时常会基于户籍变更、外出学习、务工、探亲等事由而轻易进入“异地”，并可能不断穿梭于多地之间，从而出现多个“异地”，进而出现社区矫正管理地频繁更替的现象。随着我国人口流动频繁化、规模化出现，社区服刑人员“异地管理”现象还会进一步显现。

（三）管理工作的不到位和不得力

社区矫正机构普遍在执行强制措施、人员数量、日常监督管理等方面存在明显的弱势与不足。对矫正对象的管理往往是力度不够，甚至只是流于形式，导致经常出现矫正对象擅自离开矫正地、甚至恶意逃逸等现象。而社区矫正机构对此往往也是无能为力，从而会出现矫正对象流入“异地”，产生“异地管理”现象。社区矫正管理工作的不到位与不得力应当是出现社区服刑人员 “异地管理”现象的最直接原因。

笔者认为，社区服刑人员“异地管理”现象的出现有其客观的原因，其本身具有必然性。但基于我国社区矫正制度本身的不健全、不完善①我国社区矫正制度正处于试点与探索之中，目前还基本属于由各地“各自为政”自主展开试点阶段，各地区社区矫正的组织领导机构、具体执行管理机构、实施细则等方面都可能存在较大差异，即使一个省级行政区内部各地区之间在诸多方面都可能存在较大差异。因而，社区矫正制度本身还处于不统一、不规范的凌乱状态，这就势必导致跨区域、跨部门、跨制度的社区矫正“异地管理”更会处于难以衔接与协调，甚至是无人问津的状态。欲实现对社区服刑人员有序且有效的“异地管理”，必须首先保障社区矫正制度本身处于完备、统一、有效的状态，进而才有跨地区、跨部门之间实现有效的工作移转与衔接的可能，很难想象在各地各行其是、制度本身散乱庞杂之下可以实现良性互动与衔接。，加上我国当前缺乏应对该现象足够的立法与理论支撑②我国针对刑事执行管理特别是可能会出现频繁跨地区流转刑事裁判的执行缺乏专门性立法。比如，对判处管制、单独或者附加剥夺政治权利或者被实施缓刑、假释、监外执行的罪犯在执行期间未违背法律规定的条件而离开原初执行地的，相应刑罚是否继续执行、由谁执行、如何执行等方面不具明确的法律规定，致使司法实践中，一旦出现此类现象，有关执行机构无章可循，严重损及刑罚执行的效果。当前有关社区矫正的规范性文件中，也罕有这方面的明确规定。同时，我国理论研究中对此也罕有涉及，至少还缺乏系统化、全方位的理论探讨与研究。，因而现实中的社区服刑人员 “异地管理”问题显得甚是棘手。人们面对社区服刑人员“异地管理”现象是往往是不知所措、难于应对，致使出现大批社区矫正对象的脱管、漏管以及矫正效果甚微等不良现象，严重损及司法权威和社区矫正制度的运行。这才更加引起人们对此现象的关注与思考，社区服刑人员“异地管理”问题也才更加凸显出来。

三、社区服刑人员“异地管理”面临的难题

社区服刑人员“异地管理”现象的出现着实给社区矫正制度的运行带来了不少难题，主要表现为：

（一）衔接工作不到位

一旦社区矫正对象离开户籍地或经常居住地进入另一行政区域并在一定时间内固定下来③，理论上就应当由该行政区域内的社区矫正机构对矫正对象展开矫正的监管、考察、约束工作，也即实施“异地管理”。而“异地管理”的落实必须有管理工作的衔接过程，矫正对象的地区流动、档案材料、矫正方案、相关手续等信息与材料必须在有关矫正机构之间有效传递和交接，否则“异地管理”无法正常开展。而从目前实践活动看，各社区矫正机构在此方面的衔接工作不尽如人意。由于各地在社区矫正机构的设置、管理模式、工作内容与程序、对矫正对象的监管等方面都存在或多或少的差异，致使不同区域社区矫正机构之间就矫正对象的交接、矫正工作的配合上难以制度化和规范化。衔接工作存在诸多漏洞与不足，难以形成规范、有序、有效的衔接，更不可能实现无缝衔接。因而，实践中脱管、漏管现象时有发生，严重损及司法权威，也是对社区矫正制度的极大冲击。

（二）执行监管不得力

面对外来的社区服刑人员，即使实现了工作的有效衔接，“异地”矫正机构对此类矫正对象也往往存在监管不力的现象。一方面，基于社区矫正机构普遍缺乏人力、物力、财力，同时也缺乏必要的执法权限，因而社区矫正机构整体上上的执行能力较差、监督考察的范围与强度不足，普遍存在执行监管不力的问题。另一方面，社区矫正机构面对自身辖区内的矫正工作往往都难以有效应对，面对来自其他辖区内的社区服刑人员就更难以应付。在当前社区矫正制度还不够健全、矫正工作不易展开的背景下，“异地”社区矫正机构往往无力甚至是怠于展开外来人员的矫正工作。分内之事都难做、心存顾虑，对于附加的分外之事就更心有余悸、难以承受。因而，“异地”社区矫正机构及人员对“异地管理”往往存在抵触与排斥态度，这更加剧了执行监管不力的程度。

（三）矫正效果不理想

“异地管理”中即使以上两方面的问题都得以克服，衔接工作到位，执行监管有力，但依旧面临矫正效果不甚理想的问题。“异地管理”中矫正效果通常比“本地管理”下的矫正效果要差，如果“本地管理”下的矫正效果本不够理想，那么“异地管理”下的矫正效果往往更不够理想。出现这种局面，一方面与“异地管理”中执行监管力度不足、监管措施有限等外在因素相关。另一方面主要在于矫正环境的改变对社区服刑人员产生的拘束力与规范力降低，与矫正对象自我内在矫正意识的减弱相关。社区矫正的本质特点在于刑罚执行也即行刑的社会化，寻求最大限度社会资源与力量的参与、以实现行刑的最大经济性、有效性是社区矫正的出发点也是其归宿点。因而行刑社会化的实现程度是社区矫正成败的关键。而广大社会公众的积极参与是实现行刑社会化必不可少的因素。人民群众拥有无限的智慧与力量，将矫正对象置于其户籍所在地或者经常居住地内，使其置身于广大社区民众全方位的监督与考察之中，让矫正对象的一言一行都难逃人民群众的监督与考察，促使矫正对象在内心形成规范、拘束和悔改意识，进而在行为上遵守各类规范、积极完成各项工作和履行各项义务，最终达到预定的矫正效果与目的。而以上状态的实现，主要得力于户籍地或经常居住地就矫正对象而言属于一种熟人环境，该环境内的民众对该矫正对象都或多或少有所认知，进而也易于对矫正对象展开监督与考察。熟人社会里的言行也往往能使矫正对象内心产生足够的心理强制力与规范意识，因而在此环境下展开社区矫正往往能取得较为理想的效果。而在“异地管理”中，就社区服刑人员而言，熟人社会变成了陌生社会，与“异地”民众和社区服刑人员之间彼此都变得陌生起来，“异地”民众对矫正对象缺乏足够的认知以致无法或者难以展开有效监管，而矫正对象对“异地”民众的言行往往也缺乏足够的敬畏感与认同感，因而弱化了矫正对象的自我矫正与规范意识，进而不利于社区矫正目的与效果的实现。

四、社区服刑人员“异地管理”的完善措施

笔者认为，至少可以采取以下措施，以健全和完善社区服刑人员的“异地管理”。

（一）设置县级统一的社区矫正执行机构

按照有关规定以及从当前实践活动看，街道、乡镇司法所承担了社区矫正具体的执行工作①《最高法、最高检、公安部、司法部关于＜社区矫正实施办法＞的通知》（司法通[2012]12号）规定，“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。绝大多数地区的实践状况也是如此。，也即各街道、乡镇司法所是当前社区矫正的具体执行机构。笔者认为，当前的社区矫正机构设置模式无疑有其优势，主要表现为能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接，从而有利于整合相关资源和提高工作效率；体现“专群结合”的工作思路，利于充分发动社区群众，为矫正工作迅速开展、打开局面，创造良好的工作环境；不仅符合刑罚执行活动的要求，而且进一步拓展和加强了司法所的职能，符合全国政法工作会议关于加强“两所一庭”建设的指示精神，能够保障矫正工作的真正落实。[2]但当前社区矫正执行机构的设置模式存在不少问题，如，以各街道、乡镇司法所作为执行机构势必导致执行机构数量过于庞大、分布过于分散，司法所自身的条件不符合社区矫正执行机构的基本要求，司法所管理范围太小从而不能满足矫正对象最基本的流动要求，司法所很难保证矫正工作者队伍的稳定性和专业化，司法所进行的其他工作与社区矫正之间在性质上存在冲突进而会产生一系列问题与矛盾等。[3]

综合我国当前社区矫正机构设置模式的利弊，笔者认为，其弊大于利，必须对此予以调整和完善。笔者赞同司法所不适合作为社区矫正的执行机构以及应当在县级司法行政机构内设立统一专门机构作为社区矫正执行机构的认识和观点①当前，从司法部到县级以上司法局，已设置不少的“社区矫正（管理）局”这种统一的社区矫正机构。这可谓县级司法行政机构内统一设置社区矫正执行机构这一学术观点的实践印证。尽管这一动向较为明确，但实际运行却困难重重。全国范围内行政机构的统一设置与变动，还需在国家层面的统一决策并制定相应法律法规予以规范和保障，否则将面临巨大的制度障碍。可见，全国范围内彻底构建县级统一的社区矫正执行机构并非易事，观念还待巩固、立法还待跟进。。[3]在县级司法行政机构内设立统一的社区矫正执行机构以向各街道、乡镇派出工作人员并结合其他社区矫正人员②包括街道、乡镇司法工作人员，街道、乡镇有关负责人员，招募的工作人员和社会自愿者等。展开社区矫正工作可以有效克服街道、乡镇司法所作为社区矫正执行机构的诸多弊端与不足，可实现社区矫正执行机构的统一化、集中化、集约化，有利于加强社区矫正工作的专业化建设，有利于工作人员和社会资源的统一部署与调配，有利于社区矫正工作便捷、有效展开。其中就包括能较好地满足矫正对象在不同地区流动形成的管理工作的需要，包括“异地管理”。一方面，当矫正对象在本县(县级市、区)范围内迁居流动时，都属于“本地”范围，对其实施矫正的机构和人员不必因此更换，事先设计的个性化矫正方案，也不必因为矫正对象居住地变化而有所变化。便于保持实施个案矫正的连续性，也就直接减少了“异地管理”的数量和范围。另一方面，当矫正对象进行跨县级以上区域流动的，形成的“异地管理”只在县级社区矫正执行机构之间而不是为数众多且难以直接沟通的乡镇、街道司法所之间发生工作衔接问题。这就可以减少衔接的主体数量与环节，也利于各矫正执行机构在信息、档案、手续等方面的交接与传递，提高了衔接工作的准确度与效率。因而，改变社区矫正执行机构的设置模式，在县级司法行政执行机构设立专门的社区矫正执行机构，是强化社区服刑人员“异地管理”的有力措施。

（二）建立全国统一的社区矫正信息系统

笔者认为，可以充分发挥和利用发达、便捷的互联网资源和服务的优势，建立全国统一性的社区矫正人员信息管理系统，以优化社区服刑人员“异地管理”工作。配合法院裁判文书上网制度的构建，可开发、构建联通全国的各县级以上司法行政机构以及法院、检察院、公安、监狱等相关机关的一套信息系统。人民法院一旦作出需要以社区矫正方式予以执行的生效裁判，立即将涉及的案件与罪犯相关信息录入该信息系统，有关的社区矫正执行机构和其他相关部门即可通过该信息系统得知、查询相关信息。信息可按矫正对象的户籍地、经常居住地、承诺“矫正地”、决定执行地等进行划分。信息一旦被录入，对应的社区矫正执行机构就能收到相应的信息提示。也即社区矫正机构能在生效裁判作出后的第一时间内获知自身辖区内的社区矫正执行信息，能提前做好接收矫正对象的准备与安排。矫正对象一旦到指定的执行机构报到、登记，该执行机构应立即在该信息系统上发出已接收矫正对象的信息反馈，表示执行移交工作顺利完成。此时，作出裁判的法院以及对应的检察院、公安机关亦能获得信息提示，以便及时掌握执行交接与进展情况。如遇相应执行机构在规定时间内未在该系统内发出接收矫正对象的信息反馈，法院、检察院等机构就应立即采取进一步措施，如，协调、配合执行机构在内的有关机构查实矫正对象的下落，给予相应惩戒和制裁等。以上构想主要是针对裁判生效进入具体执行这一衔接环节而言，已经涉及部分“异地管理”情形③即指初次执行地为非矫正对象户籍地也非经常居住地的情形，如在法院生效裁判作出后交付执行前，社区服刑人员因入学等正当原因需要流入其户籍所在地或经常居住地以外地区而获批准的，法院就直接将社区服刑人员移交该“异地”社区矫正机构，从而形成“异地管理”。。

就纯粹发生在社区矫正执行过程中因矫正对象的跨区域流动而形成的“异地管理”而言，具体操作模式也与上述内容大体相当。只是此时相关的信息主要在相应社区矫正机构之间传递与共享，涉及的机构与部门相对少一些。遇矫正对象因户籍迁移、就业、学习、外出务工、探亲等事由需流动到“异地”的，经流出地矫正机构批准和齐备相关手续后，流出地矫正机构仍旧在该信息系统进行信息通报，以便流入地矫正机构及时做好接收准备并在该系统中进行相应信息反馈，进而利于矫正工作在跨区矫正机构之间的衔接。如遇矫正对象违反相应的法律法规，未履行有关义务，未经流出地矫正机构批准擅自流入异地的，如事后能查明具体的流入地，流出地矫正机构依旧可通过该信息系统发出信息通报。视情况可要求流入地矫正机构协助进行查获、控制、遣返、开展“异地管理”等活动，以及对矫正对象予以批评、训诫、禁闭、报请予以监禁执行等处罚。在此过程中，社区矫正机构可同时通过该信息系统向人民法院、公安、监禁等有关机关发出信息通报。有关机构借此有了更好的沟通与协作，无疑会促进社区服刑人员“异地管理”工作效率和成效的提升。

（三）补足完善社区矫正制度的相关内容

欲做好社区服刑人员“异地管理”工作必须配合社区矫正制度本身的进一步完善。因为“异地管理”问题毕竟属于整个社区矫正制度中一个方面的内容，其涉及社区矫正制度很多其他方面的问题。所以，必须在社区矫正制度整体的不断完善中，“异地管理”才能得以更好地展开。

1.加强社区矫正机构的投入，提高工作人员的积极性

笔者认为，做好“异地管理”工作，前提条件是必须先做好“本地管理”工作。正如前文所述，当前的社区矫正执行机构往往面临矫正对象数量多、工作压力大且同时面临财政投入不足、办案经费紧张、专业人才匮乏、办公条件简陋、执法权限有限等问题。诸多客观因素致使社区矫正工作难以有效展开，从而严重影响了矫正工作人员的工作积极性。使其很容易产生敷衍塞责、消极抵触心态，从而致使“本地管理”工作就不容乐观。因而面对流入本地的外来矫正对象这种属于附加、额外的工作，社区矫正执行工作人员更可能产生“事不关己高高挂起”、消极抵触情绪，致使“异地管理”往往流于形式甚至无实际成效。所以，在配合社区矫正执行机构设置完善基础上，需要进一步加强对社区矫正机构的投入。包括人力、物力、财力等方面，提高社区矫正工作人员的福利待遇，改善其工作环境，不断增强执行工作人员工作积极性，使其能有更多的精力与热情进行“异地管理”。笔者认为，在工作人员的工资待遇上，可采取基本工资加绩效工资的形式，其中以其管理的社区服刑人员数量作为其绩效工资的重要依据，在合理范围内，管理的人数越多其工资福利越高，这其中包括外来的社区服刑人员，以此提高社区矫正执行工作人员的积极性。

2.丰富社区矫正的执行方式，增强社区公众的参与度

如前文所述，属于陌生社会的“异地”公众在社区矫正的参与热情与参与度方面肯定要弱于“本地”民众，因而“异地”的社区矫正效果往往不及“本地”。笔者认为，应当丰富社区矫正的执行、管理方式，尽可能提高公众的参与程度，以增强社区矫正特别是“异地管理”下的效果。首先，各地社区矫正执行机构应当大力宣传，号召社会公众积极参与到社区矫正之中。其次，“异地”社区矫正机构在接收到外来矫正对象后，应及时向矫正对象现居住地居委会、村委会或所在单位负责人发布矫正对象相关信息，并向有关负责人发出倡议并要求其签订 “协助矫正承诺书”。要求社区服刑人员所在社区或单位采取必要措施对社区服刑人员进行监督与辅助矫正，并将社区服刑人员的主要信息（姓名，年龄，户籍地等）与受矫正的事实（因何罪，矫正的起始时间等）在其居住的社区内公开。以便社区服刑人员所在社区的民众对其有必要认知，利于社会监督以配合矫正执行工作的展开，以实现矫正机构与相关单位和社会公众的联动，强化“异地管理”中社区矫正的社会化程度。最后，可以设立有奖举报制度。有关人员发现漏管、脱管的社区服刑人员的下落与行踪，及时向当地社区矫正机构以及其他机构提供线索的，以及对于社区服刑人员在矫正过程中实施的违法违规行为进行举报的，可对提供线索者、举报人予以必要奖励。可由地方财政成立专项基金予以支付，以此激励手段提高社会公众对于社区矫正的参与热情。

[1]李行健．现代汉语规范词典[Z]．北京：外语教学与研究出版社、语文出版社，2004：483．

[2]齐雨晨．建立专职矫正工作队伍的思考 [J]．中国司法，2006，（2）．

[3]但未丽.社区矫正执行机构的重建及运行机制探讨[J]．法学评论，2008，（5）．

责任编辑：黄永强

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2095－2031（2014）06－0082－05

2014－09-25

秦宗川（1986-），男，重庆人，西南政法大学2012级刑法学博士研究生，从事刑法学、犯罪学研究。